Соотношение территориального и регионального управления кратко

Обновлено: 08.07.2024

В последние годы значительно усиливается роль регионального управления в общей системе государственного управления, поскольку именно через регионы осуществляется руководство государством в целом. Региональное управление выступает проводником общероссийских интересов с учетом региональной специфики. Для нормальной жизнедеятельности субъект Федерации как региональное звено единой системы федеративного государства, обладает всеми необходимыми полномочиями в экономической, финансовой, правовой сферах. Все насущные проблемы жизнеобеспечения населения решаются в субъектах Федерации. Органы управления субъектов несут основную ответственность перед населением и федеральным центром за положение в регионе.

Под региональным управлением понимают государственное управление, которое осуществляется органами государственной власти субъектов РФ в административно-территориальных границах всеми подведомственными отраслями и сферами, входящими в их компетенцию, и в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий на основе федеративных отношений. Региональное управление отождествляется с управлением в границах территорий субъектов РФ, т.е. территорий республик, краев, областей, автономных округов и области, городов федерального значения. Такое понимание территориального управления является базовым. При этом следует учитывать, что правовое, организационное, финансово-организационное обеспечение регионального управления не может быть отвлечено от местного самоуправления, имеющего, как известно, территориальную основу в административных границах субъектов РФ.

Главной целью регионального управления является повышение степени удовлетворения социально-экономических потребностей населения, проживающего на территории конкретного региона, на основе комплексного развития. Обоснованный с точки зрения способности региональной власти осуществлять свои функции уровень хозяйственно-экономической самостоятельности региона влияет на эффективность регионального управления. По мере приобретения регионами реальной самостоятельности формируется новая, собственно региональная сфера интересов и ответственности. К наиболее значимым региональным интересам относятся:

• соответствие уровня и образа жизни населения государственным и иным стандартам;

• наличие бюджетно-финансовых и прочих материальных источников (собственности и др.);

• потенциал для использования имеющихся ресурсов, мест приложения труда, интеллекта;

• наличие инфраструктуры для развития внутри- и межрегиональных связей;

• природрресурсный и экологический потенциал региона;

• стабильность общественно-политической и национально-этнической ситуации.

С учетом региональных интересов формируются и активизируются цели, принципы и методы регионального управления.

• соответствие уровня и образа жизни населения государственным и иным стандартам;

• наличие бюджетно-финансовых и прочих материальных источников (собственности и др.);

• потенциал для использования имеющихся ресурсов, мест приложения труда, интеллекта;

• наличие инфраструктуры для развития внутри- и межрегиональных связей;

• природрресурсный и экологический потенциал региона;

• стабильность общественно-политической и национально-этнической ситуации.

Территориальное планирование является одним из видов градостроительной деятельности. Территориальное планирование направлено на определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Территориальное планирование способствует достижению ряда целей:

- экономическая цель заключается в повышении эффективности региональной и муниципальной экономик при оптимизации затрат в производственную и социальную сферы;

- социальная цель заключается в обеспечении конституционных, социальных прав и гарантий при использовании социальных стандартов и норм;

- цель формирования среды обитания достигается в процессе улучшении застройки и планировки поселений и межселенного пространства, оптимизации размещения инженерных и транспортных коммуникаций, охраны и улучшения окружающей среды, создания инженерной защиты поселений и коммуникаций от природных и техногенных катастроф;

- цель рационального природопользования достигается в процессе комплексного использования земельных, водных, лесных и других природных ресурсов.

При территориальном планировании решаются следующие задачи:

- усиление инновационной составляющей экономики;

- обоснование и координация плановых решений различных ведомств в области соответствующих отраслей экономики;

- определение потребности в инвестициях, необходимых для осуществления мероприятий, намеченных в схеме;

- оценка эффективности мероприятий по планированию;

- рациональное использование и охрана земель региона;

- выстраивание на территории страны своеобразных коридоров развития, призванных обеспечить высокий уровень жизни местных сообществ;

- формирование фонда перераспределения земель и иных спецфондов для обеспечения земельными участками при расселении беженцев, военнослужащих, для предоставления в целях садоводства и т.п., для продажи на конкурсах и аукционах;

- создание целостной системы населенных мест на основе производственно-экономических, культурно-бытовых и прочих межселенных связей в пределах ареалов их взаимосвязанного развития;

- выявление зон градостроительной активности и комплексного промышленного развития, агропромышленных зон, зон рекреационной и туристской деятельности, развития транспортной инфраструктуры и иных;

- улучшение застройки и планировки поселений и межселенного пространства;

- разработка мероприятий по упорядочению системы землепользований и землевладений;

- разработка мероприятий по оптимизации структуры земельных угодий и устройства их территории;

- определение потребности в земельных ресурсах на перспективу для различных отраслей экономики;

- уточнение размещения и местоположения границ территорий с особым правовым режимом и условиями использования;

- иные задачи по оптимизации землепользования.

Если исходить из интересов государства, призванного создать благоприятные условия для проживания населения (благоприятная среда обитания, в том числе экологическая безопасность, обеспечение рабочими местами и социальной инфраструктурой, создание развитой инженерной, транспортной инфраструктур, оборудованные места для рекреации и пр.), то вполне правомерно рассматривать территориальное планирование как важнейший элемент процесса управления территорией, без которого этот процесс не может осуществляться хоть сколько-нибудь эффективно. Кроме того, территориальное планирование определяет цели регионального развития.

Понятие региона и регионального управления

1. Под регионом понимается крупная территория с более или менее однородными природными условиями, главным образом, характерной направленностью развития производительных сил на основе сочетания комплекса природных ресурсов с соответствующей сложившейся и перспективной материально-технической базой, производственной и социальной инфраструктурой.

2. Регионы - это определенная территория, отличающаяся от других территорий по ряду признаков и обладающая некоторой целостностью составляющих ее элементов.

3. Регион - это часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации, либо объединять территории нескольких субъектов. В тех случаях, когда регион выступает как субъект права, под ним понимается только субъект Российской Федерации.

Таким образом, понятие региона является весьма абстрактным (как регион вообще) и предполагает, что его конкретизация и содержательная интерпретация осуществляются при выделении определенных типов регионов.

Современная Россия унаследовала перечень регионов от РСФСР. В 1992 году российскими регионами был подписан Федеративный договор о разграничении полномочий, который был включён в текст Конституции РСФСР 1978 года. В 1993 году, когда была принята ныне действующая Конституция, насчитывалось 89 субъектов. С 1 марта 2008 года после объединения регионов осталось 83 субъекта Российской Федерации, а с 18 марта 2014 года после присоединения Республики Крым к России и образования двух новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя субъектов в Российской Федерации стало 85.

В самом общем виде региональное управление - это регулирование поведения управляемого объекта (государственного и негосударственного) региональными органами, организациями, должностными лицами в целях, определяемых государством и регионом; направление деятельности объекта путем применения самых различных средств: экономических, административных, идеологических, правовых и не правовых, путем стимулирования, требований, запретов и т.д.

Региональное управление изучает управление отдельным регионом: формирование объективных предпосылок экономического развития региона, управление производственной структурой, социальной сферой, обеспечением условий жизни, расселение и размещение хозяйства, формирование механизма функционирования и управления экономикой, социальной сферой и экологией.

Таким образом, важнейшей материальной базой регионального управления являются ресурсы управления: наличие соответствующих органов управления; наличие кадров; финансовые возможности; укомплектованность управленческой техникой и др.

Субъекты, объекты и уровни регионального управления и территориального планирования

Объектами регионального управления и территориального планирования в общем случае выступают административно-территориальные единицы страны (регион - субъект РФ, ассоциация регионов, муниципальное образование и т.п.).

Учитывая сущность, содержание и задачи регионального управления, его объект можно классифицировать по следующим основным признакам:

1) форма собственности (федеральная, собственность субъекта федерации, муниципальная и т.д.);

2) характер продукции или услуг, производимых хозяйствующим субъектом (продукция целиком или в основном потребляется внутри региона, продукция имеет межрегиональное потребление, экспортная продукция и др.);

3) характер и степень воздействия хозяйствующего субъекта на экономические, социальные, экологические и другие процессы в регионе;

4) воспроизводство условий жизнедеятельности населения, удовлетворение потребностей людей вне сферы производства (охрана здоровья, удовлетворение потребностей в образовании и культуре, социальная поддержка и др.).

Таким образом, к объектам регионального управления следует отнести все хозяйственные единицы региона. Однако при этом непосредственными объектами регионального управления являются предприятия и организации, отнесенные к собственности субъектов федерации, а также инфраструктурные звенья, деятельность которых направлена на воспроизводство условий жизнедеятельности населения вне сферы производства. На указанные объекты региональное управление оказывает прямое (непосредственное) воздействие, на все другие объекты - опосредованное.

Системный подход к управлению процессами регионального управления и территориального планирования предусматривает рассмотрение всех уровней данной системы:

• федеральный уровень, на котором разрабатывается и реализуется государственная стратегия социально-экономического развития;

• межрегиональный уровень (уровень макрорегионов - федеральных округов), на котором координируется осуществление крупномасштабных социально-экономических программ и приоритетных национальных проектов на территории округов, а также действий администраций субъектов РФ, входящих в состав округов;

• региональный уровень, на котором формируется и реализуется региональная социально-экономическая политика, т.е. политика субъектов федерации, основными задачами которой выступают задачи решения социально-экономических проблем российских регионов на основе развития и использования региональных факторов производства;

• муниципальный уровень, являющийся средой обитания и общения, местом, где формируется человеческое сообщество, частью гражданского общества, где каждый индивид имеет возможность реализовать свои потребности, интересы, способности;

Руководствуясь принципом корпоративной социальной ответственности, в процессах регионального управления и территориального планирования обязаны участвовать и хозяйствующие субъекты (организации, осуществляющие производственную, торговую, финансовую деятельность),

Субъект стратегического территориального планирования в значительной мере определяется спецификой его объекта и носит в общем случае многоуровневый характер. Вместе с тем в его состав входят государственная компонента в лице органов регионального, а в ряде случаев - федерального управления, представители других субъектов управления и хозяйствования, имеющие стратегические интересы в развитии города.

Субъект регионального стратегического планирования - региональное сообщество (население региона), делегирующее права управления региональным органам власти и непосредственно участвующее в принятии стратегических решений с использованием институтов гражданского общества, а также представители федеральных органов власти и управления и бизнес-структур, имеющие стратегические интересы в данном регионе.

Таким образом, региональное сообщество является конечным субъектом стратегического планирования, региональные органы власти - непосредственным.

Кроме того, представление о регионах часто и обоснованно увязывается с экономическим районированием, территориями с особыми климатическими условиями и национальным составом населения, территориями нового освоения и депрессивными, староосвоенными экономическими зонами, экологически неблагоприятными зонами и другими 2 В Основных положениях региональной политики в РФ, утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803, под регионом понимается часть территории РФ, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта РФ либо объединять территории нескольких субъектов РФ. Однако это не исчерпывает все возможные оттенки в трактовке данного понятия. Например, иногда оно может указывать на территориальный принцип организации дела и т.д. . Правовое обеспечение регионального управления не может быть отвлечено от местного самоуправления, имеющего, как известно, территориальную основу в административных границах субъектов РФ.

Многообразие региональных проблем, зависящих от различных особенностей регионов, предполагает определение конкретных общегосударственных и региональных мер, обеспечивающих рост регионального социально-экономического развития. Эти обстоятельства неизбежно влияют либо на систему органов, либо на их структуру, состав функций и полномочия. Но во всех этих случаях речь идет о специфике задач управления на частях территории РФ, а территории местного самоуправления являются к тому же частями территорий ее субъектов.

Наиболее четкие научные, правовые и организационные очертания получило региональное управление в административных границах субъектов РФ и отчасти местного самоуправления (в некоторых случаях потому, что территориальная основа местного самоуправления может быть уточнена в обновленном законодательстве о местном самоуправлении). Оно представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления по руководству на данной территории всеми подведомственными им отраслями и сферами деятельности. Но такое понимание регионального управления применительно к территориям субъектов РФ и местного самоуправления верно в его соотношении с федеральным управлением. Если последнее увязывать с территориальным фактором, то оно также является территориальным в том смысле, что распространяется на всю территорию РФ.

Это означает, что управление в границах территорий субъектов РФ и местного самоуправления осуществляется в пределах государственного управления РФ в целом и в этих пределах имеет свою организационно-правовую самостоятельность и значение.

Это также означает, что те или иные региональные проблемы должны решаться и решаются на федеральном уровне управления, о чем будет сказано подробнее ниже.

Административно-правовое регулирование регионального управления в субъектах РФ осуществляется на разных уровнях: федеральном, субъектов РФ, местного самоуправления.

Условно можно выделить три блока нормативных актов, которые связаны с административно-правовым обеспечением управления в регионах:

Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, акты Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти;
конституции республик, уставы субъектов РФ, законодательство субъектов РФ, правовые акты их органов исполнительной власти;
правовые акты органов местного самоуправления применительно к их территориальной сфере деятельности.

При этом роль и полномочия органов исполнительной власти в области правового обеспечения регионального управления ограничены законодательством и связаны с его исполнением. Их реализация должна исключать ущемление прав и интересов субъектов РФ и местного самоуправления.

Важнейшие ориентиры в области рационального сочетания общегосударственных, и региональных аспектов в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления определены в Концепции государственной национальной политики РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. № 909, и в Основных положениях региональной политики в РФ, утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803.

Реальное правовое обеспечение управления в субъектах РФ представляет собой в настоящее время довольно пеструю картину. В республиках его исходные начала установлены конституциями этих республик. Положения конституций детализируются их законами и другими правовыми актами самостоятельно. Имеющиеся различия в правовом обеспечении управления в отдельных республиках часто не вызываются объективными особенностями и являются продуктом субъективного усмотрения.

Статус органов исполнительной власти республик не всегда урегулирован должным образом. В большинстве республик отсутствуют законы или иные правовые акты о правительствах, министерствах, ведомствах республик, в которых бы определялась и разграничивалась их компетенция. Часто указанные органы действуют в соответствии с актами об их образовании либо нормами актов, регулирующих отдельные вопросы их компетенции. Практическая деятельность органов исполнительной власти республик во многом определяется назначением тех или иных органов.

Аналогичное разнообразие наблюдается в системе органов исполнительной власти других субъектов РФ.

Напомним, что в отдельных отраслевых законодательных актах определяются основы компетенции органов государственной власти, в том числе и исполнительных органов РФ и ее субъектов.

Принцип регионального управления имеет и иную основу. Он заложен в организационную систему и функции механизма исполнительной власти РФ и ее субъектов. Речь идет о необходимости учета органами исполнительной власти особенностей территорий, имеющих разнообразное выражение (в том числе постоянное или временное). Так, в правовом регулировании учитываются особенности Крайнего Севера, зон экологического бедствия и т.д. Огромные масштабы нашей страны, разнообразие ее социально-экономической структуры, климатических и других факторов требуют гибкого сочетания общефедеральных и различных региональных интересов. На территориях свободных экономических зон устанавливаются льготы по сравнению с общим режимом хозяйственной и внешнеэкономической деятельности.

Территориальный принцип управления нередко получает свое воплощение в различных региональных и межрегиональных объединениях. В последнем случае речь идет о формированиях экстерриториального типа, объекты которых находятся на различных территориях.

Организационное обеспечение связей исполнительной власти с территориями возможно в различных вариантах: создание органов, специализирующихся на конкретных направлениях связей; образование для этих целей подразделений в составе заинтересованных органов; возложение соответствующих функций на орган или его подразделение; образование иных формирований из представителей регионов и вышестоящих органов для выработки согласованных решений; создание в регионах вышестоящими органами своих органов, взаимодействующих с заинтересованными органами регионов.

Значительный потенциал для интеграции федеральных и региональных интересов заключает в себе программно-целевое управление.

В реализации территориального принципа в управлении следует избегать крайностей. На разных уровнях власти многие отдают предпочтение этому принципу, усматривая в укреплении регионального управления магистральное направление в развитии государственной политики. Но не все еще отдают себе отчет в том, что местничество ничем не лучше ведомственности, и оно так же плохо вписывается в рыночные отношения. Симптомы регионального монополизма могут иметь опасные последствия для общества, если не будут своевременно устранены.

Регионы нашей страны существенно отличаются друг от друга объективными особенностями. В рамках единого государства нельзя не учитывать этого обстоятельства в государственной политике и практике. Наличие сильного Российского государства отвечает коренным интересам всех регионов и народов страны. Только такое государство способно противостоять автаркии и обеспечить единое экономическое и соответствующее ему правовое пространство, территориальную целостность, равноправие всех народов и граждан России.

Существование единого мощного Российского государства вовсе не означает концентрации всей власти в руках федеральных органов и призрачность самостоятельности субъектов РФ. Напротив, такое государство возможно при условии той реальной их самостоятельности, границы которой характеризует правильное соотношение федеральных и региональных интересов.

Многие катаклизмы, которые ныне часто порождаются региональными конфликтами, подтверждают уже давно сделанные выводы:

в государственном устройстве следует перейти от национально-территориального к территориальному принципу, то есть к областному (губернскому) делению и отказаться от республик, автономных областей, округов. Тем самым будет ослаблена почва для спекуляции национальными интересами; национализм был бы изъят из арсенала государственного строительства при действительном учете национальных культур, традиций и т.п.;

изменение административно-территориального деления. Приближение его к крупным экономическим районам. Это позволило бы полнее и комплекснее обеспечивать интересы регионов и вместе с тем ослабить региональный сепаратизм. Естественно, что такая реформа привела бы к сокращению количества областей, краев, что, как показала практика, вызывает противодействие со стороны их руководителей, не желающих терять власть.

Система управления отраслями и сферами в различных территориальных аспектах интегрируется Президентом РФ, Правительством РФ, высшими органами исполнительной власти субъектов РФ. Являясь органами общей компетенции, они выполняют задачи, функции и полномочия по руководству экономикой, социально-культурной и иной деятельностью в территориальном, межотраслевом и отраслевых аспектах. Президент РФ, соблюдая Конституцию РФ и федеральные законы, вправе решать различные вопросы но организации и осуществлению управления всеми отраслями и сферами управления. И хотя его полномочия в этой области неконкретизированы, на практике он издает правовые акты по самым разнообразным вопросам.

Основная тяжесть по руководству отраслями и сферами управления в российском масштабе лежит на Правительстве РФ. Ему принадлежит огромная роль в формировании и обеспечении исполнения федерального бюджета, в проведении единой финансовой кредитной и денежной политики, а также единой государственной политики в различных областях (культуры, образования, здравоохранения и т.д.). На него возложены многие другие функции, имеющие общероссийское значение.

Организационно и юридически территориальный аспект его деятельности достигается благодаря тому, что оно объединяет и направляет деятельность федеральных органов межотраслевого и отраслевого управления, принимает по вопросам своей компетенции правовые акты, обязательные для исполнения на всей территории.

Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов РФ осуществляют координирующую деятельность непосредственно, а также через подчиненные им органы отраслевого и межотраслевого управления. Особенность их деятельности в том, что она должна осуществляться с учетом системы местного самоуправления и наличия в его ведении многих муниципальных объектов.

Компетенция Президента РФ и органов исполнительной власти общего характера устанавливается не только путем прямого закрепления полномочий. Как уже отмечено, она определяется еще и в виде подчинения им определенных федеральных органов исполнительной власти. Тем самым конкретизируются предметы их ведения, а также предполагается осуществление комплекса полномочий, характерных именно для руководства деятельностью указанных органов с учетом особенностей подведомственных отраслей.

Например, в правовых актах отсутствуют нормы, закрепляющие перечень отраслей, руководство которыми осуществляет Правительство РФ. Но ему подчинены отраслевые органы, что позволяет судить о том, какими именно отраслями оно занимается; подчинение Министерства образования РФ Правительству РФ указывает на то, что оно руководит образованием, подчинение Министерства экономического развития и торговли РФ обязывает его руководить торговлей и т.п.

Поэтому органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют свои полномочия в зависимости от их характера, непосредственно и через подчиненные органы, призванные руководить порученными им отраслями и сферами. Эти органы — вершины специализированных систем управления соответствующими отраслями и сферами деятельности, формируемых с учетом принципа федерализма.

Многие федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих задач и функций создали свои органы по федеральным округам.

Представление о региональном управлении будет неполным без учета того, что его своеобразной разновидностью является местное самоуправление.

Федеральными законами устанавливаются особенности организации местного самоуправлении в закрытых административно-территориальных образованиях, в наукоградах, на приграничных территориях.

Специальным органом, осуществляющим функции в области регионального развития, является Министерство регионального развития РФ. Оно осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов РФ, федеративных и национальных отношений, разграничения полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, местного самоуправления, осуществления приграничного сотрудничества, развития районов Крайнего Севера и Арктики, защиты прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных и малочисленных пародов и этнических общностей.

Данное министерство на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты указанных законов и актов по вопросам совершенствования федеративных отношений, развития местного самоуправления, регулирования межнациональных отношений в РФ; социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований; мониторинга социально-экономических процессов в субъектах РФ и муниципальных образованиях; разграничения полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и муниципальными образованиями и т.д.

Территориальное управление тесно связано с межотраслевым и отраслевым управлением.

Данные разновидности (формы) управления базируются соответственно на межотраслевом и отраслевом принципах. Представление о них не является неизменным. Их суть и назначение определяются прежде всего экономическими системами, а также функциями государства в конкретных исторических условиях.

Шпакова Р.Н. Региональное управление и территориальное планирование. Практикум: учебное пособие / Р.Н.Шпакова. М.: Магистр, 2020. — 128 с.

Свидетельство о регистрации средства массовой информации Эл № ФС77-37891 При перепечатке ссылка на Портал МГИМО обязательна. Коммерческое использование размещенных материалов запрещено. Поддержка — Центр интернет-политики. Портал МГИМО корректно отображается в актуальных версиях Chrome и Firefox.

Читайте также: