Понятие и способы систематизации законодательства в сфере образования кратко

Обновлено: 30.06.2024

Систематизация законодательства – это деятельность, направленная на совершенствование и систематизацию действующих нормативных актов в упорядоченную, внутренне согласованную и единую систему.

Систематизация призвана обеспечить наиболее облегченное восприятие той или иной информации. Так, когда информации оказывается достаточно много, ее изучение в хаотичном состоянии может быть затруднено.Именно поэтому была придумана систематизация, позволяющая разбить большой объем информации на разделы, главы, статьи, используя при этом различные способы и правила.

Цели систематизации законодательства

Законы необходимо систематизировать в определенных целях:

сделать законодательство страны доступным для понимания и дальнейшего применения;
для удобного использования норм, предписанных гражданам в законе;
устранить устаревшие и уже не эффективные правовые нормы;
разрешить юридические конфликты и ликвидировать пробелы в законодательстве.

Если законодательство упорядоченно и систематизировано, ориентирование во всей огромной системе нормативных актов будет гораздо проще. Это предоставляет возможность без труда найти нужный акт, ознакомиться с изменениями и коллизиями и т.п.

Способы систематизации законодательства

Для того чтобы систематизировать законодательство принято использовать определенные приемы (способы) систематизации. Теория права предусмотрела несколько таких способов:

Инкорпорация – это способ, который заключается в объединении всех нормативно-правовых актов в общие сборники, не меняя при этом содержания и сохраняя их самостоятельность. Основание для объединения в данном случае может быть различным (хронология, тематика актов, в зависимости от органа, издавшего акт и т.п.).

Важно, что содержание нормативно-правовых актов при этом не должно быть изменено, ни полностью, ни в части. Может меняться только внешняя обработка, например, исключение статей, которые потеряли юридическую силу.

Инкорпорация может быть официальной и неофициальной. Официальная имеет место быть, когда сборник актов утверждается каким-либо уполномоченным органом власти и имеет значение официального источника законодательства. Неофициальная, соответственно, такого значения не имеет.

Также можно выделить инкорпорацию хронологическую и предметную. Хронологическая объединяет акты по принципу их хронологии (даты издания), например, Собрание законодательства Российской Федерации По данной теме мы уже выполнили курсовую работу Система права и система законодательства в Российской Федерации. подробнее . Предметная инкорпорация заключается в объединении актов в соответствии с их тематикой.

Всякий нормативно-правовой массив объективно требует своей систематизации, т.е. приведения этого массива в определенную систему в целях облегчения его учета, обработки, анализа и применения. К числу основных способов такой систематизации обычно относят инкорпорацию, консолидацию и кодификацию нормативно-правовых актов (законодательства). Эти способы, в сочетании с различными направлениями и средствами систематизации, формируют множество различных вариантов, по которому может осуществляться систематизация.

Первыйпуть - принятие кодекса об образовании Российской Федерации, который позволил бы аккумулировать и интегрировать все положительное в существующем законодательстве и стал бы единым, авторитетным и эффективно действующим образовательным законом прямого действия на территории всего государства.

Второйпуть представляет собой последовательное увеличение массива законодательных актов посредством разработки и принятия федеральных законов в определенной последовательности, с учетом реальных требований современности, но имея конечной целью также разработку кодекса об образовании на основе уже достаточно полно разработанной законодательной базы в области образования.

Положительный момент первого пути развития, т.е. движения по пути разработки и принятия Кодекса РФ об образовании, казалось бы, очевиден (более подробно об этом будет сказано ниже). Вместе с тем есть ряд моментов, которые могут рассматриваться в качестве препятствий для быстрой разработки и принятия такого законодательного акта.

Во-первых, имеется немало противников кодификации образовательного законодательства со стороны представителей как различных отраслей правовой науки, цивилистической, и, прежде всего, гражданского права. Во-вторых, создание в короткий промежуток времени универсальной и в то же время качественной комплексной и кодифицированной законодательной базы образования невозможно в условиях отсутствия достаточно развитой законодательной базы. Это дает основание для вывода о предпочтительности третьего пути совершенствования системы образовательного законодательства. В-третьих, есть определенные трудности, связанные с отсутствием специалистов в области именно в области образовательного нормотворчества их целенаправленной подготовки, отсутствуют и системные исследования проблем нормотворчества в сфере образования.

Установленная ст. 28 и 29 Закона РФ "Об образовании" компетенция федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ является исчерпывающей и может быть изменена только законом. В последний раз компетенция государственных органов в сфере образования была изменена федеральным законом от 22.08.2004 года № 122-ФЗ. Так, из области компетенции РФ было исключено два пункта и введено два, из области компетенции субъектов РФ исключено четыре пункта.

Разграничение компетенции между федеральными органами исполнительной власти определяется Правительством Российской Федерации. Разграничение компетенции между органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также между их органами регулируется законодательством соответствующих субъектов.

Принцип федерализма в сфере образовательно-правовой законодательной компетенции имеет три уровня: конституционный, федеральный и региональный.

На уровне Российской Федерации наиболее важное, принципиальное значение имеют положения, требования, ориентированные на реализацию интегративной функции принципа федерализма в законодательстве об образовании, что проявляется в следующем:

- Российская Федерация имеет исключительные полномочия в нормативно-правовом регулировании правовых институтов, которые находятся на стыке образовательного права и отрасли права, названной в ст. 71 Конституции РФ;

- на уровне общих вопросов образования предмет ведения Российской Федерация ограничивается сферой непосредственно образовательных отношений между обучающимися, педагогическими работниками и образовательным учреждениям;

- относительно отношений, находящихся на стыке образовательного законодательства и трудового, административного, налогового и других отраслей права, Российская Федерация правомочна вырабатывать принимать как общие, так и конкретные нормативно-правовые установления и предписания;

- Российская Федерация правомочна устанавливать и конкретизировать общую компетенцию субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также устанавливать общие положения относительно структуры органов управления образованием.

Деятельность упомянутых органов призвана обеспечить реализацию Федеральную программу развития образования до 2010г. и Национальной концепции развития образования в РФ, государственные образовательные стандарты и функционирование системы образования на уровне государственных нормативов.

Благодаря принятым в 1990-х годах федеральным законам по вопросам образования в РФ: 1) была установлена компетенция и ответственность в области образования федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; 2) единообразное нормативное закрепление получили общие вопросы образования, которые должны одинаково решаться всеми субъектами РФ; 3) введены общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов РФ и, в соответствии с которыми, последние могут осуществлять собственное правовое регулирование в сфере образования.

Систематизация образовательного законодательства и проблемы его кодификации. Всякий нормативно-правовой массив, в том числе и, подчеркнем, особенно сфере образования, объективно требует своей систематизации, т.е. приведения этого массива в определенную систему в целях облегчения его учета, обработки и применения. К числу основных способов такой систематизации обычно относят инкорпорацию, консолидацию и кодификацию нормативно-правовых актов (законодательства). Эти способы, в сочетании с различными направлениями и средствами систематизации, формируют множество различных вариантов, по которому может осуществляться систематизация. Так, известный исследователь в области теории образовательного права проф. В.М. Сырых полагает, что совершенствование федерального законодательства об образовании РФ возможно в нескольких направлениях [? 33].

Положительный момент первого пути развития, т.е. движения по пути разработки и принятия Кодекса РФ об образовании, казалось бы, очевиден (более подробно об этом будет сказано ниже). Вместе с тем, ученый предупреждает, что создание в короткий промежуток времени универсальной и в то же время качественной комплексной законодательной базы образования невозможно, особенно в условиях отсутствия достаточно развитой законодательной базы. Поэтому для В.М.Сырых более предпочтительным представляется третий путь совершенствования системы образовательного законодательства.

Проект такого акта – Кодекса – для сферы образования разработан в России впервые в России. Заметим, что в мире образовательный кодекс существует и действует только во Франции.

Идея разработки и принятия кодекса была высказана еще в 1993 г. Разработка проекта Образовательного Кодекса (первоначальное, рабочее название) была возложена на Управление правового обеспечения Минобразования России и должна была завершиться в IV квартале 2004 г.

Написанию текста проекта Общей части Кодекса РФ об образовании предшествовала подготовка развернутой Концепции Кодекса, в разработке которой приняло участие около сорока специалистов в области образования и образовательного права - высококвалифицированные специалисты Минобразования России, Совета Федерации, Государственной Думы, а также ведущих научных и учебных заведений страны: юридических факультетов МГУ и Российского университета дружбы народов, Государственного университета - Высшей школы экономики, Российской академии правосудия, Академии труда и социальных отношений, Российской академии образования и других организаций.

Проект детально закрепляет основные права и обязанности педагогических работников, которыми они наделяются с учетом специфики деятельности в образовательных учреждениях: дошкольного, общего образования, начального профессионального и других видов.

Работы по систематизации законодательства об образовании должны учитывать общие тенденции совершенствования российского законодательства, наметившиеся в последнее время. Речь идет прежде всего о реальном обеспечении верховенства Конституции РФ и федеральных законов в системе источников образовательного права, о разумном сочетании динамизма и стабильности образовательного законодательства, устранении дублирования в практике нормативно-правового регулирования, гарантировании доступности нормативных правовых актов для применителей и исполнителей правовых норм, для всех участников образовательных правоотношений, об улучшении качества законодательной техники.

Акты образовательного законодательства должны, с одной стороны, стать актами прямого действия и содержать лишь минимально необходимое количество бланкетных и отсылочных норм, а с другой - учитывать особенности статуса отдельных образовательных учреждений, наделенных автономией и пользующихся академическими свободами. Одним из направлений дальнейшего развития законодательства об образовании, обеспечивающим соблюдение обоих названных разнонаправленных требований, является активизация использования в правотворческой практике различного рода договорно-поощрительных и рекомендательных норм.

В работе по упорядочиванию и совершенствованию законодательства об образовании необходимо использовать все основные виды систематизации – учет, инкорпорацию, консолидацию и кодификацию.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, а также в сфере молодежной политики, воспитания, опеки и попечительства над детьми, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений (ныне это Министерство образования и науки РФ), должен вести учет нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования. В этих целях могут использоваться, например, электронные ресурсы и официальный сайт Министерства. Значение данной функции Министерства возрастает в условиях проведения административной реформы в Российской Федерации, предполагающей, что среди федеральных органов исполнительной власти (министерства, агентства, службы) только министерства вправе осуществлять нормотворческую деятельность. Именно на них должна быть возложена и задача по поддержанию в надлежащем состоянии всего нормативно-правового массива в данной сфере государственного управления.

1) акты, кроме утративших силу и не вступивших в силу;

2) акты, не вступившие в силу;

3) акты, утратившие силу.

Систематизация образовательного законодательства может проводиться также в форме инкорпорации. Последняя предполагает лишь внешнюю обработку нормативных правовых актов без какого-либо изменения их содержания. Систематизированные таким образом нормативные правовые акты объединяются в различного рода сборники. В этих сборниках нормативные правовые акты могут располагаться по хронологическому принципу (т.е. по времени издания акта) или по предмету правового регулирования (например, акты могут группироваться в зависимости от уровня образовательной системы, к которой они относятся, или от сферы регулируемых отношений – экономика образования, управление образованием и т.д.).

Еще одной формой систематизации законодательства об образовании может стать консолидация – объединение совокупности мелких актов, изданных по одному или нескольким вопросам в один укрупненный акт. До настоящего времени эта форма систематизации в отношении актов образовательного законодательства Российской Федерации практически не применялась. Использовались некие паллиативы консолидации актов, иными словами, применялись лишь полумеры по созданию консолидированных актов. Так, в письме Минобразования России от 17 апреля 2003 г. № 14-52-445ин/13 приведены извлечения из законодательных актов Российской Федерации, предусматривающих льготы по приему в высшие учебные заведения. Данное письмо не является не только консолидированным актом, но и вообще нормативным правовым актом. В то же время оно выполняет функцию систематизации актов законодательства по одному конкретному вопросу – предоставление льгот при приеме в государственные и муниципальные высшие учебные заведения. И в таком смысле отдаленно напоминает консолидированный акт.

Невостребованность на практике консолидации актов законодательства идет вразрез с потребностью приведения в единое законодательное целое многочисленных правовых норм об образовании, разбросанных по ряду нормативных правовых актов. Прежде всего это касается актов, предоставляющих различного рода льготы участникам образовательных правоотношений.

Наиболее сложной формой систематизации законодательства об образовании является кодификация, при которой происходит внутренняя переработка нормативного материала и создается новый нормативный правовой акт.

В последние годы в России развернулась дискуссия о выборе формы систематизации законодательства об образовании. Проблемы, вызванные несистематизированным характером этой отрасли законодательства, давно уже стали очевидны для многих. Несколько лет назад началась работа по подготовке концепции Кодекса Российской Федерации об образовании. Один из вариантов проекта, подготовленный коллективом ученых и практиков под руководством проф. В.М. Сырых, был обнародован и активно обсуждался общественностью и специалистами.[8] В результате обсуждений было внесено свыше 500 замечаний по структуре проекта и нормативным предписаниям. Однако впоследствии эта масштабная законопроектная работа была приостановлена и оказалась, по существу, замороженной.

В связи с этим вопросом хотелось бы обратить внимание на несколько аргументов в пользу кодификации образовательного законодательства.

1. Принятие Кодекса об образовании, по существу, ставит четкие пределы нормотворческим полномочиям Министерства образования и науки РФ. Нормативное правовое регулирование наиболее важных вопросов в области образования становится исключительной компетенцией законодательной власти. Чиновники, занятые в сфере образования, перестают восполнять пробелы права, самостоятельно заполнять правовой вакуум. Они лишаются права принимать нормативный акт по любому вопросу, касающемуся вопросов образования. Министерство осуществляет нормотворческую функцию исключительно в рамках установленной компетенции и, как правило, в силу непосредственных предписаний кодекса.

2. Значительное увеличение количества правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере образования, их усложнение, частые изменения приводят к известным сложностям при применении законодательства об образовании. Нормы образовательного права становятся нечеткими и неясными для тех, к кому они в первую очередь адресованы. Поиск нужной нормы оказывается затруднительным не только для простого гражданина, но даже для юриста-профессионала.

Обеспечение доступности права – одно из важнейших направлений законодательной политики государства. В такой ситуации принятие кодекса об образовании представляет эффективное средство, нацеленное как на улучшение качества правового регулирования отношений в сфере образования, так и на обеспечение доступности самого образовательного права.

3. Принятие кодекса позволяет решить ряд проблем юридико-технического характера: устраняет разного рода несостыковки и разночтения, возникающие в связи с применением большого количества разрозненных нормативных правовых актов; обеспечивает унификацию понятийного аппарата, содействует устранению так называемых скрытых коллизий (коллизий правовых норм, возникающих из-за того, что одно и то же понятие по-разному определяется в разных нормативных правовых актах); содействует отмене неэффективных и устаревших (недействующих) норм и т.д.

В статье рассмотрена систематизация законодательства, понятие и виды таких форм правотворчества, как консолидация, инкорпорация и кодификация. Также представлены этапы проведения систематизации и проблемные вопросы регулирования кодификации законодательства.

Основное понятие

Понятие систематизации законодательства можно представить в виде целенаправленной деятельности компетентных органов, которая нацелена на совершенствование и упорядочение законодательства с целью удобства применения и использования на практике.

Понятие систематизации включает несколько форм правовой деятельности:

сбор существующих нормативных актов, их размещение и обработка по определённой системе;
издание различных сборников и собраний;
принятие актов на основе объединения разрозненных норм права, которые были выданы по одному запросу;
систематизация законодательства на базе принятия актов, в которых содержатся старые и новые нормы права.

Признаки и принципы систематизации

Исходя из функций учреждений, осуществляющих учёт законодательных актов, можно выделить такие принципы систематизации:

достоверность информации, основанной на официальных источниках, а также на своевременности фиксации изменений, которые вносились в правовые акты;
систематизация законодательства, выражающая полноту информационной базы, обеспечивающей фиксацию справочной информации;
удобство использования, которое необходимо для качественного и оперативного поиска правовых сведений.

осуществляется правомочными органами, но в практике встречается и неофициальная систематизация;
приставляет собой особый вид юридически значимой деятельности;
систематизация законодательства по своей природе направлена на создание кодифицированных законодательных актов;
объектом деятельности выступает законодательство в виде системы правовых актов;
выражается в виде непрерывной деятельности правомочных лиц.

Системность изначально заложена в правовой природе всех существующих нормативных актов. Систематизация российского законодательства включает такие цели:

установление, а также устранение существующих дефектов законодательства;
информационное влияние норм права на человеческое правосознание;
обеспечение максимального удобства пользования законодательными актами;
повышение эффективности действующего законодательства;
содействие исследованию и изучению законодательства.

Систематизация законодательства отличается следующими свойствами:

обеспечивает обнаружение и ликвидацию всех несоответствий в нормах права, которые являются устаревшими или противоречащими друг другу;
позволяет производить совершенствование действующих норм права, придавать им непротиворечивость и системность;
дает возможность быстро ориентироваться в нормативной базе.

Формы и виды

Формы систематизации законодательства подразумевают следующее:

подготовку и издание различных сборников и собраний нормативных актов;
сбор государственными органами, учреждениями и предприятиями действующих правовых актов, их хранение и обработку;
подготовку и принятие норм права на базе объединения разрозненных актов;
принятие новых нормативных актов.

Виды систематизации законодательства:

Кодификация.
Инкорпорация.
Консолидация.

Кодификация

Этот элемент систематизации представляет собой форму переработки действующих норм права, также он представлен в виде способа упорядочения законодательства, освобождения от устаревших норм.

Систематизация и кодификация законодательства могут быть нескольких видов:

Всеобщая кодификация – принятие определённой серии кодификационных норм, а также создание согласованной системы правовых актов.
Межотраслевая кодификация. Допускает объединение норм права не в соответствии с отраслями, а по принципу регулирования всех категорий общественных отношений. Этот вид кодификации ещё называют комплексным, так как он считается дополнительным направлением в кодификационных работах, которые представляют существенное значение для общества.
Отраслевая кодификация. Выступает в виде формы систематизации законодательства, которая, по сути, охватывает те или иные отрасли права.
Специальная кодификация – издание актов, которые регулируют тот или иной институт права.

Кодификация. Основные характеристики

Кодификация имеет ряд отличительных черт:

регулирует значительную сферу отношений (трудовые, имущественные, брачно-семейные отношения);
кодифицированные акты координируют принципиально важные вопросы касательно общественной жизни, являющиеся нормативной основой того или иного института законодательства;
способы систематизации законодательства, выступающие в виде кодификации, рассчитаны на создание стабильных и устойчивых норм, которые направлены на длительный срок воздействия;
будучи итогом в совершенствовании законодательства, кодификация представлена в виде сводного акта, упорядочиваемого совокупность всех взаимозависимых друг от друга предписаний;
является документом, который включает в себя проверенные жизнью и практикой действующие нормы, обусловленные динамикой жизни общества.

Инкорпорация

К способам систематизации законодательства относится инкорпорация. Этот элемент представлен в виде формы систематизации, при которой правовые акты одного из уровней объединяются частично или полностью в издаваемые сборники.

Инкорпорация представлена в виде постоянной деятельности государственных и других органов для поддержания законодательства в контрольном состоянии, для обеспечения его доступности, снабжения широкого круга субъектов достоверной информацией касаемо законов и нормативных актов действующей редакции.

Инкорпорация выступает в виде низшего уровня систематизации и является предпосылкой для кодификации. Ее особенность заключается в том, что в правовое содержание актов не вносятся какие-либо изменения, поэтому и содержание таких норм, по сути, остается неизменным. Именно это свойство отличает ее от консолидации и кодификации.

Классификация

Виды систематизации законодательства в форме инкорпорации делятся в соответствии с юридической силой, характером размещения и объёмом охваченного материала, а также с методом его обработки.

Исходя из юридической силы принятых собраний и сборников по субъекту, который производит систематизацию, различают такие виды инкорпорации:

Официальная – осуществляется по поручению, от имени или же с санкции уполномоченного органа правотворчества, который одобряет или утверждает подготовленный свод законов. Такое собрание законов наделено официальным характером, а следовательно на его материалы можно ссылаться в случае правоприменительной или правотворческой деятельности.
Полуофициальная – издание сборников и собраний законодательства, исходя из поручения правотворческого органа, специально уполномоченными органами. Правотворческий орган не производит официального одобрения и утверждения сборников, поэтому такие нормативные тексты не наделены официальным характером.
Неофициальная – осуществляется субъектами, не имеющими специальных полномочий для издания собраний законодательства. Поэтому такой вид деятельности осуществляется только по инициативе самого субъекта, и нормативные акты, соответственно, правовой силой не наделяются.

В соответствии с характером расположения материала инкорпорация бывает:

Хронологической – нормы права расположены последовательно, исходя из даты издания. В таком порядке публикуются подзаконные акты и законы.
Систематическая – нормативные акты размещены по тематическим разделам, исходя из содержания. В каждом разделе произведено распределение актов в соответствии с предметным принципом (иными словами, исходя из сфер государственного воздействия).
Смешанная – при такой форме систематизации издания законодательных норм сочетаются по предметному и хронологическому принципу расположения материала. Это означает, что разделы собраний составляются тематически, а нормативные акты располагаются в порядке хронологии.

Инкорпорация также классифицируется на основании объёма охваченного нормативного материала. По такому признаку различают частичную (отраслевую) и генеральную (полную) инкорпорацию.

Исходя из методов обработки норм права, систематизация бывает:

Простой – из нормативных актов исключаются отменённые нормы, а также те положения, срок действия которых истёк.
Сложной – из сборников подлежат исключению формально не отменённые, но в то же время утратившие силу акты.

Результат такого типа систематизации – инкорпорированные сборники, своды, собрания.

Консолидация

Способы систематизации законодательства, выступающие в консолидации, представлены в форме нормативного воздействия, при котором действующие нормативные акты подлежат объединению без изменения содержания. В этом случае акты правотворчества объединяются по признаку относимости к одному из видов общественной деятельности. Они подлежат утверждению органом правотворчества в качестве нового источника права, а предшествующие акты признаются утратившими законную силу.

Субъектами консолидации являются официальные органы правотворчества.

Стадии

Составление плана работы, указываются этапы, цели, необходимые средства для обеспечения такого рода мероприятия.
Подбор формы систематизации.
Определение объёма предполагаемого нормативного материала, который подлежит обработке.
Сбор и обобщение правового материала, а также его регистрация.
Освобождение материала от актов, которые были ранее отменены.
Составление списков актов, которые фактически не являются действующими, в силу чего подлежат исключению из последующей кодифицированной работы.
Утверждение оформленного списка с органами, которые принимали участие в утверждении непринятых актов законодательства.
Исключение из текстов действующих норм права вводных частей.
Создание алфавитной картотеки.
Разработка сборника, в котором будет изложен материал.
Установление имеющихся противоречий в законодательстве.

Проблемы систематизации законодательства

К основным недостаткам группирования отечественного материала относят следующие:

Заключение

В статье была рассмотрена систематизация законодательства, понятие и виды такой юридической деятельности, как кодификация, инкорпорация и консолидация. Основной особенностью систематизации является упорядочение законодательства совместно с его совершенствованием и обновлением. Итоговая цель систематизации – принятие новой, стабильно работающей законодательной системы.

Читайте также: