Доклад высшей школы экономики 2021

Обновлено: 05.07.2024

ЦИФРОВИЗАЦИЯ / РЕФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА / ТЕНДЕНЦИИ В ТЕХНОЛОГИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ / БОЛЬШИЕ ДАННЫЕ / РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ И ОТВЕТСТВЕННОСТИ / DIGITAL TRANSFORMATION / BUREAUCRATIC REFORM / GOVERNANCE TRENDS / BIG DATA / DISTRIBUTION OF POWER AND RESPONSIBILITY

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Андреев Юрий Николаевич

Цифровизация , доказавшая свою эффективность в технических сферах, все более проникает и в социальную сферу. Наиболее успешно развивается цифровизация рутинных процессов, в которых благодаря масштабам операций приносит очевидный эффект, что порождает надежды на аналогичные успехи при переносе методов цифровизации в деятельность органов государственной власти. В рецензии рассматривается предложенная НИУ ВШЭ концепция цифровизации деятельности государственного аппарата. По мнению авторов концепции, цифровизация не только позволит решить задачи реформирования работы аппарата, но и повысит качество управления. В качестве доказательства приводится опыт компаний, широко применявших цифровизацию в своей деятельности. В данной рецензии показаны опасности формального переноса методов цифровизации в работу государственного аппарата без предварительного анализа правовых аспектов проблемы и без предварительного прогнозирования последствий. Показано, что аналогичные попытки оптимизировать управление народным хозяйством без изменения хозяйственного механизма, предпринимавшиеся в советское время, не привели к успеху. В каждой области деятельности разработаны теоретические положения, накоплен определенный опыт, закрепленный в нормативных документах. Не представляется возможным решать проблемы одной области знаний и деятельности приемами, разработанными для других областей, поэтому предлагаемая в концепции НИУ ВШЭ ставка на опыт работы с большими данными вызывает сомнения, часть из которых приведена в рецензии.

REVIEW OF THE REPORT ON THE PUBLIC SERVICE REFORM BY THE NATIONAL RESEARCH UNIVERSITY HIGHER SCHOOL OF ECONOMICS

After proving to be highly effective in technical fields, digital transformation is now making its way into the social field as well. The digital transformation of routine procedures is developing most successfully; the sheer scale of operations makes the results of digital transformation very obvious, which inspires hopes for similar success in applying the same methods to the activities of public authorities. This review covers the concept of the digital transformation of the government, as suggested by the Higher School of Economics. The creators of the concept believe that digital transformation will not only help meet the goals of bureaucratic reform but also improve the quality of governance. They cite the experience of businesses that have extensively integrated digital transformation into their operations as proof of this claim. This review, however, highlights the dangers of applying digital transformation methods to public governance at a superficial level, without analysing the issue's legal background or predicting possible consequences beforehand. We demonstrate that similar attempts at optimising the management of the national economy without changing the underlying economic mechanism, as undertaken in the Soviet period, were ultimately unsuccessful. Each area of economic activity has its own theoretical guidelines and its own unique experience, as reflected in the legal regulations. We do not believe it possible to solve issues in one area of knowledge and activity by using methods that were meant for other areas. Therefore, the HSE's concept, which relies on experience in big data processing, raises some serious questions, some of which are voiced in the review.

УДК 303.09 DOI: 10.33873/2686-6706.2021.16-1.144-157

Рецензия на доклад НИУ ВШЭ о реформировании государственного аппарата1

Аннотация. Цифровизация, доказавшая свою эффективность в технических сферах, все более проникает и в социальную сферу. Наиболее успешно развивается цифровизация рутинных процессов, в которых благодаря масштабам операций приносит очевидный эффект, что порождает надежды на аналогичные успехи при переносе методов цифровизации в деятельность органов государственной власти. В рецензии рассматривается предложенная НИУ ВШЭ концепция цифровизации деятельности государственного аппарата. По мнению авторов концепции, цифровизация не только позволит решить задачи реформирования работы аппарата, но и повысит качество управления. В качестве доказательства приводится опыт компаний, широко применявших цифровизацию в своей деятельности. В данной рецензии показаны опасности формального переноса методов циф-ровизации в работу государственного аппарата без предварительного анализа правовых аспектов проблемы и без предварительного прогнозирования последствий. Показано, что аналогичные попытки оптимизировать управление народным хозяйством без изменения хозяйственного механизма, предпринимавшиеся в советское время, не привели к успеху. В каждой области деятельности разработаны теоретические положения, накоплен определенный опыт, закрепленный в нормативных документах. Не представляется возможным решать проблемы одной области знаний и деятельности приемами, разработанными для других областей, поэтому предлагаемая в концепции НИУ ВШЭ ставка на опыт работы с большими данными вызывает сомнения, часть из которых приведена в рецензии.

Ключевые слова: цифровизация, реформа государственного аппарата, тенденции в технологии государственного управления, большие данные, распределение полномочий и ответственности

[jg^ iff ~| This is an open access article distributed under the terms of the Creative Commons Attribution 4.0 International License

Review of the Report on the Public Service Reform by the National Research University Higher School

Abstract. After proving to be highly effective in technical fields, digital transformation is now making its way into the social field as well. The digital transformation of routine procedures is developing most successfully; the sheer scale of operations makes the results of digital transformation very obvious, which inspires hopes for similar success in applying the same methods to the activities of public authorities. This review covers the concept of the digital transformation of the government, as suggested by the Higher School of Economics. The creators of the concept believe that digital transformation will not only help meet the goals of bureaucratic reform but also improve the quality of governance. They cite the experience of businesses that have extensively integrated digital transformation into their operations as proof of this claim. This review, however, highlights the dangers of applying digital transformation methods to public governance at a superficial level, without analysing the issue's legal background or predicting possible consequences beforehand. We demonstrate that similar attempts at optimising the management of the national economy without changing the underlying economic mechanism, as undertaken in the Soviet period, were ultimately unsuccessful. Each area of economic activity has its own theoretical guidelines and its own unique experience, as reflected in the legal regulations. We do not believe it possible to solve issues in one area of knowledge and activity by using methods that were meant for other areas. Therefore, the HSE's concept, which relies on experience in big data processing, raises some serious questions, some of which are voiced in the review.

Keywords: digital transformation, bureaucratic reform, governance trends, big data, distribution of power and responsibility

НИУ ВШЭ как и РАНХиГС специализируются на научной поддержке деятельности органов государственной власти федерального уровня. Поэтому есть основания рассматривать представленный доклад как отражение позиции НИУ ВШЭ в целом, а не только группы авторов. Доклад привлек внимание СМИ, и в Интернете были опубликованы выдержки из доклада с комментариями одного из руководителей работы А. Б. Жулина. В докладе рассмотрена концепция проведения реформы на базе широкой цифровизации управленческой деятельности, и А. Б. Жулин обращает внимание

на возможность решения ключевых проблем реформы с помощью цифровизации, информационных технологий и специалистов в этой области.

Высказанные выше соображения вполне отвечают наблюдаемой тенденции компьютеризации работы с текущими потоками данных, ставшей необходимостью при обслуживании рутинных операций. Действительно новым в концепции НИУ ВШЭ является намерение расширить поле деятельности аппарата управления, включив в него в т. ч. функции управляемых организаций.

В этом пункте просматривается стратегия постепенной замены работы с людьми на работу с информацией, автоматически собираемой об управляемых ими организациях. Обозначена надежда, что это позволит коренным образом повысить качество управления. Роль людей, управляющих организациями и работающих в них, становится неопределенной, неясен вопрос о соотношении полномочий и ответственности между ними и вышестоящими чиновниками.

В п. 12 говорится о необходимости резкого усиления экспертного и аналитического функционала ведомств, создания новых команд, занятых в проектировании целевых моделей регулирования отраслей, оценкой последствий принятия решений и т. д.

Функции государственного аппарата

Прежде всего поставлена задача централизации работ по созданию ведомственных информационных систем; т. к. в настоящее время эффективность их создания низкая, ведомства ориентируются на небольшие улучшения вместо постановки задачи смены всего стиля управления. Кроме того, должны существовать единые технические требования, централизованный контроль технических заданий на разработку систем. Объединены две задачи: совершенствование стандартов разработки информационных систем, против чего нельзя возразить, и централизованный контроль за самой политикой отраслевых ведомств, реализуемой с помощью информационных систем, что означает перемещение части полномочий ведомств в центральный аппарат. По косвенным признакам (поскольку идея приведена в разделе изменений функционала органов управления), можно заключить, что речь идет о стратегическом решении.

Вопросы государственного управления рассмотрены в докладе с технической точки зрения, как один из видов работы с информацией. Поэтому включение небольшого раздела с критикой регламентов деятельности ведомств, порождающих коррупцию и препятствующих созданию действительно эффективной схемы управления, выглядит как свидетельство понимания авторами тех правовых проблем, с которыми столкнутся исполнители их предложений в будущем.

A. Ведомство не имеет возможности неизрасходованные бюджетные ассигнованияна ИТ перенести на следующий календарный год, поскольку это будет нарушением бюджетного законодательства и грозит серьезными проблемами.

B. Ведомство не может не принять по итогам контракта ИТ-систему, поскольку в этом случае это означает, что неправильно было сформулировано ТЗ, закупка была не нужна и проч., что станет основанием для проведения надзорных мероприятий.

C. Созданные и принятые на баланс ФГИС не могут быть просто списаны как расходные материалы, поэтому ежегодно ведомства должны предусматривать в своих бюджетах средства на техническую поддержку неиспользуемых ИТ-систем.

Проблема, в рамках которой должны решаться указанные выше вопросы, — это проблема организации хозяйственного механизма, и решать ее следует методами экономической теории, поскольку существо проблемы состоит в согласовании экономических интересов всех субъектов хозяйственной деятельности, и в отсутствие этого согласования административные и правовые ограничения самостоятельности организаций и ведомств неустранимы, а стремление уменьшить общие потери, вызываемые рассогласованием интересов, с помощью информационных технологий будет подталкивать к централизации принятия решений и усилению информационного контроля, что и подтверждается положениями предложенного доклада.

Проблема первостепенной важности — переход к работе с первичными данными. Другими словами, федеральные информационные системы должны быть связаны непосредственно с организациями, входящими в сферу ответственности того или иного ведомства. Иерархическая система передачи данных слишком медлительна и ведет к потере информации в ходе агрегирования на каждой ступени. В качестве довода приводится пример организации борьбы с коронавирусом. В данном случае решающими факторами были ответственность федерального центра, владение им необходимыми ресурсами, особые условия пандемии. Если же этот

С данными утверждениями нельзя не согласиться, но при этом выполнять перечисленные действия предлагается путем создания специальных центров анализа и экспертизы параллельно действующим органам власти:

Далее рассмотрено положение с использованием в государственном управлении целевых программ и документов стратегического планирования. Приведена справедливая критика методов их формирования, исполнения и контроля. «137. Стратегии во многом

В целях исправления ситуации предлагается следующее.

работников аппарата от серьезной работы. Наличие собственных постоянных подразделений квалифицированных специалистов сделает их существование ненужным. По крайне мере, в приведенной редакции текста возможно такое понимание не до конца высказанной идеи, но необходимо заметить, что она естественно вытекает из всего предшествующего текста.

Дата поступления: 18.01.2020 Submitted: 18.01.2020

Информация об авторе

МОСКВА, 10 апреля. /ТАСС/. Прогнозы о преодолении в 2021 году мировой экономикой кризиса, вызванного пандемией коронавируса, не оправдываются. Об этом говорится в докладе "Оценка влияния кризиса, связанного с пандемией COVID-19, на отрасли российской экономики и их посткризисное развитие", который подготовили к предстоящей на будущей неделе Апрельской конференции эксперты НИУ "Высшая школа экономики" совместно с Российским союзом промышленников и предпринимателей.

"На фоне новых волн пандемии, охвативших многие страны в последние месяцы, уже сейчас очевидно, что первоначальные прогнозы о полноценном выходе мировой экономики из кризиса в 2021 году не оправдываются", - говорится в исследовании, которое имеется в распоряжении ТАСС.

Как отмечается в докладе, пока не устранены факторы, негативно влиявшие на мировую экономику в 2020 году.

"Разная интенсивность карантинных ограничений и разная скорость вакцинации от COVID-19 в отдельных странах, а также появление новых опасных штаммов вируса и далее будут негативно влиять на состояние национальных экономик и глобальные цепочки поставок", - считают эксперты.

Все это означает, делают вывод авторы доклада, что "правительствам нужно будет адаптировать свою экономическую политику к условиям более долгой рецессии". При этом перспективы восстановления экономики будут зависеть не только от действий правительства, но и, в значительной степени, от планов и ожиданий на уровне фирм.

Усиление роли государства

Государство в период пандемии продемонстрировало способность эффективно помогать бизнесу, однако вмешательство в ценообразование и усиление роли компаний с госучастием могут привести к негативным последствиям, говорится в докладе.

"Кризис подтолкнул и компании, и государство к активному взаимодействию. Государство на федеральном уровне продемонстрировало способности разговаривать с бизнесом. Результатом такого взаимодействия стало оперативное решение ряда проблем отраслевого регулирования и смягчение отдельных ограничений", - говорится в исследовании.

Помимо прямой поддержки, бизнесу помогли меры, позитивно влияющие на спрос, - различные финансовые инструменты прямой поддержки населения в период кризиса.

Вмешательство государства

Как отмечают эксперты, существуют риски для экономики в связи с усилением контроля за бизнесом, получившим господдержку, и вмешательством в ценообразование.

"Отдельным существенным риском представляется расширение вмешательства государства в процессы ценообразования в конкурентных секторах (розничная торговля, фармацевтическая промышленность). Это может привести к существенным искажениям на соответствующих рынках", - сообщается в докладе.

Авторы исследования также обращают внимание на возможности контроля за бизнесом, которые появляются с внедрением новых технологий.

"Цифровизация государства создает новую платформу для взаимодействия с бизнесом, повышения эффективности инструментов господдержки, координации изменений. Однако возможно усиление попыток контролировать бизнес во всех решениях и встраивать его в исполнение решений "сверху вниз", - подчеркивается в докладе.

Такой подход, по мнению экспертов, "в условиях высокой экономической и технологической неопределенности может привести к накоплению рисков и диспаритетов".

Кроме того, как говорится в докладе, продолжаются процессы поглощения перспективных компаний, в том числе со стороны крупных компаний с государственным участием. "В этой связи возникают вопросы о возможных ограничениях для роста новых национальных чемпионов, о перспективах культивации нового бизнеса в крупных компаниях, о проблемах сохранения качества человеческого капитала в новых корпоративных рамках", - отмечают эксперты ВШЭ.

Административная нагрузка не снижается

В качестве одной из задач антикризисной политики, напоминают авторы исследования, декларировалось снижение административной нагрузки, мораторий на проверки. "Однако на уровне компаний отмечалось сохранение, а в некоторых случаях и усиление давления на бизнес. Последнее было более характерно для небольших компаний, для которых проверки - это высокие трансакционные издержки", - пишут эксперты.

Они отмечают, что в период кризисов государство определяет задачу снижения административной нагрузки на бизнес как приоритетную. "Однако на посткризисных этапах соответствующая активность существенно снижается. Требуется поиск механизмов устойчивого снижения административного давления, что предполагает изменение мотиваций и критериев оценки деятельности контрольных органов", - говорится в докладе.

Тенденции развития компаний

Развитие российских компаний в период после пандемии будет связано с цифровизацией бизнес-процессов и повышением роли человеческого капитала, отмечается в докладе.

"Во всех секторах будут усиливаться процессы цифровой трансформации, а в небольших компаниях, в секторах с горизонтальной координацией при этом будут меняться модели и форматы бизнес-деятельности", - говорится в исследовании.

По оценке экспертов, в работе компаний после выхода из кризиса, вызванного пандемией, сохранится тренд на развитие собственных каналов сбыта и усилится прямое взаимодействие с покупателями.

"Существенно изменится запрос на человеческий капитал: усилится спрос на навыки анализа больших данных и предсказательной аналитики продаж, интернет-маркетинг. Бизнес-модели компаний будут трансформироваться в направлении создания экосистемы вокруг человека: его здоровья, безопасности, питания, развлечений", - отмечают авторы исследования.

Вместе с повышением в развитии компаний роли нематериальных активов, знаний и навыков будет усиливаться конкуренция за человеческий капитал.

"В качестве вызовов отметим усиление разрыва между спросом перспективных компаний и предложением образовательной системы, а также между ростом компаний новых секторов в национальной экономике и их мобильностью, повышенной "чувствительностью" к конкурентоспособности национальной юрисдикции", - говорится в докладе.

Кроме того, по прогнозу экспертов ВШЭ, ряд традиционных секторов, например розничная торговля, становятся драйвером цифровой трансформации и источником спроса на человеческий капитал, эффективный в цифровой экономике.

Спецпроекты

Обзор: ИТ в промышленности 2021

Мировыми лидерами в области цифровой трансформации промышленности являются страны Азиатско-Тихоокеанского региона (Китай, Япония, Южная Корея), Великобритания, страны Европейского союза (в первую очередь — Германия и Франция), США и Канада.

Российский рынок

В соответствии с результатами экспертного опроса и оценками Института статистических исследований и экономики знаний Национального исследовательского университета Высшей школы экономики (ИСИЭЗ НИУ ВШЭ), спрос обрабатывающей промышленности на цифровые технологии в 2020 г. оценивался на уровне ₽41,5 млрд с перспективой роста в 14 раз к 2030 г. до ₽587,5 млрд.

По данным исследования цифровой трансформации российских компаний, организованного SAP и Deloitte, СНГ, уровень цифровой зрелости российской промышленности существенно отстает от мирового. Так, в одной из самых развитых отраслей — автомобилестроении, он составляет 2,6 против 3,6 в мире, а в машиностроении — 1,6 против 3,4 в мире.

Уровень цифровой зрелости по отраслям в целом

Лидеры по внедрению и использованию цифровых технологий в обрабатывающей промышленности России — производство автотранспортных средств, лекарственных средств, металлургическое производство, производство бумаги и бумажных изделий, производство компьютеров, электронных и оптических изделий, электрического оборудования, химических веществ и продуктов.

Топ-15 цифровых технологий в промышленности в 2020 г.

В списке самых востребованных цифровых технологий — промышленные роботы, искусственный интеллект, машинное обучение, цифровое прототипирование, сенсорика.

Барьеры и возможности

Как в ходе исследования выяснили эксперты НИУ ВШЭ, ключевым барьером, препятствующим полномасштабному внедрению на производстве цифровых технологий, является нехватка финансовых ресурсов и высокая стоимость проектов. Довольно значимые препятствия — это недостаточная цифровая зрелость текущих процессов, низкий уровень автоматизации, отсутствие компетенций и низкий уровень ИТ-грамотности сотрудников. Промышленные предприятия также отмечают низкий уровень развития автоматизированных систем управления технологическими процессами и практик работы с данными.

Кроме того, цифровую трансформацию тормозит консервативность некоторых отраслей промышленности. Например, в авиастроении подобные изменения внедряются постепенно и очень осторожно, так как слишком велики ответственность и цена ошибки. Также среди препятствий риски информационной безопасности, снижение количества рабочих мест и временное ухудшение управляемости на производстве. Тем не менее большинство руководителей промышленных предприятий считают, что цифровая трансформация влечет за собой гораздо больше возможностей, чем угроз.

По оценкам ИСИЭЗ НИУ ВШЭ, цифровая трансформация обеспечит дополнительный рост производительности труда в обрабатывающей промышленности на 20,2% до 2030 г. (накопленным итогом).

Спрос обрабатывающей промышленности на цифровые технологии в 2020 г. оценивался на уровне ₽41,5 млрд с перспективой роста в 14 раз к 2030 г. до ₽587,5 млрд.

Такой феномен является причиной отставания российской экономики. Человеческий капитал расходуют неэффективно, умения и знания не применяются на практике, а значит, у людей отсутствует мотивация повышать их в течение всей жизни.

Как сказано в докладе, только 12 процентов россиян в возрасте 25-64 лет проходят переобучение. В Европе, в зависимости от страны, в переобучении задействованы 40-60 процентов жителей.

Самообразованием в России, подсчитали эксперты Института статистических исследований и экономики знаний НИУ ВШЭ, занимаются 22 процента, что в три-четыре раза меньше, чем в Европе. Но вина в этом лежит не только на самих работниках.

Советский подход Продуктовые карточки помогли выжить людям в СССР. Могут ли их ввести в России и нужно ли это?

Предприятия почти не выделяют средств на переобучение сотрудников. Лаборатория исследований рынка труда ВШЭ выяснила, что тратят какие-то средства на дополнительное образование четыре из десяти российских компаний, но и в этом случае в среднем речь идет о 14 тысячах рублей на одного сотрудника, что является незначительной суммой.

Директор Центра трудовых исследований ВШЭ Владимир Гимпельсон объяснил, что российские работодатели не видят смысла в дополнительном образовании, поскольку внутренняя конкуренция слаба, инновации редки, а включенность в мировую торговлю достаточно слабая. Вместо этого компании предпочитают переманивать сотрудников у конкурентов.

Авторы доклада предупредили, что на фоне сокращения и старения населения без серьезных инвестиций в образование, науку и здоровье к 2030 году страна может столкнуться с неожиданными проблемами, связанными с человеческим капиталом.

Сотрудники Лаборатории дизайна разработали структуру и внешний вид годового отчёта НИУ ВШЭ-2020-2021.

Годовой отчёт — ставшая уже привычной форма подведения итогов за год и демонстрации достижений компании, организации или учебного заведения. В нем показаны ключевые события жизни организации, осуществленные проекты, важные показатели, которых удалось достичь.

В НИУ ВШЭ годовой отчёт — это документ, рассказывающий о развитии университета как ведущего научно-образовательного, аналитического, консалтингового и проектного учебного заведения, об основных направлениях работы вуза и его особенностях и отличиях от других.

В основу концепции отчёта положено повествование о людях, представляющих свой университет: именно поэтому в отчете можно найти не только цифры и показатели развития университета, но и познакомиться с его образовательными, научными, социальными программами и проектами, о которых со страниц издания рассказывают сами студенты, преподаватели, профессора, административные сотрудники Вышки.

Визуальное оформление отчёта опирается на недавно обновленный брендбук Вышки, с использованием фирменных шрифтов и цветовых палитр.

Дизайн-концепция годового отчёта большой Вышки — это визуализация идеи диалога людей и цифр. Мы стремились кратко, ёмко и визуально громко продемонстрировать графическим способом важные числа в жизни Вышки. Получившийся годовой отчёт — это ритмичный диалог белого и синего цветов, при этом синий — новый фирменный цвет Вышки — является одним из главных героев повествования. Но самые главное в отчёте — это люди: сотрудники, студенты и преподаватели, без которых немыслима Высшая школа экономики. Для проекта была проведена специальная фотосъёмка членов вышкинского сообщества. Вся коммуникационная инфографика решена лаконичным визуальным языком — крупные блоки в диаграммах в одну краску, разложенную на проценты, способствуют тому, что концентрация внимания на инфографику максимальная, а сама она быстро считывается. Типографика в вёрстке также вторит идее контрастного диалога — крупные блоки ключевых тезисов и более мелкая типографика в дополнительной информации. Главная задача годового отчёта — это сжато, но понятно донести до читающего всё самое важное.

Читайте также: