Органы местного самоуправления как юридические лица доклад

Обновлено: 28.04.2024

В научной и практической среде по сей день не прекращаются споры о том, правомерно ли наделение органов местной администрации (муниципальных органов), входящих в структуру исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления – местной администрации, полномочиями на осуществление функций по управлению и распоряжению имуществом муниципального образования, в том числе земельными участками, функциями по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, функций по оказанию услуг в сфере имущественных и земельных отношений, иных функций.

Под самой структурой местной администрации понимается ее внутреннее подразделение на отраслевые, функциональные или территориальные органы, которые могут носить различные наименования – отделы, комиссии, комитеты, управления и т.п. Отраслевые подразделения осуществляют руководство отдельными подразделениями муниципального хозяйства, например, ЖКХ, образованием и т.д. Под функциональными подразделениями понимают подразделения, отвечающие за определенные направления муниципальной деятельности, например, за управление финансовыми средствами, муниципальной собственностью и т.д.[1]

Как справедливо отмечает Селихова О. Г., примечательно, что органы местной администрации как юридические лица упоминаются в статье, озаглавленной "Органы местного самоуправления как юридические лица". Трудно представить логику законодателя, фактически уравнявшего в названии органы как целое и их структурные подразделения[2].

Как следует из статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Правительство Российской Федерации, осуществляя, как орган государственной власти, исполнительную власть в государстве, осуществляет управление федеральной собственностью (статьи 1 и 14 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"). Причем, Правительство Российской Федерации осуществляет данное полномочие не непосредственно, а через специально созданный федеральный орган исполнительной власти – Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество)[3].

В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Как видим, от имени органов государственной власти соответствующего уровня по вопросам управления собственностью публично-правового образования действуют соответствующие органы исполнительной власти (федеральные или региональные).

Исполнительно-распорядительным органом муниципального образования является местная администрация (часть 1 статьи 34, часть 1 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).

По мнению В. В. Волкова органы местной администрации не могут иметь статус органов местного самоуправления, поскольку они являются лишь структурными подразделениями местной администрации, должны подчиняться главе местной администрации и не могут обладать собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В случае наделения этих органов статусом юридического лица они не приобретают организационной и функциональной независимости в структуре местной администрации. В противном случае возникает вполне закономерный вопрос: следует ли считать местную администрацию единым органом или совокупностью органов?[6]

Иной точки зрения придерживается Баженова О. И., на взгляд которой эффективное осуществление компетенции структурного подразделения во многих случаях невозможно без предоставления ему права выступать от имени муниципального образования в отдельных правоотношениях: это позволяет сосредоточить процесс принятия и реализации решений в одном месте. Вопрос лишь в том, какие это правоотношения. Ответ зависит от компетенции подразделения, закрепляемой в уставе либо иных муниципальных нормативных правовых актах. Возможно, различные виды полномочий следует закреплять актами, принимаемыми разными органами местного самоуправления: наиболее важные из них, в том числе связанные со вступлением в имущественные правоотношения, - решением представительного органа, а остальные - решением местной администрации[7].

Согласно части 1 статьи 41 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Согласно разъяснениям Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления иные должностные лица могут действовать от имени муниципального образования без доверенности в соответствии с уставом муниципального образования, если они наделены исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения. К таким должностным лицам устав муниципального образования может относить как руководителя органа местного самоуправления, так и его заместителя (заместителей), а также руководителей органов местной администрации (их заместителей)[8].

Например, частью 1 статьи 46 Устава г. Ростов-на-Дону предусмотрено, что администрация города в лице ее органов и внутренних подразделений реализует исполнительно-распорядительные полномочия городского самоуправления (в том числе в области управления муниципальной собственностью) под руководством и контролем главы Администрации города[9].

Департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону - отраслевой (функциональный) орган администрации города Ростова-на-Дону, входящий в ее структуру, обеспечивающий проведение единой политики в области управления и распоряжения муниципальной собственностью и земельными участками в пределах городской черты, сочетающий отраслевое управление с функциональным руководством межотраслевого характера[10].

Органы местной администрации с аналогичной компетенцией созданы во многих муниципальных образованиях нашей страны.

Например, Комитет земельных и имущественных отношений, согласно положению, утвержденному Казанской городской Думой от 29.12.2010 №20-3, в рамках своей компетенции осуществляет полномочия по владению, пользованию, распоряжению и управлению муниципальным имуществом г.Казани[11].

В соответствии с решением Городской думы г. Краснодара от 15.12.2005 г. N 4 Департамент муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар является функциональным органом администрации муниципального образования город Краснодар, в числе основных задач которого – управление и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования город Краснодар, в порядке, определенном городской Думой Краснодара[12].

Комитет по управлению имуществом г. Махачкалы является функциональным органом Администрации города Махачкалы, входит в его структуру и уполномочен на осуществление функций по управлению и распоряжению муниципальным имуществом г. Махачкалы, в том числе и земельными участками, функций по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, функций по оказанию услуг в сфере имущественных и земельных отношений, иных функций (решение Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 18.03.2010 г. N 24-3и)[14].

[1] Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления // Издание Государственной Думы, 2018.

[2] О. Г. Селихова. Особенности правового статуса органов местного самоуправления // "Российский юридический журнал", N 5, сентябрь-октябрь 2016 г.

[3] Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 N 432 "О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом" // "Собрание законодательства РФ", 09.06.2008, N 23, ст. 2721.

[7] О. И. Баженова. Органы муниципального образования как его представители: к постановке проблемы // Конституционное и муниципальное право, 2011, № 3.

1. От имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Информация об изменениях:

Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ в часть 2 статьи 41 настоящего Федерального закона внесены изменения, вступающие в силу с 1 января 2011 г.

2. Органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации применительно к казенным учреждениям.

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:

для представительного органа муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;

для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

ГАРАНТ:

О государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц см. письмо Федеральной налоговой службы от 12 июля 2005 г. N ЧД-6-09/559@

Информация об изменениях:

Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 361-ФЗ в часть 3 статьи 41 настоящего Федерального закона внесены изменения, вступающие в силу с 1 января 2012 г.

3. Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" говорит о юридических лицах применительно к представительному органу муниципального образования и местной администрации. "Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица" (ч. 9 ст. 35). "Местная администрация обладает правами юридического лица" (ч. 7 ст. 37).

Приведенные формулировки означают, что названные органы не просто обладают правами, они являются и юридическими лицами. Специальная ст. 41 "Органы местного самоуправления как юридические лица" Федерального закона 2003 г. относит к юридическим лицам, помимо представительного органа и местной администрации, также и органы местной администрации, т.е. отдельные ее структурные подразделения.

Гражданский кодекс РФ юридическим лицом признает организацию, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Кроме того, юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету (ч. 1 ст. 48).

Муниципальная собственность, которой обладает муниципальное образование, не делится между органами местного самоуправления, остается единой для муниципального образования по основным своим объектам. Другое дело, что часть муниципальной собственности в качестве обособленного имущества может быть в ведении, оперативном управлении соответствующего органа, который имеет собственный баланс (свою смету), отвечает по своим обязательствам и т.п.

В связи с этим очевидно различие в статусе возможных юридических лиц в системе местного самоуправления. В ч. 1 ст. 41 Федерального закона 2003 г. предусмотрено: "От имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования". Трактовка этой нормы позволяет сделать следующие выводы:

если представительный орган в обычных отношениях выступает от имени муниципального образования, то в имущественных вопросах он выступает только от своего имени и в объеме того имущества, которое находится на его балансе;

глава местной администрации выступает - в силу своей должности - в имущественных и иных им подобных отношениях от имени всего муниципального образования. Возложение подобных функций еще на какое-то лицо допускается, если оно специально закреплено в уставе;

в свою очередь, отраслевой орган местной администрации, который наделен правами юридического лица и управляет какой-то отраслью муниципального хозяйства, правомочен распоряжаться и отвечать в объемах той части муниципальной собственности, которая находится в его ведении.

Таким образом, представлять муниципальное образование и выступать от его имени в имущественных отношениях - не всегда одно и то же. Для одних органов представительство может быть организационным, политическим, для других - в большей мере имущественным.

Статус органа местного самоуправления как юридического лица не только предопределяется Законом, но и подлежит отражению в уставе муниципального образования. Правоспособность органа местного самоуправления в качестве юридического лица возникает с момента его государственной регистрации. Федеральный закон 2003 г. в ч. 2 ст. 41 гласит, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с данным Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом. Как известно, таким законом является Федеральный закон от 8 августа 2001 г. "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

Федеральный закон 2003 г. предусматривает, что представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях" применительно к учреждениям.

для представительного органа муниципального образования - протокол его заседания, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;

Местная администрация наделяется статусом юридического лица однозначно, а для представительного органа муниципального образования есть исключения. Речь идет о ситуации, предусмотренной ч. 3 ст. 36 Федерального закона 2003 г., когда глава муниципального образования в поселениях может совмещать в одном лице должности председателя представительного органа и главы местной администрации. В этом случае представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом.

На практике далеко не во всех муниципальных образованиях представительные органы наделены правами юридического лица. Наделение отраслевых органов местной администрации правами юридического лица и определение структуры исполнительно-распорядительных органов муниципального образования проходит не всегда с участием представительного органа. Но все же наделение отраслевых органов правами юридического лица имеет место. Так, согласно Приложению к постановлению мэра города Тында Амурской области от 12 апреля 2004 г. "Об утверждении структуры местной администрации" из 21 самостоятельного подразделения городской администрации - управлений, комитетов, отделов и комиссий - 8 наделены правом юридического лица. Это Управления социальной защиты населения, образования, по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям и Финансовое управление, Комитеты по культуре, физической культуре и спорту, по делам молодежи, управлению муниципальным имуществом.

Цель. Исследование направлено на анализ особого правового статуса органов местного самоуправления как юридических лиц с учетом двойственного характера их природы как публично-властных институтов и хозяйствующих субъектов. Методы. Анализ норм законодательства, регулирующих статус органов местного самоуправления как юридических лиц . Выявление противоречий в правовые регулирования участия органов местного самоуправления в гражданских отношениях. Результаты. Исследован вопрос о возможности и необходимости обладания субъектами публичного права статусом юридического лица . Органы местного самоуправления обладают публично-властными полномочиями и одновременно являются субъектами гражданского права. Проанализировано соотношение публично-правового понятия органа публичной власти и гражданско-правовой конструкции юридического лица . Обозначена полезность и необходимость введения категории юридического лица публичного права, одновременно обращается внимание на различные и неоднозначные перспективы развития российского законодательства в случае использования им этой конструкции. Научная новизна. Предложена классификация юридических лиц на публичные и частные. Сформулирован принцип заимствования, согласно которому традиционные цивилистические конструкции должны приниматься публичным правом в их изначальном понимании, без искажений, и наоборот.

Local self-government bodies as legal entities: legal regulation problems

Purpose. The study is aimed at analyzing the special legal status of local government bodies as legal entities, taking into account the dual nature of their nature as public authorities and business entities. Methods. Analysis of the norms of legislation governing the status of local self-government bodies as legal entities. Identification of contradictions in the legal regulation of the participation of local governments in civil relations. Results. The issue of the possibility and necessity of holding the status of a legal entity by public entities is investigated. The bodies of local self-government have public authorities and at the same time are subjects of civil law. The correlation of the public legal concept of the public authority and civil-legal design of the legal entity is analyzed. The usefulness and necessity of introducing the category of a legal entity of public law is indicated, at the same time attention is drawn to various and ambiguous prospects for the development of Russian legislation in the case of using this design. Scientific novelty. The classification of legal entities into public and private is proposed. The principle of borrowing is formulated according to which traditional civil constructions should be accepted by public law in their original understanding, without distortion, and vice versa.

МУНИЦИПАЛИТЕТ: ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

старший преподаватель кафедры предпринимательского права, Уральский государственный экономический университет (Россия), 620144, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли,

ассистент кафедры публичного права, Уральский государственный экономический университет (Россия), 620144, Россия, Свердловская область, г Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45,

Цель. Исследование направлено на анализ особого правового статуса органов местного самоуправления как юридических лиц с учетом двойственного характера их природы - как публично-властных институтов и хозяйствующих субъектов.

Методы. Анализ норм законодательства, регулирующих статус органов местного самоуправления как юридических лиц. Выявление противоречий в правовые регулирования участия органов местного самоуправления в гражданских отношениях.

Результаты. Исследован вопрос о возможности и необходимости обладания субъектами публичного права статусом юридического лица. Органы местного самоуправления обладают публично-властными полномочиями и одновременно являются субъектами гражданского права. Проанализировано соотношение публично-правового ^ понятия органа публичной власти и гражданско-правовой конструкции юридического лица. §

Обозначена полезность и необходимость введения категории юридического лица публичного права, одновре- со менно обращается внимание на различные и неоднозначные перспективы развития российского законодательства в случае использования им этой конструкции. §

Научная новизна. Предложена классификация юридических лиц на публичные и частные. Сформулирован г принцип заимствования, согласно которому традиционные цивилистические конструкции должны приниматься ^

публичным правом в их изначальном понимании, без искажений, и наоборот. ®

Не можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

11. Pavlodsky E. A. Public legal education as subjects of civil law // Civiliz. 2006. № 1.

12. Sukhanov E. A. On legal entities of public law // Herald of civil law. 2011. № 2. 24 p.

Читайте также:

Органы местного самоуправления как юридические лица доклад

Информация об изменениях:

ГАРАНТ:

Информация об изменениях:

Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Бурлака С.Н., Вилачева М.Н.

Local self-government bodies as legal entities: legal regulation problems