Программно целевой метод планирования кратко

Обновлено: 05.07.2024

Тамбовцев В.Л.
д.э.н., проф., главный научный сотрудник
экономического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова
Рождественская И.А.
д.э.н., проф., завотделом Института
региональных экономических исследований
профессор кафедры государственного
и муниципального управления
Финансового университета при Правительстве РФ

Стремление правительств многих стран повысить эффективность расходования бюджетных средств, в различных формах проявляющееся на протяжении многих десятилетий, может иметь разные причины — от искреннего желания экономить средства налогоплательщиков до публичного оправдания фактической неэффективности бюджетов тем, что наука не предлагает адекватных инструментов. После Второй мировой войны это стремление реализовывалось за счет повышения целевой ориентации бюджетных расходов, структуризации их в виде целевых программ, призванной в наглядной, доступной для парламентского и общественного контроля форме связать объем расходуемых средств и уровни достижения целей, признанных правительством приоритетными в тот или иной период.

Из-за возросшей в последние годы неэффективности государственного регулирования российской экономики и во властных кругах, и среди научной общественности возродился интерес к проблематике планирования. Оно воспринималось как антитеза совокупности несогласованных, а подчас — противоречивых действий, осуществлявшихся на разных уровнях государственного управления и повышавших риски ведения бизнеса со всеми вытекающими последствиями для частной инвестиционной активности.

В упомянутом докладе Минфина РФ отмечается ряд трудностей (мы обсудим их ниже), с которыми на практике сталкивается бюджетное программно-целевое планирование (ПЦП). С учетом повышения его роли в связи с реализацией в стране системы стратегического планирования важно понять, чем вызваны отмеченные Минфином затруднения, что говорят об этом теория и анализ практического опыта, как можно решить возникшие проблемы. Сначала мы кратко рассмотрим историю ПЦП, включая его теоретическое развитие и практическое использование в СССР, затем охарактеризуем текущую ситуацию и в заключение остановимся на выводах для будущего, вытекающих из проведенного анализа.

К истории программно-целевого планирования

Основная цель программного бюджетирования заключается в рационализации процесса разработки госбюджета посредством: а) использования данных о затратах и выгодах альтернативных способов достижения заявленных государством целей; б) измерения конечных результатов для облегчения эффективного достижения выбранных целей (Schick, 1966. Р. 251).

Согласно П. ДонВито (DonVito, 1969. Р. 3), PPBS формируют следующие элементы:

структура программы — классификация направлений действий организации, доступных для достижения ее целей;
принятый программный документ, включающий точные количественные данные о необходимых ресурсах и конечных результатах по годам реализации цели;
процесс принятия решений, устанавливающий функции, правила и временной порядок действий;
процесс измерения эффективности и оценки вариантов;
информационная система, предоставляющая необходимые данные для применения системы PPBS.

Келлер (Keller, 1968. Р. 11) выделяет иные процедуры программного бюджетирования:

формулирование широких и всеобъемлющих целей;
предложение и формирование альтернативных средств их достижения;
преобразование целей и альтернатив в реалистичную рабочую форму, учитывающую доступность ресурсов и вероятность получения косвенных результатов;
выбор наилучших вариантов;
разработка конкретных программ их реализации;
измерение переменных, отражающих альтернативы, разработка долгосрочного и краткосрочного бюджетов.

Смысл постатейного бюджета, в котором различные расходы группируются по таким статьям, как зарплата, капитальные вложения, расходные материалы и т. п., заключается, как известно, в том, что он определяет масштабы закупки схожих ресурсов. Целевое назначение таких закупок неизвестно стороннему наблюдателю, так что выяснить, какие из них эффективны, а какие — нет, практически невозможно. Система PPBS, которая, во-первых, иначе группировала расходы, увязывая их с объявленными правительством целями, а во-вторых, предусматривала масштабную работу правительственных департаментов по разработке вариантов достижения этих целей, определению расходов на них и выбору наиболее эффективных, предлагала гораздо более действенные — с точки зрения повышения эффективности бюджетных расходов — процедуры бюджетного планирования. Одновременно она предоставляла и большие возможности парламентского (и шире — общественного) контроля за действиями правительства.

Не оспаривая важность всех названных причин, обратим внимание на следующее: методику планирования, продемонстрировавшую свою действенность при решении ряда значимых, но частных проблем за счет финансирования из госбюджета, применили при формировании бюджета в целом. В чем заключается разница между этими процессами с технологической (или методической) точки зрения?

Исследования в области теории и методики ПЦП велись в СССР с начала 1970-х годов в ряде институтов АН СССР, Госплана СССР, в МГУ имени М. В. Ломоносова, во многих других НИИ и университетах. Поскольку бюджет в условиях плановой экономики играл подчиненную роль по отношению к народно-хозяйственному плану, эти исследования были изначально привязаны именно к процессам планирования. Поэтому наряду с методическими проработками процессов формирования отдельных программ большое внимание уделялось проблемам встраивания последних в процесс общеэкономического планирования, в его технологию с учетом параллельно идущих работ по внедрению элементов автоматизации в плановые процессы. В наши задачи не входит написать историю ПЦП в СССР, поэтому упомянем только один важный результат, полученный отечественными учеными в рамках этих исследований и непосредственно связанный с проблематикой использования ПЦП как инструмента формирования госбюджета.

Именно на эту незамеченную проблему дает четкий ответ понятие целереализующей системы (ЦРС), фактически введенное А. Г. Фонотовым (1972. С. 42), вошедшее в Методические рекомендации по разработке комплексных народнохозяйственных программ (ЦЭМИ, 1974. С. 18) и детально рассмотренное затем В. А. Агафоновым (1990. С. 79 — 90, 114—123 и др.). В соответствии с их положениями ЦРС — это либо уже существующая совокупность производственных и иных организаций и связей между ними, совместная работа которых обеспечивает результаты (продукцию, услуги, последствия их производственного или конечного потребления и т. п.), решающие проблему, на которую нацелена программа, либо проектируемая система таких организаций и связей между ними, включая те, которые необходимо создать.

Тем самым функционирование ЦРС по определению оказывается причиной получения результатов, запланированных при разработке программы. С точки зрения тогдашней организации управления экономикой важно было подчеркнуть, что составляющие ЦРС организации могли иметь различную ведомственную принадлежность и подчиненность, а применительно к нынешним условиям рыночной экономики они могут быть как государственными, так и частными. Основой их (временного, вплоть до решения проблемы) соединения выступает совместная генерация требуемого результата, а формой — наличие программы как планового документа (в плановой экономике) либо юридически обязывающего контракта (в рыночной экономике). Разумеется, кроме действий организаций, составляющих ЦРС, на желаемый результат могут влиять факторы, находящиеся вне ее контроля, такие как погодные условия, конъюнктура мирового рынка и т. п., поэтому важным элементом ЦРС должны быть компенсаторные механизмы, способные противодействовать нежелательным и неуправляемым изменениям таких факторов 7 .

С характером ЦРС, генерирующей желаемые конечные результаты, можно связать один критерий выбора проблем для программного достижения, который не был сформулирован в явном виде в методических материалах 1970 — 1980-х годов. Тогда в качестве критериев выбора указывались обычно значимость решения проблемы для развития страны; ее сложность, то есть комплексный межведомственный характер; актуальность, оцениваемая величиной разрыва между желаемым и фактическим положением дел (см., например: Тамбовцев, Фонотов, 1982. С. 13—22).

С нашей точки зрения важно различать две группы проблем. Во-первых, те, решения которых обеспечиваются внешними эффектами реализации других целей. Тогда практически невозможно выстроить технологию, которая существенно отличалась бы от совокупности действий всех субъектов экономики. Во-вторых, проблемы, для которых такую технологию построить можно. Разумеется, функционирование последней также может (и будет) порождать внешние эффекты, влиять на реализацию других целей.

В первом случае ЦРС охватывают практически всю экономику, во втором они локальны, составляя определенную часть социально-экономической системы. Поэтому проблемы первого типа нецелесообразно рассматривать как объекты потенциальных программ, поскольку они окажутся необъятными, охватят множество государственных и негосударственных организаций, централизованно координировать взаимодействие которых будет, скорее всего, невозможно. Напротив, проблемы второго типа — потенциальные объекты программ (естественно, при условии, что они соответствуют упомянутым выше критериям важности, сложности и актуальности): координировать действия субъектов, функционирующих в рамках четкой технологии и связанных обязывающими контрактами, — вполне решаемая задача.

Таким образом, действительные объекты программ — проблемы второго типа, обладающие высокими приоритетами. Проблемы первого типа также могут быть высокоприоритетными, однако в силу специфики процессов их решения выбор программной методологии в данном случае затруднен.

Программное бюджетирование в РФ

С точки зрения нашего анализа среди направлений отечественной бюджетной реформы особый интерес представляют следующие:

Между тем взаимодействие подразделений одного ведомства, а тем более — разных, направленное на решение той или иной задачи на некотором уровне организации государства, способно позитивно повлиять на конечные результаты. Как показали эмпирические исследования, проведенные в Великобритании, такое взаимодействие (public—public partnership) не только увеличивает результативность и эффективность оказания государственных услуг, но и положительно сказывается на равенстве доступа к ним. В то же время государственно-частное партнерство (public—private partnership) отрицательно влияет на эффективность и равенство доступа, а взаимодействие с НКО (public—nonprofit partnership) не влияет на указанные параметры оказания услуг (Andrews, Entwistle, 2010).

Выводы и рекомендации

Поэтому применительно к планированию внутри государственного сектора, включая (расширенное) правительство, принцип единообразия неконструктивен: разнообразию целей и проблем должно соответствовать разнообразие инструментов их достижения и решения. Так, одни цели, соответствующие в отечественной терминологии бюджету действующих обязательств, не требуют предварительной программной проработки, а другие, соответствующие бюджету принимаемых обязательств, для определения самого их состава и масштаба в такой проработке нуждаются.

Переход к реальным программам в бюджетном планировании, безусловно, усложняет плановый процесс. Вопрос в том, насколько такое усложнение обеспечивает повышение его качества и, следовательно, эффективности использования ресурсов, направляемых на достижение целей плана. Ответ на этот вопрос дает ранняя история ПЦП — применение данной методики внутри военного ведомства США: если бы прирост эффективности был незначительным, то вряд ли этот опыт был бы рекомендован к внедрению во всем правительстве 13 . Иными словами, выгоды применения ПЦП (для решения отдельных приоритетных проблем) явно превышали издержки, так что с точки зрения общественных выгод его следует применять, несмотря на дополнительные сложности для госслужащих, работников правительственных ведомств.

Однако понятие общественной выгоды требует уточнения. Кто именно получает выгоды и каковы они, как соотносятся с издержками тех, кто эти выгоды создает? Иными словами, кто является (или может быть) бенефициаром совершенствования плановых практик? Таковыми выступают получатели государственных услуг, для которых повышается их качество, улучшаются условия их получения и т. п., то есть граждане страны, в большинстве своем не являющиеся государственными служащими. Издержки улучшения методик планирования несут отдельные госслужащие, от решений и действий которых зависит это улучшение. На их долю, однако, приходится малая часть всей общественной выгоды, поскольку для чиновников, как известно, действуют особые правила получения государственных услуг.

Отсюда трудности, которыми сопровождается любое изменение методики планирования, порождаемые характерным для плановиков стремлением подменять понятия, называть новыми терминами то, что они делали раньше, изменять форму без существенных изменений в плановых практиках (см., например: Rosta, 2015). Следовательно, для реализации реформ бюджетного процесса (и не только в нашей стране) нужно решить вопросы стимулирования их исполнителей, а не предполагать, что чиновники будут четко исполнять все, что от них требует реформа. Характеристика подходов к решению этой задачи, впрочем, выходит за рамки данной статьи.

2 Второй — это государственное имущество.

3 Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013-2015 годах. 28 июня 2012 г.

4 Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ.

5 Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 536.

6 В силу того, что она выдвинула на первый план собственную бюджетную реформу — Management by Objectives (МВО), более гибкую, чем PPBS, поскольку позволяла агентствам самим выбирать способы достижения своих целей (Nathan, 2001. Р. 6).

7 Другой вариант понимания ЦРС — включение неуправляемых факторов в ее состав.

8 Термин впервые введен П. Друкером (Drucker, 1954).

11 Формальная осуществимость такой реформы очевидна, однако положительные последствия для эффективности бюджета это не влечет.

Список литературы

Агафонов В. А. (1990). Анализ стратегий и разработка комплексных программ. М.: Наука. [Agafonov V. A. (1990). Analysis of strategies and complex programs elaboration. Moscow: Nauka. (In Russian).]

Курбатова М. В., Левин С. Н. (2013). Эффективный контракт в системе высшего образования РФ: теоретические подходы и особенности институционального проектирования // Журнал институциональных исследований. Т. 5, №№ 1. С. 53—78. [Kurbatova M. V., Levin S. N. (2013). Effective contract in higher education system in RF: Theoretical approaches and specificity of institutional design. Zhurnal Institutionalnykh Issledovanii, Vol. 5, No. 1, pp. 53—78. (In Russian).]

Министерство финансов РФ (2014). Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов. Москва. [Ministry of Finance of RF (2014). Main guidelines of budget policy for 2015 and a planning period of 2016 and 2017. Moscow. (In Russian).]

Министерство финансов РФ (2015). Об основных направлениях повышения эффективности расходов федерального бюджета. Москва. [Ministry of Finance of RF (2015). Report "Main guidelines of federal budget expenditures efficiency increasing". Moscow. (In Russian).]

Тамбовцев В. Л., Фонотов А. Г. (1982). Целевые комплексные программы. М.: Знание. [Tambovtsev V. L., Fonotov A. G. (1982). Purpose-oriented programs. Moscow: Znanie. (In Russian).]

Фонотов А. Г. (1972). Цели, оценки, программы // Целевая стадия планирования и проблемы принятия социально-экономических решений. М.: ЦЭМИ АН СССР. С. 34 — 45. [Fonotov A. G. (1972). Goals, estimations, programs. In: Task planning stage and social-economic decisions-making problems. Moscow: Central Economics and Mathematics Institute, USSR Academy of Sciences. P. 34 — 45. (In Russian).]

ЦЭМИ (1974). Методические рекомендации по разработке комплексных народнохозяйственных программ. М.: ЦЭМИ АН СССР. [CEMI (1974). Methodic recommendations for complex economic programs' elaboration. Moscow. Central Economics and Mathematics Institute, USSR Academy of Sciences. (In Russian).]

Andrews R., Entwistle T. (2010). Does cross-sectoral partnership deliver? An empirical exploration of public service effectiveness, efficiency, and equity. Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 20, No. 3, pp. 679—701.

DonVito P. A. (1969). The essentials of a planning—programming—budgeting system. Santa Monica, CA: RAND Corporation.

Drucker P. (1954). The practice of management. New York: Harper & Row.

Harlow R. L. (1973). On the decline and possible fall of PPBS. Public Finance Quarterly, Vol. 1, No. 1, pp. 85 — 105.

Gilmour J. B., Lewis D. E. (2006). Does performance budgeting work? An examination of the office of management and budget's PART scores. Public Administration Review, Vol. 66, No. 5, pp. 742—752.

Gresser K. (1973). Application of PPBS to R&D planning. Research Policy, Vol. 2, No. 1, pp. 40—55.

Keller H. (1968). Development and history of the concept of PPB. Paper presented at the Institute on Program Planning and Budgeting Systems for Libraries, Wayne State University, Detroit.

Lindblom C.E. (1959). The science of "muddling through". Public Administration Review, Vol. 19, No. 2, pp. 79 — 88.

Lynn L. E., Jr. (2008). Reform of the federal government: Lessons for change agents. Paper presented at LBJ Centennial Symposium, LBJ School of Public Affairs, December 4—5.

Nathan R. P. (2001). Introduction. In: D. Forsyth (ed.). Quicker, better, cheaper: Managing performance in American government. Albany, NY: Rockefeller Institute Press. Р. 3—16.

Novick D. (1954). Efficiency and economy in government through new budgeting and accounting procedures (Report R254). Santa Monica, CA: RAND Corporation.

Pollitt C., Dan S. (2013). Searching for impacts in performance-oriented management reform: A review of the European literature. Public Performance & Management Review, Vol. 37, No. 1, pp. 7—32

Rosta M. (2015). Schizophrenic public administration reform in Hungary. Tension between anti-NPM systemic and pro-NPM organizational reforms. Society and Economy, Vol. 37, No. 2, pp. 183—206.

Schick A. (1966). The road to PPB: The stages of budget reform. Public Administration Review, Vol. 26, No. 4, pp. 243—258.

Schick A. (1973). A death in the bureaucracy: The demise of federal PPB. Public Administration Review, Vol. 33, No. 2, pp. 146 — 156.

Tambovtsev V. L. (2004). Regulation inside government: The theory, international experience, Russian reforms. Moscow: Russian—European Centre for Economic Policy.

Van Thiel S., Leeuw F. L. (2002). The performance paradox in the public sector. Public Performance & Management Review, Vol. 25, No. 3, pp. 267—281.

Verhoest K., Van Thiel S., Bouckaert G., Laegreid P. (eds.) (2012). Government agencies: Practices and lessons from 30 countries. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Настоящая статья знакомит читателей с программно-целевым методом планирования. Планирование имеет дело с неопределенностью, которая с ускорением научно-технического прогресса увеличивается, сокращая горизонт видения будущего. Несмотря на то что преодолеть неопределенность невозможно, планирование является тем инструментом, который ее "укрощает". Программно-целевой метод позволяет снизить неопределенность в среднесрочной и долгосрочной перспективе, а также управлять будущим состоянием через систему изменений настоящего.

Программно-целевое планирование (ПЦП) специалисты по праву признают передовым методом. Считается, что он возник в 60-х гг. прошлого века в коммерческом секторе (автомобилестроение США) и затем был внедрен в Министерстве обороны и других ведомствах Соединенных Штатов. Однако гораздо раньше на базе ПЦП в России был осуществлен такой грандиозный план, как ГОЭЛРО. Плановая система хозяйствования была свойственна именно социалистической системе, поэтому отдавать первенство другим странам было бы неверно. Частный предпринимательский сектор взял на вооружение все передовые идеи, в том числе планирование как эффективный инструмент управления. С падением плановой системы хозяйствования в нашей стране были преданы забвению многие эффективные инструменты, и теперь они возвращаются к нам в качестве передового западного опыта.

По мнению автора, именно по этой причине ПЦП в нашей стране реализовалось в первую очередь на макроуровне: преемственность была легко восстановлена на государственном уровне, а на корпоративном, к сожалению, оказалась утрачена. Поэтому в отношении применения ПЦП на микроуровне наблюдается методологический пробел, который хозяйствующие субъекты вынуждены ликвидировать по большей части самостоятельно.

Суть метода

Программно-целевое планирование рассчитано на среднесрочный и долгосрочный период и, как правило, на внедрение достижений научно-технического прогресса, что определяет инновационную область его применения. ПЦП принципиально отличается от других методов планирования тем, что здесь в первую очередь ставится цель и лишь затем выбираются пути ее достижения. При ПЦП цели плана и ресурсы увязываются с помощью программных методов, позволяющих решить поставленную задачу. Техника ПЦП основана на построении двух графов - дерева целей и дерева ресурсов. Оценка и выбор возможных (конкурентных) программ производятся на основании критериев эффективности.

Граф - представление связей в виде рисунка, соединяющего точки (текущие состояния) линиями (пути достижения цели). Впервые графы были использованы для планирования городского движения, затем этот метод проник в экономику и менеджмент.

Из содержания ст. 34 БК РФ видно, как измеряется эффективность использования бюджетных средств: исходя из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. За данной формулировкой кроется математически решаемая задача.

При ознакомлении с экономической литературой автор статьи иногда встречал следующее выражение: эффективность - это максимум результата при минимуме затрат. Но подобная постановка задачи, одновременно имеющей одну цель на минимум, а вторую - на максимум, абсурдна и не решаема в принципе. Однако методами линейного программирования возможно решить задачу (на максимум или минимум) при заданной системе ограничений.

БК РФ трактует эффективность именно в этом смысле. Мы видим две возможные постановки задачи:

достижения заданных результатов (система ограничений "не менее") с использованием наименьшего объема средств (целевая функция на минимум);
достижения наилучшего результата (целевая функция на максимум) с использованием определенного бюджетом объема средств (система ограничений "не более").

Преимущества и недостатки метода

четкая постановка цели;
концентрация ресурсов на выполнении первоочередной задачи;
"подтягивание отстающих" направлений за счет ускорения перспективных.

Основным недостатком ПЦП является, как было отмечено выше, слабая методическая база. С помощью настоящей публикации мы постараемся частично восполнить данный пробел.

Методологические источники

Основные документы по ПЦП разработаны экономическими ведомствами РФ для удовлетворения потребностей планирования на уровне макроэкономики. Поэтому работа по адаптации рекомендуемых в них процессов и процедур для уровня микроэкономики ложится на плечи руководителей высшего и среднего звена АУ. В представленной ниже таблице указан перечень источников, которые могут быть исследованы и применены при внедрении ПЦП в автономном учреждении.

Этапы ПЦП

Проанализировав вышеприведенные документы, можно выявить основные этапы проведения программно-целевого планирования:

Отметим, что первый этап в большей степени характерен для макропланирования в случае конкуренции за финансовые ресурсы. На уровне автономного учреждения этот этап, возможно, будет пропущен, но он, например, характерен для проектной организации (учреждения образования, науки). Однако АУ как объект планирования со стороны распорядителя бюджетных средств борется по данному принципу за выделение доли финансирования.

Оценка эффективности

Если обратиться к текстам отраслевых ЦП, эффективность от реализации которых поддается рублевому исчислению, мы увидим, что оценка производится по Рекомендациям N ВК 477. По мнению автора статьи, этот документ заслуживает особого внимания, поскольку он универсален и имеет широкую область применения. Несмотря на то что без специальной финансовой подготовки полностью изучить Рекомендации N ВК 477 сложно, остановимся на ключевых моментах, которые там рассматриваются.

Эффективность проекта включает в себя:

общественную (социально-экономическую) эффективность;
коммерческую эффективность.

Показатели комплексной эффективности проекта характеризуют с экономической точки зрения технические, технологические и организационные проектные решения. Показатели коммерческой эффективности проекта учитывают финансовые последствия его осуществления для участника, реализующего ИП, при этом предполагается, что участник производит все необходимые для реализации проекта затраты и пользуется всеми его результатами. При оценке бюджетной эффективности проекта учитываются налоговые и иные поступления в бюджет, генерируемые ИП.

Показателем эффективности выступает чистый дисконтированный поток - чистый накопленный дисконтированный доход за расчетный период (ЧДД). Для признания проекта эффективным необходимо, чтобы его ЧДД был положительным; при сравнении альтернативных проектов предпочтение должно отдаваться проекту с большим положительным значением ЧДД. В частности, исходя из определения эффективности, данного в БК РФ, из множества проектов приоритет будет отдан тому, который имеет максимальный ЧДД на ограниченном интервале времени (к примеру, срок проекта не более N лет).

В качестве основных показателей, используемых для расчетов эффективности ИП, применяются:

чистый доход;
ЧДД;
внутренняя норма доходности;
потребность в дополнительном финансировании;
индексы доходности затрат и инвестиций;
срок окупаемости;
группа показателей, характеризующих финансовое состояние организации - участника проекта.

В расчетах эффективности учитывается и сопряженный эффект, возникновение которого в большей степени характерно для АУ, а именно:

влияние реализации проекта на объемы производства сторонних предприятий за счет развития социальной инфраструктуры;
воздействие осуществленного проекта на здоровье населения;
экономия времени населения на коммуникации, обусловленная реализацией проекта в области транспорта и связи.

По проектам, предусматривающим создание новых рабочих мест в регионах с заметным уровнем безработицы, учитывается экономия бюджетных средств на создание эквивалентного количества рабочих мест.

Кроме того, в Рекомендациях N ВК 477 указан порядок расчета региональной, отраслевой, бюджетной эффективности. Показатели бюджетной эффективности рассчитываются на основании определения ЧДД бюджетных средств.

Связь ПЦП с другими методами планирования

Программно-целевое планирование является комплексным методом. При осуществлении ПЦП используются другие методы. В частности:

экономико-математические. С их помощью можно разрабатывать ряд альтернативных вариантов плана и выбирать из нескольких вариантов оптимальный;
нормативный метод. Он является основным при взаимоотношениях с государством. С помощью норм (в абсолютном выражении) и нормативов (в относительном выражении) устанавливаются основные пропорции прогноза и показатели плана;
графоаналитический метод. Дает возможность наглядно представить взаимосвязь и взаимозависимость различных показателей между собой;
балансовый метод. Предусматривает составление прогнозных форм баланса, прогноза прибылей и убытков, прогноза движения денежных средств. Этот метод обеспечивает взаимосвязь между ресурсами и источниками финансирования;
расчетный метод. Используется при планировании обобщающих показателей: прибыль, рентабельность, производительность труда.

Кадровое обеспечение ПЦП

ПЦП отвечает задачам стратегического планирования, которое в большей мере является прерогативой руководящего состава АУ и в меньшей степени ориентировано на среднее и низшее звено.

При внедрении ПЦП желательно изменение организационной структуры АУ на матричную. Дело в том, что программа, проект предполагают руководителя и уполномоченных лиц по их реализации. При матричной организационной структуре каждый человек имеет двойную подчиненность: в рамках штатного расписания и в рамках реализации программы.

Как и любой другой метод планирования, ПЦП благоприятно влияет на процесс управления АУ. Систематическое сопоставление плановых и отчетных показателей показывает сотрудникам важность тщательного подхода, поскольку недостатки планирования приводят к срыву мероприятий, требуют авральной работы. Однако допущенные просчеты одновременно рождают и нетрадиционные способы решения задач, развивают управленческий талант и деловую интуицию.

Поиск идей

АУ, являясь государственным учреждением, при постановке задач в первую очередь должно соизмерять свои планы со стратегией развития, которой придерживается государство. Интересным документом для выработки внутренних целей и программ выступает Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года . В частности, в ней ставится цель формирования новой экономики - экономики знаний и высоких технологий. "При этом под экономикой знаний и высоких технологий понимаются сферы профессионального образования, высокотехнологичной медицинской помощи, науки и опытно-конструкторских разработок, связи и телекоммуникаций, наукоемкие подотрасли химии и машиностроения. Доля экономики знаний и высокотехнологичного сектора в ВВП должна составлять не менее 17 - 20% (2007 г. - 10 - 11%). Расходы на образование за счет государственных и частных источников составят 6,5 - 7% ВВП в 2020 г. (2007 год - 4,8%), на здравоохранение - 6,7 - 7% ВВП в 2020 году (2007 г. - 4,2%)".

Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р.

Поскольку развитие человеческого потенциала является центральным звеном данной Концепции, это открывает возможности для формулировки программ АУ по следующим направлениям:

обеспечение качественного образования и медицинской помощи;
переход от системы массового образования, характерной для индустриальной экономики, к необходимому для создания инновационной социально ориентированной экономики непрерывному индивидуализированному образованию для всех;
создание эффективной адресной системы поддержки лиц, относящихся к категории бедных, и предоставления социальных услуг для пожилых людей, инвалидов и детей;
обеспечение качества и доступности услуг в сфере туризма, физической культуры и спорта.

Более конкретные цели руководители АУ могут взять из таких направлений Концепции, как:

развитие здравоохранения;
развитие физической культуры и спорта;
развитие образования;
развитие культуры и средств массовой информации;
развитие социальных институтов;
молодежная политика.

Заключение

ПЦП - сложный метод планирования хотя бы потому, что в его основе лежат экономико-математические методы. Однако ПЦП не исчерпывается решением задачи оптимизации, а предполагает ряд действий, которые лежат в компетенции руководящего состава АУ. При внедрении программно-целевого планирования в АУ от руководителя потребуется комплекс действий: модифицировать организационную структуру, организовать обучение персонала технике ПЦП, найти как минимум одного специалиста в области финансов для решения узких экономических задач. Руководителю также нужно оценить возможность и сферу применения ПЦП для гармоничного развития АУ. Кстати, на государственном уровне этот метод уже продемонстрировал свои преимущества перед сметным финансированием при решении среднесрочных и долгосрочных задач.

"Руководитель автономного учреждения"

Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности. --> Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.

ГОСТ

Программно-целевые методы планирования развития территории – это способ организации управления территорией, направленный на обеспечение достижения конкретных конечных результатов в рамках решения определенных проблем, развития той или иной территории в определенный срок.

Программно-целевое управление: особенности и сущность

В качестве центральной задачи государственного управления в России рассматривается обеспечение равных условий жизнедеятельности на всей территории страны. Решение этой задачи включает учет не только экономических, но и политических и социальных аспектов.

Российские условия развития государства обуславливают особые задачи такого подхода. Усилия государства, направленные на совершенствование механизма финансовых отношений, включающие в себя помощь субъектам федерации в настоящий момент не приводят к снижению ю сложившихся противоречий центральной власти и региональных властей, региональных властей и органов муниципального управления в отношении межбюджетных взаимодействий. В качестве основного принципа федерализма бюджетов рассматривается их формирование на уровне достаточности их величины для обеспечения эффективной реализации полномочий, закрепленных за разными уровнями власти.

Активное реформирование системы государственного и муниципального управления привело к замене административных методов плановой экономики экономическими. Стремление к построению рыночной экономики, тем не менее, не способно решить многие проблемы и трудности даже в рамках применения рыночного механизма. Современная рыночная экономика нуждается в усилении методов государственного регулирования в отношении отдельных сегментов рынка.

Эту задачу призван решить программно-целевой метод управления. Этот метод обеспечивает прямое плановое воздействие государства на экономику. Отказ от использования такого метода приводит к невозможности решения масштабных задач, направленных на структурную перестройку экономики российских субъектов и муниципалитетов. Это обусловлено тем, что без использования данного метода невозможно осуществить создание эффективного механизма, направленного на экономическое развитие территории с учетом особенностей этих территорий.

В основе программно-целевого подхода находится установление приоритетов развития территории в социально-экономическом плане, разработка мероприятий, направленных на обеспечение приоритетов этого развития в установленные сроки и с заданным уровнем эффективности при наличии определенных ресурсов.

Готовые работы на аналогичную тему

Зарубежная практика государственного и муниципального управления показывает, что страны с развитой рыночной экономикой активно используют программно-целевой метод управления развитием территорий. Для США характерно применение данного метода практически на территории всей страны. Европейские страны, к примеру, Франция, используют данный метод в отношении кризисных территорий.

Особенности программно-целевого подхода к развитию территорий в России

Российская Федерация на современном этапе своего развития применяет программно-целевой метод, выражающийся в федеральных целевых программах, выступающих в качестве важнейшего средства реализации государственной экономической политики, обеспечивающей активное воздействие на экономические, социальные, производственные и прочие процессы.

Изучение практики использования программно-целевого метода федеральными и региональными властями показывает его высокую эффективность. Комплексные программы развития страны и ее субъектов в социально-экономическом плане определяют приоритетные направления этого развития на среднесрочный период. В программах формируется и законодательно закрепляется механизм государственной поддержки инвестиционной привлекательности различных территорий, формируются условия, обеспечивающие достижение социальных стандартов и конституционных гарантий.

Основные этапы программно-целевого планирования развития территорий

Программно-целевое планирование развития территории можно разделить на следующие этапы:

во-первых, определение цели конкретной программы;
во-вторых, осуществление декомпозиции целей на совокупность задач и мер;
в-третьих, обоснование альтернатив, направленных на достижение целей программы;
в-четвертых, обеспечение оптимизации ресурсного распределения между решаемыми задачами;
в-пятых, пересмотр приоритетов программно-целевого планирования и способов и средств, обеспечивающих их достижение;
в-шестых, обеспечение адаптации целевой составляющей программ к динамике внешних условий.

Методика программно-целевого планирования развития территорий

Основным методом программно-целевого планирования развития территорий являются целевые программы, которые предусматривает собой достижения определенных целей и применение пакета мер, направленных на обеспечение достижения поставленных задач.

В качестве элементов метода программно-целевого планирования территории можно выделить:

во-первых, цели;
во-вторых, направления социально-экономического развития;
в-третьих, способы достижения целей;
в-четвертых, средства, необходимые для реализации программы.

Осуществление программно-целевого планирования развития территорий начинается с формулировки целей, которые планируется к достижению в результате применения данного метода. Изначально цели носят условный характер, который конкретизируется по мере разработки целевой программы. Конкретизация целей обеспечивает поиск определенных средств и способов ее достижения.

Формирование целевых программ осуществляется по отдельным направлениям социально-экономического развития той или иной территории.

В основе формирования целевых программ социально-экономического развития территорий находится комплексный подход, учитывающий интересы различных субъектов.

Получи деньги за свои студенческие работы

Курсовые, рефераты или другие работы

Автор этой статьи Дата последнего обновления статьи: 28 05 2021

Автор24 - это сообщество учителей и преподавателей, к которым можно обратиться за помощью с выполнением учебных работ.

Внедрению программно-целевых методов планирования научно-технического прогресса способствует перевод научно-исследовательских, конструкторских, проектно-конструкторских и технологических организаций, опытных (экспериментальных) предприятий, объединений (предприятий) на хозрасчетную систему организации работ по созданию, освоению и внедрению новой техники на основе заказов-нарядов и хозяйственных договоров. Заказы-наряды обеспечивают единство всех стадий разработок, изготовления образцов, освоения серийного производства и использования новых изделий, значительно сокращают сроки научно-технических разработок. [c.43]

Особенностью программно-целевого метода планирования является построение двух графов — дерева целей и дерева ресурсов . Дерево целей изображается в виде уровней и ветвей более низких уровней. Решение задач, расположенных на более низких уровнях и ветвях, обеспечивает выполнение задач более высоких уровней. При этом средства, необходимые для достижения целей верхнего уровня, сами являются целями для каждого последующего нижнего уровня. При наличии нескольких целей на основе экспертных оценок устанавливают их приоритетность. Ключевые проблемы выявляются также с помощью многовариантных расчетов на ЭВМ. На их разработку направляются наибольшие силы и средства. Для достижения важнейших целей эти силы и средства отражаются в программах развития отрасли, производственно-территориальных комплексов. [c.77]

В условиях хозрасчетной системы организации работ переход на заказы-наряды и договоры способствует развитию программно-целевого метода планирования в масштабах отраслей, объединений, предприятий, научных и проектно-конструкторских организаций. В заказах-нарядах устанавливаются конечные результаты планируемых работ, определяются сроки выполнения разработок, ответственные исполнители отдельных работ, материальные и финансовые ресурсы, а также размеры материального поощрения за успешное выполнение предусмотренных заданий. [c.374]

Программно-целевой метод планирования и управления подготовкой производства позволяет обеспечить взаимную увязку намеченных к выполнению работ, сбалансировать цели плана с ресурсами, решить задачи целевого управления комплексом работ по созданию конкретного вида техники. [c.211]

Наиболее рациональное решение проблемы создания нового района может быть получено при программно-целевом методе планирования с использованием экономико-математического моделирования развития региона в целом с учетом специфики участвующих отраслей и их инвестиционных программ. Решение этой задачи в значительной мере зависит от степени теоретических проработок и практических методов экономико-математического прогнозирования, применяемых в настоящее время. [c.61]

Широкое применение программно-целевого метода планирования существенно заострило эту проблему. В чем же экономический смысл учета фактора времени при использовании хозяйственных ресурсов Необходимость корректировки затрат ресурсов и получения экономических результатов вызвана тем, что ценность экономических величин изменяется по временной шкале в такой последовательности убывание ценности по мере увеличения планового горизонта и увеличения по мере сокращения планового горизонта. Соизмерение разновременности затрат осуществляется путем введения коэффициента приведения по фактору времени, имеющего следующий вид [c.184]

Проблема построения ЦФП, будучи глубокой социальной проблемой, затрагивающей вопрос о целях человеческого общества, является дискуссионной и далека от решения. По мнению многих ученых, эта проблема принципиально неразрешима. Мы не станем обсуждать ее здесь (она рассмотрена, например, в [29, 62J), заметим лишь, что проблему построения ЦФП удается обойти при применении к перспективному планированию народного хозяйства программно-целевого метода планирования. В программно-целевом подходе сразу от конечных целей общества осуществляется переход к программам, направленным на их достижение. Выбор между программами (и производимыми ими продуктами ц услугами) осуществляется на неформальном уровне, поэтому отсутствует необходимость соизмерять в математической форме разнородные материальные блага и услуги. Более подробно программно-целевой подход рассмотрен в гл. 5. [c.132]

Принятая партией и правительством экономическая политика на длительную перспективу по повышению эффективности общественного производства в целях наиболее полного удовлетворения материальных и духовных потребностей членов социалистического общества предопределяет программно-целевой метод планирования научно-технического прогресса во всех отраслях народного хозяйства. [c.11]

В соответствии с решениями XXV съезда КПСС в десятой пятилетке осуществляется переход на программно-целевой метод планирования по решению наиболее важных научно-технических, экономических и социальных проблем. Это создает возможность . в рамках единого народнохозяйственного плана концентрировать ресурсы на решении ключевых проблем и успешно решать межотраслевые вопросы . [c.12]

Программно-целевой метод планирования [c.154]

Основой формирования программы является применение программно-целевого метода планирования, который предполагает [c.155]

Программно-целевой метод планирования - процесс выработки и принятия не одного, а совокупности многообразных, разнохарактерных, принимаемых на разных уровнях, но тесно взаимосвязанных решений. Эти решения можно систематизировать по следующим группам. [c.155]

Программно-целевой метод планирования направлен на достижение общей эффективности функционирования программы в процессе достижения ее целей. Программа позволяет заранее определить цели, направления и порядок действия. [c.156]

Каковы сущность и содержание программно-целевого метода планирования [c.159]

Программно-целевой метод планирования - это процесс выработки и принятия совокупности разнообразных, но взаимосвязанных решений [c.197]

При управлении развитием сложных целенаправленных систем, как правило, устанавливается иерархия Ц. (см. Программно-целевой метод планирования и управления), причем достижение более конкретных из них подцелей) служит средством реализации более общих. Критерии подцелей показывают ту степень, в которой соответствующие действия способствуют достижению общих Ц. [c.387]

Программно-целевые методы планирования и управления 284 [c.484]

Программно-целевой метод планирования и управления подготовкой производства позволяет обеспечить взаимную увязку намеченных к выполнению работ по отношению к общей цели, сбалансировать цели плана [c.59]

Программно-целевые методы планирования работ по совершенствованию производства. Реализация мероприятий по улучшению организации может быть осуществлена на основе разработки целевой комплексной программы совершенствования организации производства. [c.202]

Совершенств ов ание программно-целевых методов планирования [c.203]

ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВЫЕ МЕТОДЫ ПЛАНИРОВАНИЯ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОГО ПРОГРЕССА [c.100]

Основные принципы и содержание программно-целевого метода планирования [c.100]

Практическая реализация комплексного, системного подхода к решению конкретных научно-технических проблем требует формирования особых систем взаимоувязанных и взаимообусловленных мероприятий, направленных на достижение конкретных социально-экономических целей. Такие системы мероприятий образуют целевые научно-технические программы. Метод планирования, предусматривающий их формирование, принято называть программно-целевым методом планирования. [c.101]

В последние годы на основе теоретического обобщения передовой практики советскими учеными и практическими работниками разработан ряд новых принципов и подходов, способствующих рационализации всею комплекса работ по подготовке производства. Успешно внедряются в практику методы организации комплексной подготовки производства, обеспечивающей реализацию процессов создания и внедрения новой техники По единому плану, во нзаим-ной связи и обусловленности. Значительно расширен диапазон методов технико-экономического анализа технических и организационных решений при проектировании новой техники, технологии и организации производства. Создана методология функционально-стоимостного анализа и определены конкретные пути его реализации в условиях социалистической промышленности. Широкое применение находят программно-целевые методы планирования и организации работ по созданию новых видов продукции. Разработаны процедуры планирования, методические принципы формирования нормативной базы, методы математического и имитационного моделирования. Определены формы и способы организации подготовки производства в системах автоматизированного проектирования. [c.309]

Особое значение в современных условиях приобретает программно-целевой метод планирования, зародившийся еще в период становления теории и практики планового управления социалистической экономикой. Как известно, ленинский план ГОЭЛРО по своему содержанию, по форме и организации его разработки представлял крупнейшую комплексную целевую программу. В дальнейшем программный подход применялся для решения различных по характеру, но общих с точки зрения их значимости проблем, например освоение космоса или вовлечение в хозяйственный оборот природных ресурсов Западной Сибири. В последние годы были разработаны и последовательно реализуются такие важные долгосрочные программы, как программа развития Нечерноземья, строительства Байкало-Амурской магистрали и хозяйственного освоения ее зоны и др. Важнейшее место в плане на одиннадцатую пятилетку и основных направлениях экономического и социального развития СССР до 1990 г. занимают в соответствии с решениями XXVI съезда КПСС, продовольственная и топливно-энергетическая программы. [c.93]

Одним из направлений совершенствования управления народным хозяйством является дальнейшее развитие и ширское применение программно-целевого метода планирования. В настоящее время накоплен определенный методологический и практический пыт разработки программ и регионального уровней. [c.12]

Манцев А.А., Самсонов К.П. Программно-целевой метод планирования. "Экономика", 1977, М. [c.28]

Программно-целевой метод планирования и управления развитием различных производственно-экономических систем является выражением системного подхода к анализируемым проблемам и дает основу для построения паучно обоснованных процедур планирования деятельности и управления развитием этих систем. Далее рассмотрены возможности применения программно-целевого подхода к долгосрочному планированию народного хозяйства. В этой области программно-целевой подход является сейчас наиболее перспективным из разрабатываемых методов планирования экономики страны на 15—20 лет. [c.276]

ДЕРЕВО ЦЕЛЕЙ [relevan e tree]—в программно-целевых методах планирования и управления граф — схема, показывающая членение общих (генеральных) целей плана [c.77]

ПРОГРАММА [program] — 1. Комплекс взаимосвязанных хозяйственных и иных мероприятий, основной инструмент программно-целевых методов планирования и управления. См. Комплексная народнохозяйственная программа. [c.284]

ПРОГРАММНАЯ МАТРИЦА [program resour e matrix] — в программно-целевых методах планирования и управления — методический прием, позволяющий оценить потребность в ресурсах на реализацию программы, ее подпрограмм и элементов. Это расчетная таблица, включающая детализированные данные о затратах на разные варианты одной программы и предназначенная для их сопоставления, оценки и выбора наибо- [c.284]

РАНЖИРОВАНИЕ ЦЕЛЕЙ [ranking of goals] в программно-целевых методах планирования и управления — способ определения значимости отдельных целей и подцелей при анализе дерева целей. Состоит в том, что каждой цели приписывается порядковый номер, устанавливающий ее относительную [c.300]

РЕСУРСНО-ЦЕЛЕВАЯ МАТРИЦА [resour e-targets matrix] в программно-целевых методах планирования и управления — расчетная таблица, позволяющая сопоставить программные показатели с целями, с одной стороны, к ресурсами — с другой. Она может быть использована и как плановая форма проекта долгосрочного плана, который строится на основе комплексных программ. Таблица содержит информацию, поставляемую по каждой из программ соответствующей программной матрицей, а также другими предплановыми документами. В результате расчетов по ней получают данные об объеме необходимых ресурсов и их распределении по программным и ресурсным комплексам, а следовательно, исходные плановые задания [c.308]

Метауправление, Наука об управлении, Объект управления, Оптимальное управление, Программно-целевые методы планирования и управления, Процесс управления, Следящее управление, Субъект управления, Управляющие параметры в экономике. [c.371]

ЦЕЛЕВАЯ КОМПЛЕКСНАЯ ПРОГРАММА (ЦКП) [goal-related program] — ключевое понятие программно-целевых методов планирования и управления, комплекс мероприятий, направленных на достижение заданных конечных результатов и решение конкретных научно-технических, экономических, социальных проблем. Обычно представляет собой проектный и адресный документ, увязывающий действия разных организаций и лиц-соисполнителей независимо от их ведомственной подчиненности по срокам выполнения этапов работ и выделяемым ресурсам. [c.385]

Моисеев Никита Николаевич (1917—2000), специалист в области механики, прикладной математики и теории управления, академик АН СССР (1984). Окончил МГУ. Преподавал в МВТУ им. Н.Э. Баумана, Ростовском университете, МФТИ. С 1961 г. — зам. директора, затем директор Вычислительного центра АН СССР (ныне РАН). Вел исследования по численным методам в теории оптимального управления, имитационному моделированию, программно-целевым методам планирования и управления, глобальному моделированию (в частности, под его руководством создана глобальная система моделей "Гея"). Награжден Государственной премией СССР (1980). [c.444]

Опыт СОФЭ и других разработок в области совершенствования методов планирования, внедрение общей методологии системного, комплексного подхода обусловили внесение в теорию и практику народнохозяйственного планирования многих новых моментов, основные из которых нашли свое выражение в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г. В нем, в частности, говорится об ориентации на конечные результаты деятельности, о большем внимании к целевым аспектам планирования и, следовательно, усилении роли программно-целевого метода планирования, подчеркивается требование рационального сочетания перспективных и текущих планов, что очень актуально для предприятий, особенно в условиях скорейшего внедрения достижений научно-технического прогресса, а также другие требования к содержанию и качеству государственных планов. [c.114]

Читайте также: