Использование правовых целей в российском законодательстве кратко

Обновлено: 06.07.2024

Система законодательства РФ представляет собой сложноорганизованную систему нормативных актов разл. видов, принятых как на уровне РФ, так и её субъектов. Важнейший элемент системы законодательства РФ – Конституция РФ 1993, учредившая два осн. вида федеральных законов: федеральные конституционные законы и федеральные законы. Обе группы федеральных законов принимаются как в рамках предметов исключительного ведения РФ, т. е. принадлежащих только Федерации и реализуемых только ею самостоятельно, так и в рамках предметов совместного ведения РФ и её субъектов (ст. 71 и 72 Конституции РФ).

1. В настоящее время одной из важнейших тенденций развития российского законодательства является высокая интенсивность нормотворческой, в том числе законотворческой, деятельности. Причем эта тенденция только нарастает. Если Государственной Думой второго созыва было принято 876 законодательных актов, то Государственной Думой седьмого созыва принято более 2500 федеральных законов. Начиная с 2013 г., ежегодно только на федеральном уровне ежегодно принимается более 500 законов (рис. 1).[1]

Рис. 1. Динамика принятия Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации законодательных актов

Зарождение и развитие этой тенденции обусловлено, в частности, тем, что поиск правовых инструментов, обеспечивающих эффективное развитие российской экономики, поддержание макроэкономической стабильности, а также развитие человеческого потенциала, в контексте соблюдения и обеспечения баланса конституционных принципов социального государства и свободы предпринимательской деятельности, продолжается. Кроме того, под воздействием процессов развития информационно-телекоммуникационных технологий, нано- и биотехнологий, в условиях глубоких структурных изменений в мировой экономике, обусловленных сменой технологических и мирохозяйственных укладов в сферу правового регулирования все чаще вовлекаются общественные отношения, ранее правом не регулировавшиеся, а также отношения, которые должны, но по объективным причинам в настоящее время не могут быть урегулированы правом в необходимом объеме. Вследствие этого на протяжении последних как минимум пяти лет основными направлениями развития законодательства Российской Федерации в настоящее время являются:

– повышение качества государственного управления;

– создание условий для экономического роста, включая формирование и реализацию единой регуляторной политики, а также совершенствование правовых инструментов развития отдельных отраслей экономики;

– формирование правовых основ цифровой экономики и научно-технологического развития;

– развитие институтов социальной сферы и повышения качества жизни;

– сбалансированное региональное развитие.

Рассмотрим некоторые из них более подробно.

а) Повышение качества государственного управления. Недостаточное качество государственного управления и незавершенность административной реформы уже не первое десятилетие признаются одними из центральных причин многочисленных проблем, сохраняющихся в различных сферах общественной жизни России. Здесь следует выделить и экономическое развитие, и благосостояние населения, и качество жизни граждан, и здравоохранение, и образование. Об этом прямо говорят в своих выступлениях официальные лица, представители экспертного сообщества, деловых кругов, гражданского общества. Данный вывод также подтверждается низкими показателями Российской Федерации по агрегированному индикатору государственного управления World Governance Indicators (WGI).

Регуляторное воздействие государства на экономические и социальные отношения осуществляется способами, составляющими довольно широкий спектр, начиная от традиционного для социалистического правопорядка командно-административного подхода, заканчивая дерегулированием и применением механизмов soft law. При этом модели регулирования значительно различаются в зависимости от конкретных областей. XXI век стал веком активного масштабного реформирования регуляторной политики, цель которого – формирование современной, адекватной требованиям социально-экономического и технологического развития, эффективной системы регулирования, основанной на выявлении наиболее значимых общественных рисков и их снижении до приемлемого уровня (см. рис. 2).

Рис. 2. Регуляторная реформа

В основе концептуальной основы регуляторных реформ, которые реализуются в настоящее время практически во всех европейских государствах, лежат теории эффективности (оптимальности) Парето и теорема Коуза. Первая предполагает, что оптимальность – это ситуация, когда ни один индивидуальный критерий или критерий предпочтения не может быть лучше, не ухудшив хотя бы один индивидуальный критерий или критерий предпочтения, или не потеряв его. Следствием второй является то, что правовые нормы и управленческие решения должны способствовать такому распределению субъективных прав, к которому экономические агенты приходили бы сами, не препятствуй им в этом положительные трансакционные издержки. Соответственно, один из главных вопросов регуляторной реформы – критерии выбора того или иного способа регулирования, выбора между отраслевыми и функциональными методами регулирования.

Российская Федерация в этом отношении не является исключением. Совершенно очевидно, что сформировавшийся на сегодняшний день в нашей стране механизм регулирования неэффективен, а попытки частичного реформирования не оказывают ожидаемого влияния на его функционирование. Поэтому переход к новой регуляторной политике требует не только и не столько разработки новых федеральных законов, но пересмотра самой системы регламентации общественных отношений, установления обязательных требований, гарантирующих безопасность охраняемых законом ценностей, подходов к контрольно-надзорной деятельности и обеспечению законности.

Рис. 3. Регуляторная гильотина

б) Формирование правовых основ цифровой экономики и научно-технологического развития. ХХI век, по утверждению некоторых ученых, может войти в историю как век, основную повестку которого определила цифровизация, все более активно проникающая в различные сферы жизни человеческого общества. Технологическая революция имеет разнообразные проекции в юридической доктрине (рис. 4).

Рис. 4. Влияние технологической революции на правовую доктрину

Можно предположить, что в дальнейшем правовая (не только законодательная) основа цифровизации будет формироваться все более быстрыми темпами.

2. В 2020–2021 гг. появились еще два знаковых фактора, определяющих динамику и направленность развития российского законодательства в ближайшие, а может и отдаленные, годы. Это – пандемия новой коронавирусной инфекции COVID-19 и конституционная реформа 2020 г.

а) Борьба с пандемией новой коронавирусной инфекции. Как и продолжающаяся технологическая революция, включая цифровизацию, пандемия стала вызовом глобального масштаба, в том числе праву. Изначально нам казалось, что логичный ответ на него должен носить адекватный, т.е. интернациональный характер. Ведь она (пандемия) не признает границ.

Рис. 5. Общие черты в управлении пандемическим кризисом

Однако до сегодняшнего дня так и не было предложено ни единой (общей) стратегии по борьбе с пандемией и кризисными явлениями, ею порожденными, ни универсальных правовых мер. Не найден и баланс универсального и национального в регулировании соответствующих отношений.

Государства продолжают налаживать собственные системы противодействия кризису и управления им, включая матрицу ориентиров для корреляции (1) ординарного и экстраординарного регулирования, (2) основ конституционного строя и (3) ограничительных мер, включая ограничение прав и свобод граждан.

Эти системы носят преимущественно локальный и относительной замкнутый (в пределах конкретных государств) характер, при том, что вирус не имеет границ. Они ориентированы на внутренние проблемы, их масштаб и собственные возможности, в том числе, ресурсы государства и национального правового порядка.

Общим для всех стран является использование комплекса однородных правовых инструментов (Рис. 6). Особенности состоят в специфике их комбинаций.

Рис. 6. Правовые инструменты, стратегические и тактические решения, используемые государствами в процессе борьбы с пандемией

Для Российской Федерации одна из таких особенностей – широкое применение, особенно на первом этапе противодействия распространению новой коронавирусной инфекции, временных нормативных правовых актов. Вторая – выбор в качестве специального правового режима, применяемого в целях противодействия пандемии заболевания, режима повышенной готовности с предоставлением органам государственной власти субъектов Российской Федерации широкого круга полномочий по установлению обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности применительно к условиям соответствующего субъекта Российской Федерации. Это позволило российскому государству на первом этапе противодействия пандемии действовать достаточно эффективно.

Проводимый Институтом для Правительства Российской Федерации мониторинг нормотворческой деятельности показал:

Рис. 7. Противодействие пандемии COVID-19 в Российской Федерации

Есть интересная практика использования каждого из упомянутых ранее инструментов и не только в России, которую стоит изучать. Значимость этих исследований возрастает, поскольку кризисная ситуация все еще далека от разрешения.

Исследования показывают, что правовое регулирование надо развивать таким образом, чтобы оно было одинаково функциональным и эффективным как в обычных условиях, так и при чрезвычайных обстоятельствах.

А в целом все это может привести к формированию вариативной модели (рис. 8) правового регулирования в ситуациях чрезвычайного характера.

И вместе с тем упомянутые вариативные модели и шаблоны вполне могут стать неотъемлемой частью современной правовой действительности.

Рис. 8. Вариативная модель правового регулирования в ситуациях чрезвычайного характера

В мировом конституционном развитии наметилась тенденция к трансформации наиболее востребованной модели конституции – так называемой социальной конституции. Как показало исследование, содержание конституций целого ряда стран, как новой, так и старой демократии, все больше наполняются ценностными установками и ориентирами. И, на мой взгляд, есть основания считать, что современная модель социальной конституции эволюционирует в социально-ценностную (или даже в ценностную) модель. Содержание российской конституционной реформы (2020 г.) тоже является примером отражения конституционной идентичности и утверждения самобытности (рис. 9).

Полифункциональность конституционных новелл – это одна из особенностей российской конституционной реформы. Практически каждая из них является и условием, и средством реализации стратегии государственно-правового и социально-эконмического развития России на основе исторической преемственности и социокультурной специфичности.

Рис. 9. Особенности конституционной реформы 2020 г. в России

Одной из основных целей конституционных преобразований является повышение качества государственного управления, что подразумевает:

– формирование единой системы публичной власти;

– построение законодательства на основе конституционных стандартов;

– трансформацию государственно-правового пространства Российской Федерации.

Модернизация конституционной основы реализации принципа разделения властей выразилась в перераспределении на конституционном уровне и уровне федерального законодательства полномочий между Президентом РФ и Правительством РФ. Данный процесс справедливо признать логическим продолжением административной реформы, конституционным закреплением ее результатов, сложившихся в ее ходе административных практик, эффективность которых была подтверждена временем. Перераспределение полномочий между Президентом РФ и Правительством РФ повлекло за собой кардинальное изменение роли и места Правительства в системе публичной власти, вследствие повышения конституционного значения Президента РФ в осуществлении исполнительной власти в Российской Федерации, трансформации самой системы публичной власти в Российской Федерации, а также конкретизации функционального назначения Правительства РФ. В частности, в практическом плане Правительство становится координирующим звеном всей системы публичной власти, определяя и обеспечивая ее единство, и органом, ответственным за формирование и реализацию единой социально ориентированной государственной политики.

Рис. 10. Конституционная реформа 2020 г.

Как официальный представитель Президента Российской Федерации при рассмотрении палатами Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных конституционных и федеральных законов, могу сказать, что к настоящему времени с целью реализации конституционных положений принято пять федеральных конституционных законов, 95 федеральных законов, которыми, в том числе, внесены изменения в 338 законодательных акта, включая 29 федеральных конституционных законов. На рассмотрении в палатах Парламента находится более 200 законопроектов, разработанных в логике конституционной реформы.

– обеспечение преемственности в развитии российского государства, защита исторической правды (во исполнение ст. 67.1 Конституции РФ);

– закрепление особой роли языка, формирование механизмов поддержки и развития культуры, сохранения этнокультурного многообразия (во исполнение ст. 68, 69 Конституции РФ);

– расширение предметов совместного ведения РФ и ее субъектов, конкретизация полномочий органов публичной власти различного уровня (ч. 7 ст. 1 Закона о поправке);

– установление (закрепление) и унификация требований к должностным лицам в сфере публичной власти (ч. 10 ст. 1 Закона о поправке);

– создание и совершенствование контрольного механизма преодоления правовых конфликтов, в которых под сомнение может быть поставлено верховенство российского Основного закона (п. 12 ст. 1 Закона о поправке);

– совершенствование отдельных положений о судебной системе РФ (ч. 38 ст. 1 Закона о поправке);

– совершенствование механизма реализации Конституционным Судом РФ полномочий высшего судебного органа конституционного контроля (ч. 40 ст. 1 Закона о поправке);

– изменение (корректировка) порядка формирования органов прокуратуры (ч. 43 ст. 1 Закона о поправке);

– формирование единой системы публичной власти (пункты 44-46 ст. 1 Закона о поправке).

В Законе о поправке нет категоричных указаний на сроки изменения соответствующих законов субъектов Федерации. Тем более, когда еще не завершен окончательно и процесс приведения самого федерального законодательства в соответствие с конституционными поправками. И в субъектах Федерации вполне логично ожидают окончания этого процесса с тем, чтобы их законодательство было полностью гармонизировано с федеральным.

В целом, масштаб проводящихся и предстоящих преобразований связан не только с количеством изменяемых актов на каждом уровне, но и тем, что изменения затрагивают базовые законы, которые лежат в основе функционирования государства и решают задачи на каждом территориальном уровне.

В этих условиях особую значимость приобретает экспертиза проектов нормативных правовых актов, проводимая различными субъектами.

– наличие в экспертных заключениях комплексного юридического анализа;

– наличие в экспертных заключениях сравнительно-правового и (или) международного компонента.

[1] Доклад для выступления на заседании Клуба (Совета) заслуженных юристов РФ 17 ноября 2021 г. Публикуется с согласия Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

О нормативных правовых актах в Российской Федерации

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Цели настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон определяет понятие, виды и формы нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) в Российской Федерации, устанавливает их юридическую силу и соотношение между собой, общий порядок их подготовки, оформления, экспертизы, принятия (издания), опубликования (обнародования), вступления в силу, толкования, учета и систематизации; основы реализации и мониторинга правоприменения нормативных правовых актов, порядок преодоления и устранения коллизий и пробелов в правовом регулировании, ответственность в сфере правотворчества и реализации нормативных правовых актов.

Статья 2. Нормативный правовой акт и правотворчество

1. Нормативный правовой акт - письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме субъектом правотворчества в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение, разъяснение, введение в действие, прекращение или приостановление действия правовых норм, содержащих общеобязательные предписания постоянного или временного характера, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на многократное применение.

Правовой акт или его часть, вносящий изменения в нормативный правовой акт, а также прекращающий его действие, принятый в порядке выполнения контрольных (надзорных) функций не является нормативным правовым актом.

Локальный нормативный акт, в том числе содержащий нормы права, не является нормативным правовым актом в смысле настоящего Федерального закона.

2. Правотворчество - официальная деятельность государственных органов по разработке и принятию нормативных правовых актов.

Правотворчество в Российской Федерации осуществляется на принципах конституционности, законности, научности, демократизма, социальной справедливости, планирования, прогнозирования, эффективности, системности, ресурсной обеспеченности.

Статья 3. Правовая основа правотворчества в Российской Федерации

1. Правотворчество в Российской Федерации регулируется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, иными муниципальными нормативными правовыми актами.

2. Положения настоящего Федерального закона применяются в соответствии с Конституцией Российской Федерации и с учетом особенностей, установленных федеральными конституционными законами, принятыми в соответствии с ними федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

3. Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, муниципальные нормативные правовые акты в сфере правотворчества принимаются по вопросам, не урегулированным Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В случае принятия федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации по этим вопросам нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, муниципальный нормативный правовой акт приводится в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации.

4. Если конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, принятыми вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предусматриваются особенности правотворчества в субъектах Российской Федерации, положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов применяются с учетом особенностей, предусмотренных этими конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

5. Регулирование законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации вопросов правотворчества в муниципальных образованиях допускается только в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами.

Статья 4. Субъекты правотворчества

1. Правомочие по принятию (изданию) нормативных правовых актов в Российской Федерации имеют:

граждане Российской Федерации;

органы государственной власти Российской Федерации, должностные лица Российской Федерации;

органы государственной власти субъектов Российской Федерации, должностные лица субъектов Российской Федерации;

органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.

2. Граждане Российской Федерации принимают нормативные правовые акты непосредственно на референдуме Российской Федерации, а также на референдуме субъекта Российской Федерации и местном референдуме, в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.

Граждане Российской Федерации участвуют в разработке, принятии (издании) нормативных правовых актов в порядке, установленном законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законодательством и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами.

Иностранные граждане обладают правом на участие в принятии (издании) нормативных правовых актах в случаях, установленных международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

3. Государственные органы Российской Федерации, государственные органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, их должностные лица (правотворческие органы) принимают (издают) нормативные правовые акты в пределах их компетенции.

Нормативный правовой акт может быть принят (издан) совместно несколькими правотворческими органами, а также одним из этих органов по согласованию с другими.

4. Организации, созданные в соответствии с федеральными законами в организационно-правовой форме государственного учреждения или государственной корпорации вправе принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности в случаях, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Глава 2. Система нормативных правовых актов

Статья 5. Понятие системы нормативных правовых актов

Система нормативных правовых актов - совокупность нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) и реализуемых в Российской Федерации, связанных отношениями соподчиненности и координации.

Система нормативных правовых актов в Российской Федерации строится на основе их различия по видам и форме, а также с учетом различных уровней государственной власти и организации местного самоуправления.

Совокупность нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов образуют систему нормативных правовых актов в Российской Федерации.

Статья 6. Виды и формы нормативных правовых актов

1. Нормативные правовые акты подразделяются на законы и подзаконные нормативные правовые акты.

Законы регулируют наиболее значимые общественные отношения.

Законы в Российской Федерации - федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации - принимаются гражданами Российской Федерации соответственно на референдуме Российской Федерации, референдуме субъекта Российской Федерации и законодательными (представительными) органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Форма законов в Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации.

Подзаконные нормативные правовые акты принимаются (издаются) на основании и во исполнение законов и не могут им противоречить.

Формы подзаконных нормативных правовых актов определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. Нормативные правовые акты подразделяются на основные, производные, вспомогательные и дополнительные.

Основным является нормативный правовой акт, имеющий самостоятельное значение по отношению к другим нормативным правовым актам, а также нормативный правовой акт, которым утверждается другой нормативный правовой акт, либо нормативный правовой акт, в который вносятся изменения, отменяется или разъясняется другим нормативным правовым актом.

Нормативные правовые акты, утверждаемые другими нормативными правовыми актами, являются производными нормативными правовыми актами.

Производные нормативные правовые акты принимаются (издаются) в форме правил, порядков, положений, инструкций, регламентов, а также в иной форме, установленной федеральными законами.

В форме правил принимаются (издаются) нормативные правовые акты, определяющие требования к осуществлению какой-либо деятельности (совершению каких-либо действий).

В форме порядков принимаются (издаются) нормативные правовые акты, определяющие последовательность организации и осуществления какой-либо деятельности (совершения каких-либо действий).

В форме положений принимаются (издаются) нормативные правовые акты, определяющие статус каких-либо государственных органов, органов местного самоуправления, их структурных подразделений.

В форме инструкций принимаются (издаются) нормативные правовые акты, конкретизирующие вопросы применения нормативных правовых актов.

В форме регламентов принимаются нормативные правовые акты, определяющие порядок деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, их структурных подразделений.

Основной и производный нормативные правовые акты представляют собой единый нормативный правовой акт.

Нормативный правовой акт, изменяющий, отменяющий или разъясняющий другой нормативный правовой акт, является вспомогательным нормативным правовым актом.

Нормативный правовой акт, принятый (изданный) с целью конкретизации положений или установления порядка реализации основного нормативного правового акта, является дополнительным нормативным правовым актом.

3. Нормативные правовые акты подразделяются на общие и специальные.

Общие нормативные правовые акты распространяют свое действие на всех лиц, а специальные нормативные правовые акты - на определенную категорию лиц.

Статья 7. Нормативные правовые акты Российской Федерации

1. Нормативными правовыми актами Российской Федерации являются:

законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации;

федеральные конституционные законы;

нормативные правовые акты Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

нормативные правовые акты Президента Российской Федерации;

нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации;

нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

нормативные правовые акты иных государственных органов Российской Федерации, их должностных лиц.

2. Нормативные правовые акты Российской Федерации принимаются (издаются) по предметам, отнесенным к ведению Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

3. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации.

Федеральные законы могут приниматься в форме кодексов, уставов и технических регламентов.

В форме кодексов принимаются федеральные законы, содержащие все правовые нормы или большую часть правовых норм, регулирующих определенную сферу (отрасль) общественных отношений.

В форме уставов принимаются федеральные законы, регулирующие деятельность организаций в определенной сфере общественных отношений.

В форме технических регламентов принимаются федеральные законы, устанавливающие обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования в порядке, установленном федеральным законом.

Совокупность федеральных законов составляет федеральное законодательство.

4. Основные нормативные правовые акты Президента Российской Федерации издаются в форме указов. Указы Президента Российской Федерации о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях подлежат утверждению Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами.

5. Основные нормативные правовые акты Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации принимаются в форме постановлений.

6. Основные нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации издаются в форме постановлений. Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации.

7. Основные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в форме постановлений и приказов. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации.

8. Нормативные правовые акты иных государственных органов Российской Федерации и организаций, их должностных лиц издаются в форме, установленной федеральными законами.

С проблемой действительности и возможности в праве и законодательстве органически связаны и из них вытекают проблемы цели и средства. Правовая возможность первична по отношению к цели права и законодательства, она является непосредственной причиной цели. Целенаправленность и целесообразность права и законодательства аккумулирует в себе правовые возможности и конкретизирует их превращение в действительность.

Более того, из сущности права вытекает, ею обусловливается и определяется его цель, познание которой имеет фундаментальное методологическое значение для юридической теории и практики. Цель, как философская категория, лежит в основе исследования правовых явлений и процессов, детерминирует правотворчество, само право, законодательство и его реализацию, совершенствование и развитие правовой системы.

Цель является, таким образом, исходным пунктом и двигательной силой волевой деятельности и одновременно направляющим фактором в этой деятельности. Цель возникает раньше, чем ее реальное воплощение в действительность, поскольку является идеальным внутренним образом подлежащих созданию предметов, явлений, процессов; они заранее намечаются человеком в качестве цели в их еще субъективной форме. В этом смысле цель выступает в качестве внутренне-побуждающего начала в деятельности людей по преобразованию действительности. Реализация же данной цели как возможности осуществляется человеческой деятельностью.

Не может вызвать сомнения то, что эти общефилософские и психологические представления имеют прямое методологическое отношение к познанию права и законодательства. Определяясь условиями жизни общества, закономерностями его развития, право является объективным социальным образованием. Вместе с тем право, будучи выражено и закреплено в законодательстве, должно рассматриваться и как фактор субъективный, поскольку прежде, чем возникнуть, оно созревает в сознании людей, получает форму правосознания, затем закрепляется в правовых принципах, в нормативных и ненормативных предписаниях, реализуется в правоотношениях и иных видах воздействия на общественные отношения, наконец, воплощается в законности и правопорядке как итоге достижения правовой цели. Сознательность проявляется на каждом из этапов этого процесса.

Цель права, подобно самому праву, может рассматриваться и как объективная, и как субъективная категория. Она объективна, поскольку определяется условиями жизни общества, реально существует в различных проявлениях, необходимо закрепляется в действующем законодательстве и его реализации, в законности и правопорядке. С другой стороны, цель права, как и всякая цель, субъективна, поскольку формируется сознанием людей, выражается в законотворчестве и реализуется сознательной деятельностью людей.

Важно при этом отметить, что объективный источник возникновения цели права и субъективная ее природа — две органически связанные между собой стороны одного и того же явления. Цель права как идеальное выражение положительного или отрицательного, должного или возможного поведения людей объективна, закономерна и необходима по источнику возникновения и по содержанию. Вместе с тем она субъективна по своей природе как продукт сознательного творчества людей, организованных в государство.

Напротив, научная обоснованность правотворчества предполагает активное, целеустремленное проникновение в глубинные процессы общественной жизни, смелое и решительное их преобразование правовыми средствами в интересах социального прогресса. Именно поэтому критерием ценности правовых установлений должен быть не только факт точного и всестороннего отражения в них материальной и духовной действительности, но и степень преобразования этими установлениями регулируемых ими общественных отношений.

Развитие бытия порождает объективные возможности в двух основных формах: с участием и вмешательством человека и без его участия и вмешательства. Право, законодательство связано с первой из указанных форм, поскольку оно направлено на сознательное регулирование деятельности и поведения людей и через посредство такого регулирования достигает определенной цели: превращения объективной возможности в материальную или духовную действительность через посредство деятельности людей.

Поскольку же правовая цель связана с объективными возможностями, осуществление которых предполагает определенное правовыми нормами установленное действие и поведение людей, постольку отмеченное выше отсутствие резкой грани между объективным и субъективным в праве (законодательстве) конкретизируется в данном случае в том, что реальные возможности и цели права (законодательства) не разделены непроходимой пропастью. Они взаимодействуют и взаимно обогащают друг друга: возможность отражается в цели права (законодательства) и определяет ее содержание, а реализация этой цели приводит к превращению возможности в действительность и к дальнейшему развитию объективной реальности. Тем самым право (законодательство) не только отражает возможности, порожденные действительностью, но и в результате своей реализации преобразует эту действительность.

Обоснование первичности объективных возможностей по отношению к правовой цели методологически необходимо для того, чтобы исключить какое бы то ни было проявление субъективизма и волюнтаризма в правовой теории и практике.

Объективная возможность лишь отражается в законодательстве и определяет цель, которая в нем выражена. Поэтому-то и в содержании законодательства концентрируется не только отражаемое, но и смысл отражения — цель, непосредственно определяющая тот или иной характер, способ или метод правового регулирования общественных отношений и намечающая конкретные пути превращения возможности в действительность.

Следовательно, цель законодательства есть не что иное, как превращение объективной возможности в идеальную (до ее практической реализации) действительность, т. е. в ту действительность, которой еще нет, но которая может, более того, должна быть. Иначе говоря, цель законодательства — это не только отражение и закрепление существующих отношений, но и своеобразная форма будущего в настоящем, прообраз того общественного состояния, к которому сознательно стремится законодатель.

Объективная закономерность никогда не выступает в завершенной форме, в окончательном виде, а существует как необходимость, тенденция, возможность. Всякая закономерность создает определенные объективные возможности того или иного поведения, действия, поступка, направленных на достижение конкретной цели. И если любая цель является идеально выраженным результатом предстоящего поведения, действия, поступка и всегда выступает как задача, которую предстоит разрешить, то законодательство является одним из средств целесообразного разрешения этой задачи, указателем пути в процессе движения к цели. В законодательстве воссоздаются порядок, этапы, темпы, способы и другие действия людей, ведущие к определенной цели.

Следовательно, для того чтобы цель законодательства была научно обоснованной, нужно учитывать не только саму цель, но и необходимость ее правового закрепления в конкретных условиях жизнедеятельности того или иного общества; следует изучать конкретные возможности, исходить из этих возможностей и опираться на них. Но возможности, как было ранее отмечено, имеют различную степень обоснованности, развитости, зрелости для их перехода в действительность. Именно поэтому в законодательстве закрепляются цели ближайшие, перспективные и конечные. Каждая ближайшая цель, будучи закреплена в соответствующих конкретных правилах поведения, выражает задачи правового регулирования в данный период исторического развития общества и является необходимым шагом, ступенью, звеном в цепи, связывающей близлежащую цель с перспективной целью, которая, в свою очередь, является средством, периодом, этапом на пути к конечной цели.

Если объективно существующие возможности являются основой для закрепления в законодательстве их безотлагательного превращения в действительность, то зарождающиеся, возникающие объективные возможности могут учитываться в законодательстве лишь как перспективная цель. Такой учет означает, что при существующих условиях еще нет всех необходимых предпосылок для полного осуществления цели, выраженной в законодательстве, хотя некоторые из данных предпосылок уже существуют, а недостающие могут быть созданы и необходимо появятся в процессе дальнейшего общественного развития. По мере того как под воздействием общественной практики недостающие предпосылки для превращения возможности в действительность будут возникать, созревать и развиваться, перспективные цели станут превращаться в ближайшие, но отсюда вовсе не следует, что в законодательстве должны находить отражение лишь последние. Закрепление перспективных целей в законодательстве не только оправданно, но и необходимо хотя бы уже потому, что тем самым указывается путь сознательного, организованного и гармоничного общественного развития.

В зависимости от того, охватывают ли цели полностью результат, преследуемый законодателем, или выражают лишь составные, подчиненные части этого результата, они подразделяются на общие и специфические. Формулируя общие цели, законодатель конкретизирует их в специфических целях, причем эта конкретизация должна быть доведена до такого уровня, чтобы данная специфическая цель могла выступать в качестве непосредственной цели деятельности. Если же цель выражена в чрезмерно общей форме, то ее реализация становится затруднительной, вызывает необходимость создания новой нормы, в которой данная цель доводится до соответствующей степени конкретизации.

С точки зрения последовательности осуществления целей во времени они подразделяются на ближайшие и перспективные. Ближайшие цели выражают актуальные задачи правового регулирования в данный период исторического развития общества и подлежат непосредственному осуществлению. Перспективные цели выражают более отдаленные результаты, которые достигаются посредством реализации определенной совокупности ближайших целей. При этом недостаточно ясное выражение ближайших целей в правовых нормах отвлекает от насущных задач правового регулирования, превращает их в декларации, оторванные от средств, с помощью которых они могут быть реализованы. С другой стороны, игнорирование значения перспективных целей правотворческой и правореа- лизующей деятельности вносит стихийность в эту деятельность.

Воздействуя на поведение людей, законодатель в одних случаях имеет в виду только наступление изменений в самом их поведении, в других — наступление определенного материального результата. В первом случае цели можно назвать функциональными, во втором — предметными. При этом правовые нормы, включая предметные цели, тем самым должны включать и функциональные. Последние же в идеально реализованном виде учитываются при постановке предметных целей, а будучи фактически реализованными, становятся реальными средствами их осуществления. Законодатель в предметной цели предвосхищает результат, выражающийся в том или ином предмете, но сам этот результат всегда является следствием определенного поведения, действия.

Правовые цели, соответствующие объективным закономерностям общественного развития, являются истинными, а противоречащие им — ложными. Однако объективной истинности недостаточно для того, чтобы данная правовая цель могла быть реализована.

Помимо этого, необходимо, чтобы данная цель обладала также признаком реальности. Реальна та цель, для осуществления которой уже имеются достаточные (а не только потенциальные) средства. Истинность и реальность в правовой цели не всегда совпадают. Истинная цель может быть в данный конкретный момент нереальной, и в то же время не всякая реальная правовая цель является истинной. Невозможность немедленного осуществления данной правовой цели сама по себе еще не снимает вопроса о ее объективной истинности. Для истинной цели, однако, характерно, что рано или поздно, но она непременно будет осуществлена. В некоторых случаях могут быть реализованы и такие правовые цели, которые противоречат объективным закономерностям общественного развития. Но от этого они вовсе не становятся истинными. Правовые цели, основывающиеся на случайных правовых возможностях, будучи реализованы, не ведут к исчезновению тех правовых целей, которые возникают на основе необходимых правовых возможностей.

Для реализации цели необходимы соответствующие средства. Именно средства выступают в качестве связующего звена между субъектом цели и объектом его деятельности, направленной на достижение определенного результата. Без средств цели нереальны, неосуществимы, равно как и при отсутствии целей существующие средства не приводят к какому-либо результату. Более того, при наличии и целей, и средств нужна еще деятельность, которая при помощи средств превращает цели в результат.

Здесь проявляется общая закономерность перехода, превращения целей в средства для достижения определенных результатов через материальную и духовную деятельность людей. Подобно тому как в психологической сфере происходит сдвиг мотива на интерес, а интереса на цель , так и в правовой сфере правосознание сдвигается на правовые цели, а правовые цели — на средства его реализации ради практического достижения того результата в регулировании общественных отношений, который имелся в виду правовой целью. Тем самым законодательство выступает в единстве цели и средства достижения этой цели. Благодаря этому единству оно не только обретает характер ориентира, установки должного или возможного поведения членов общества, но и становится силой, способной обеспечить реализацию этой установки.

Однако одного наличия цели и средств законодательства, как было отмечено, недостаточно для достижения предусмотренного его велениями результата. Необходима еще деятельность людей, использующих правовые средства для объективизации правовой цели в регулируемых общественных отношениях. И здесь мы вплотную подошли к рассмотрению правореализующей деятельности с точки зрения воплощения правовой цели в действительность, к проблеме целесообразности законодательства и его практического осуществления на основе законности. Цель законодательства, если говорить в наиболее общей форме, состоит в реализации требований законности и в установлении режима правопорядка в жизнедеятельности общества. Более подробно эта проблема будет рассмотрена в дальнейшем .

Научное познание не только отображает состояние действительности в настоящем, но и, основываясь на тенденциях ее закономерного развития, намечает предполагаемые результаты целенаправленного воздействия на нее .

Отсюда следует, что и наука, призванная составить основу управления общественным развитием, должна в совершенстве владеть прогностическим орудием познания. С тем большим основанием это относится к юридической науке. Приходится, однако, констатировать тот факт, что до сих пор юридическая наука в основном ограничивалась выполнением диагностической и этиологической функций и меньше заботилась о своих прогностических обязанностях. Но теперь и в юридическую науку стало проникать прогнозирование , которое требует не только глубокого осмысления правовых явлений и процессов, но и предвидения их развития. Прогнозирование является необходимым этапом становления правовой цели, которая всегда включает в себя те моменты предвидения, которые наиболее достоверны, строго основаны на объективных закономерностях действительности, ее реальных возможностях.

Смотрите также:

Теория государства и права: Курс лекций.
Признаки правовых средств: 1) выражают собой все обобщающие юридические способы обеспечения интересов субъектов права, достижения поставленных целей (в чем проявляется социальная ценность данных образований и в целом.

Как цель и средство соотносятся преступные действия, например, в разбое (ст. 162 УК).
Уже в XIX в. науке уголовного права и законодательству было известно понятие "продолжаемое преступление".

Читайте также: