Нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти кратко

Обновлено: 02.07.2024

Нормотворческая компетенция федеральных органов государственного управления (органов исполнительной власти) входит в более широкое понятие – нормотворческая компетенция, которая осуществляется различными органами правотворчества.

Единого нормативного закрепления предмета ведения Президента РФ к сожалению нет.

Правовая компетенция Президента РФ находит свое частичное отражение в ст. 90 Конституции РФ. Такое, недостаточно четкое, определение правотворческой компетенции Президента РФ в Конституции РФпорождает различные дискуссии. Так, существует мнение, что указы Президента РФ могут использоваться для восполнения пробелов в праве по вопросам, требующим законодательного регулирования при условии и на время отсутствия соответствующего федерального закона.

Помимо Правительства Российской Федерации, значительная доля в системе нормативных правовых актов приходится на министерства и ведомства (федеральные службы и федеральные агентства).

Министерства и ведомства издают подзаконные нормативные правовые акты по вопросам, входящим в их компетенцию.

Правотворческие полномочия (компетенция) министерств и ведомств дифференцируются по разным основаниям (вариантам).

1. Современную систему федеральных органов исполнительной власти образуют федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство является соответствующим органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и совершенствованию нормативно-правового регулирования своей сферы деятельности, координированию и контролю работы находящихся в его ведении федеральных служб и агентств. Область функционирования министерств определяется актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Главой федерального министерства является входящий в состав Правительства министр Российской Федерации (федеральный министр).

Сегодня в нашей стране образовано 21 федеральное министерство: Министерство внутренних дел Российской Федерации; Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Министерство иностранных дел Российской Федерации; Министерство обороны Российской Федерации; Министерство юстиции Российской Федерации; Министерство здравоохранения Российской Федерации; Министерство культуры Российской Федерации; Министерство образования и науки Российской Федерации; Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации; Министерство промышленности и торговли Российской Федерации; Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока; Министерство регионального развития Российской Федерации; Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации; Министерство сельского хозяйства Российской Федерации; Министерство спорта Российской Федерации; Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации; Министерство транспорта Российской Федерации; Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации; Министерство финансов Российской Федерации; Министерство экономического развития Российской Федерации; Министерство энергетики Российской Федерации.

Федеральная служба также является органом исполнительной власти, имеющим свою сферу деятельности. В рамках этой сферы службой осуществляются функции по контролю и надзору, решаются специальные задачи в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Ее возглавляет руководитель (директор) федеральной службы, и она может иметь статус коллегиального органа.

В России действует несколько десятков федеральных служб, которые подчиняются либо Президенту Российской Федерации (Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная служба охраны Российской Федерации), либо Правительству Российской Федерации (Федеральная антимонопольная служба, Федеральная миграционная служба, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка) или подведомственны федеральному министерству (Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба судебных приставов и др.).

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в границах своей сферы деятельности функции по оказанию государственных услуг, при управлении государственным имуществом, а также правоприменительные функции, за исключением контролирующих.

Его главой является руководитель или директор, и оно, так же как и федеральная служба, может иметь статус коллегиального органа.

Изучаемые агентства находятся преимущественно в ведении федеральных министерств. Их около трех десятков, в том числе: Федеральное медико-биологическое агентство; Федеральное архивное агентство; Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство по недропользованию; Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии; Федеральное агентство по информационным технологиям; Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям; Федеральное агентство связи; Федеральное агентство лесного хозяйства; Федеральное агентство по делам молодежи; Федеральное агентство по туризму; Федеральное агентство воздушного транспорта; Федеральное дорожное агентство; Федеральное агентство железнодорожного транспорта; Федеральное агентство морского и речного транспорта; Федеральное агентство по государственным резервам; Федеральное агентство по управлению государственным имуществом; Федеральное космическое агентство; Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации; Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств; Федеральное агентство по рыболовству и др.

2. Среди федеральных органов исполнительной власти нормотворческой компетенцией наделены все федеральные министерства. Каждое из них возглавляет государственное управление в соответствующей сфере деятельности. Поэтому в силу своих интересов и возможностей обязано участвовать как в проектировании правовых актов, так и в определении правовой политики государства. Данная функция является определяющей для деятельности федеральных министерств в условиях проводимой административной реформы.

В их компетенцию входят, с одной стороны, издание ведомственных и межведомственных нормативных актов, с другой — участие в нормотворческом процессе по линии иных субъектов правотворческой инициативы. Каждое министерство, возглавляющее государственное управление, в силу интересов своей сферы деятельности и возможностей обязано участвовать как в проектировании юридических актов, так и в определении правовой политики государства касательно области ведомственного функционирования.

Полномочиями по нормативному регулированию обладают также самостоятельные федеральные службы и федеральные агентства. Подведомственные федеральным министерствам службы и агентства могут быть наделены этим правом силой указа Президента Российской Федерации или постановления Правительства.

Полномочия федеральных органов исполнительной власти устанавливаются положениями о них, утверждаемыми Президентом Российской Федерации либо Правительством Российской Федерации (в зависимости от подчиненности).

Нормотворчество. 2-е издание. Научно-практическое пособие

Книга с учетом положений отечественной теории, современного законодательства и правотворческой практики дает представление о нормотворческом процессе, его механизме и содержании. Предлагаются рекомендации по повышению результативности нормотворческой деятельности. Нормативные акты используются по состоянию на 1 января 2014 года. Пособие адресовано руководителям государственных органов, которые задействованы в нормотворческом процессе, сотрудникам их юридических служб. Может быть полезно депутатам представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, преподавателям и студентам юридических вузов, а также любым разработчикам нормативных правовых актов. Авторы — специалисты, непосредственно участвующие в подготовке нормативных правовых актов.

Черников В.В. Нормотворчество. 2-е издание. Научно-практическое пособие

Внимание! Авторские права на книгу "Нормотворчество. 2-е издание. Научно-практическое пособие" ( Москалькова Т.Н., Черников В.В. ) охраняются законодательством!

Рассматривая механизм правового регулирования как совокупность трех стадий правового воздействия (стадия общего действия юридических норм, стадия возникновения субъективных прав и обязанностей (правоотношения), стадия реализации прав и обязанностей) и соответствующую им систему правовых средств, с помощью которых обеспечивается властное правовое воздействие на общественные отношения, следует отметить особую роль нормативно-правовых актов органов исполнительной власти, которые составляют его нормативную основу.

См.: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М.: Юрид. лит., 1966. С. 17.

Эффективное воздействие права на общественные отношения, действие механизма правового регулирования возможно только на основе целостной, непротиворечивой и гармоничной системы правовых актов, "вершиной" которых являются нормы закона. Правоприменительная практика свидетельствует о том, что без надлежащей юридической поддержки закон зачастую не действует, фактически утрачивает свое правовое значение.

Понимая под реализацией законов процесс их непрерывного действия, выражающийся в применении правовых норм к юридическим фактам, событиям, явлениям, относящимся к сфере жизнедеятельности, урегулированной законами, Ю.А. Тихомиров выделяет комплекс средств реализации закона - юридические, экономические, социально-психологические, организационно-управленческие и др. . Несомненно, что среди юридических средств особое значение имеют нормативные акты органов исполнительной власти - результаты их нормотворческой деятельности.

Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 1998. С. 450 - 451.

Л.Н. Завадская, исследуя механизм реализации права, пишет: "Механизм реализации закона создается с целью обеспечения возможности функционирования закрепленного в законе права по социально заданному законодателем, объективно возможному пути. Именно деятельность исполнительной, судебной власти и делает механизм реализации закона внутренне связанным, конкретным, направленным на достижение желаемых законодателем целей" . Оценивая механизм реализации закона через призму разделения властей, автор отмечает роль и назначение исполнительной и судебной ветвей власти в нем как посредников: "Каждая из них на своем уровне способна оказать возможную поддержку, стимулирующее влияние присущими им способами, методами на реализацию нормативных установлений, закрепленных в законе" . Не умаляя роли судебной власти, отметим, что в этом механизме, в цепи "закон - подзаконный акт - акт правоприменения" исполнительная власть ближе к законодательной. Ее нормотворчество основано на формуле "на основании и во исполнение закона", что обусловливает не только характер "вторичности", но и определяет его как главное правореализующее средство, обладающее двигательной силой.

Завадская Л.Н. Механизм реализации права. М.: Наука, 1992. С. 176 - 177.
Завадская Л.Н. Указ. соч. С. 177.

В связи с рассмотрением вопроса о механизме реализации закона в общетеоретическом плане можно привести мнение С.Н. Братуся: "Норма права (если она сформулирована не казуистично) - это такое общее правило, которое неизбежно в своем применении конкретизируется в других, подчиняющихся этой норме правилах. Такая норма зачастую не может быть непосредственно применена к конкретному жизненному случаю. Она нуждается для этого в опосредствовании другими нормами, являющимися также общими, но более детализированными правилами" .

Братусь С.Н. Теоретические вопросы систематизации советского законодательства. М.: Госюриздат, 1962. С. 152.

Создание правового государства связано с повышением роли закона в обществе, с признанием и реализацией приоритетного законодательного регулирования и необходимостью создания законов прямого действия. В юридической науке постсоветского периода утвердилось негативное представление о подзаконном, в частности ведомственном, правотворчестве (что имело веские основания, поскольку ведомственный акт зачастую подменял закон). В то же время можно согласиться с мнением Л.Н. Завадской, которая считает, что повышение удельного веса закона в системе нормативных актов не отменит иной закономерности - значительного "удельного веса" актов исполнительной власти, конкретизирующих закон . В этой связи В.Н. Синюков пишет: "Дееспособность государства зависит не только от динамизма власти, законодательства, но и от наличия инструментов осуществления законов, в том числе и в рамках правительственной машины" .

Завадская Л.Н. Указ. соч. С. 158.
Синюков В.Н. Российская правовая система: Введение в общую теорию. Саратов: Полиграфист, 1994. С. 311.

Закон занимает ведущее место в правовой системе, регулирует наиболее значимые, типичные и устойчивые общественные отношения, вносит элементы стабильности, упорядоченности в социальную жизнь. Являясь ориентиром правовой системы, он содержит предписания абстрактного, общего характера, в то время как подзаконные акты "всегда ближе к непосредственной социальной практике, тоньше ее чувствуют, локализуясь в среде профессиональной (ведомственной), региональной или иной специфической деятельности" . Именно поэтому, по мнению В.Н. Синюкова, подзаконное регулирование, нуждаясь, безусловно, в устранении своих бюрократически-ведомственных извращений и прямых незаконных выходов в законодательную сферу, должно тем не менее получить необходимую поддержку государства. А эффективность законодательства, положившего в свою основу общие юридические нормы, теснейшим образом связана с действенностью подзаконного и поднормативного регулирования, квалифицированностью и ориентированностью на закон юридической деятельности . Таким образом, тенденция расширения пределов законодательной регламентации не меняет общей модели правового регулирования и не означает отказ от подзаконного нормотворчества. Государственное управление как процесс требует принятия управленческих решений, и нормотворчество органов исполнительной власти направлено на нормативное обеспечение действия закона, то есть на его исполнение. Осуществление нормотворческой деятельности не означает вмешательства в область законодательной власти, но облегчает задачу последней, а сам процесс организации исполнения законов становится более гибким . А при рассмотрении принципа разделения властей с позиции теории субсидиарности реализация нормотворческой функции в полном объеме возможна только при субсидиарном участии законодательной и исполнительной власти .

Синюков В.Н. Указ. соч. С. 359.
Там же.
Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации 1993 г. // Государство и право. 1996. N 1. С. 15.
Гаганова Н.А. Концепция разделения властей и идея субсидиарности // Государство и право. 2003. N 3. С. 91.

Собрание законодательства РФ. 2003. N 46 (ч. I). Ст. 4434.
Собрание законодательства РФ. 2004. N 28. Ст. 2907.

Нормотворчество органов исполнительной власти можно считать самостоятельным видом государственного нормотворчества, результатом которого является принятие нормативно-правового акта правотворческим органом исполнительной ветви власти. Изучение вопросов правотворчества государственных органов основано на ряде теоретических категорий, таких как "компетенция", "правотворческая компетенция", "право на правотворчество", "правовые основания нормотворчества". Представляется необходимым рассмотреть их содержательные характеристики применительно к правотворческой деятельности органов исполнительной власти.

Право на правотворчество, принадлежащее органу исполнительной власти, - это важнейший элемент его компетенции, характеризующий государственно-властную природу исполнительного органа. Не останавливаясь на анализе различных трактовок понятия "компетенция государственного органа", существующих в отечественной правовой теории, отметим, что наиболее предпочтительным является понимание компетенции как совокупности предметов ведения и полномочий (прав и обязанностей), которыми государственный орган наделен в отношении данных предметов ведения. При этом следует согласиться с позицией И.Н. Кузнецова , который считает, что полномочия всегда предметны. поэтому нельзя установить компетенцию органа, не очертив сферу или область приложения данных ему властных полномочий, характер вопросов, которыми надлежит заниматься.

Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти и управления СССР. М.: Юрид. лит., 1969. С. 14.

Теория правотворчества оперирует понятием "правотворческая компетенция", которая базируется на общем понятии компетенции и производна от компетенции государственного органа. Как отмечает С.Л. Зивс , общий круг предметов правительственного нормативного регулирования производен от пределов компетенции Совета Министров СССР. Если компетенция органа исполнительной власти представлена комплексом властных полномочий, то нормотворческая компетенция характеризует лишь правотворческое полномочие государственного органа. При этом правотворческое полномочие представляет собой право издавать (принимать, изменять, отменять) нормативно-правовые акты, непосредственно реализуемое исполнительным органом, который обладает этим правом.

Зивс С.Л. Источники права. М.: Наука, 1981. С. 124.

Таким образом, нормотворческая компетенция органа исполнительной власти - это совокупность предметов ведения (сфера общественных отношений), которые в рамках своих полномочий вправе урегулировать данный орган исполнительной власти путем издания (принятия, изменения, отмены) нормативных правовых актов.

Издание нормативно-правовых актов исполнительными органами регулируется совокупностью законов и подзаконных актов, которые можно назвать правовыми основаниями нормотворческой деятельности (нормотворческой компетенции) органов исполнительной власти. Правовые основания предоставляют нормотворческие полномочия, закрепляя материальное право издания нормативно-правового акта, а также регламентируют процедуру реализации этого права - правотворческий процесс.

Правотворчество высшего органа исполнительной власти - Правительства РФ - основано на нормах Конституции РФ и Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". Правительство РФ как исполнительный орган общей компетенции вправе издавать постановления и распоряжения по широкому кругу вопросов, входящих в его компетенцию, а нормы отдельных федеральных законов и указов Президента РФ уточняют его правотворческие полномочия, содержат предписания о принятии постановлений по конкретным вопросам. При этом реализация Правительством РФ своих полномочий в различных сферах предполагает принятие не только "вторичных" по отношению к федеральным законам и указам Президента РФ актов, но и установление новых норм (прямо не предусмотренных этими актами), в пределах его компетенции.

Границы нормотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции (федеральных министерств, служб и агентств) определены в положениях о конкретных органах, которые утверждаются указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. При этом следует иметь в виду важную новеллу в регламентации правового статуса федеральных служб и агентств: согласно действующему Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" указанные органы не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Таким образом, полномочие на издание нормативных актов по общему правилу не входит в компетенцию федеральных служб и агентств, однако на основании отдельных предписаний Президента РФ или Правительства РФ эти органы вправе осуществлять нормотворческую деятельность.

Собрание законодательства РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности. --> Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.

Одно из сравнительно новых направлений нормотворческой деятельности исполнительной власти - это разработка административных регламентов выполнения государственных функций и оказания государственных услуг, единственной формой утверждения которого на федеральном уровне является издание приказа органом исполнительной власти.

Новеллами ведомственного правотворчества федеральных органов исполнительной власти является принятие доктринальных актов - доктрин, концепций, стратегий и др. Представляется, что доктринальные документы не должны содержать нормы права, обязательные для их реализации, поэтому рекомендуется их утверждать просто подписью министра (руководителя) органа исполнительной власти или издавать в форме распоряжения соответствующего органа.

Из приведенного анализа ведомственного нормотворчества на федеральном уровне можно сделать общий вывод о несистемности, громоздкости и несоблюдении действующих норм по подготовке и оформлению нормативных правовых актов в федеральных органах исполнительной власти практически всеми субъектами исполнительной власти.

Необходимо упорядочение всей системы действующих в России нормативных правовых актов, создание научно обоснованных стандартов, определяющих содержание и форму нормативного акта, обеспечение законности в процессе принятия нормотворческих решений и устанавливающий единые требования к проектам нормативных правовых актов всех уровней российской правовой системы, единую методику проведения правовой экспертизы проекта нормативных правовых актов, единые требования к форме и содержанию экспертного заключения.

Таким образом, будет выстроена четкая система подзаконных нормативных правовых актов на федеральном уровне: Президент России издает нормативные указы, Правительство России - нормативные постановления, федеральные органы исполнительной власти – нормативные приказы.

При этом приказы, издаваемые федеральными органами исполнительной власти, могут быть и ненормативными (желательно внутриведомственного характера), а распоряжения должны стать только ненормативными (индивидуальными) актами.

Поручить каждому федеральному органу исполнительной власти, наделенному полномочиями нормотворческой деятельности, внести в Аппарат Правительства Российской Федерации предложения по наименованию форм нормативных правовых актов (помимо тех, которые будут указаны в новых Правилах) с обоснованием необходимости их издания для выполнения функций и оказания услуг в той или иной сфере государственного управлен.

Установить на законодательном уровне ответственность органа публичной власти и должностного лица за издание нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Единого нормативного закрепления предмета ведения Президента РФ к сожалению нет.

Читайте также: