Инфраструктурные ограничения и планирование регионального развития доклад
Обновлено: 14.05.2024
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2. Федеральным органам исполнительной власти, полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах и органам государственной власти субъектов Российской Федерации руководствоваться Основами государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года при решении задач социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
3. Правительству Российской Федерации ежегодно, начиная с 2017 года, не позднее 20 декабря, представлять Президенту Российской Федерации доклад о результатах реализации Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года.
5. Настоящий Указ вступает в силу со дня его подписания.
16 января 2017 года
УТВЕРЖДЕНЫ
Указом Президента
Российской Федерации
от 16 января 2017 года N 13
Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года
I. Общие положения
1. Настоящими Основами определяются принципы, цели, приоритетные задачи и механизмы реализации государственной политики регионального развития Российской Федерации (далее - государственная политика регионального развития).
2. В настоящих Основах используются следующие основные понятия:
а) государственная политика регионального развития - система приоритетов, целей, задач, мер и действий федеральных органов государственной власти по политическому и социально-экономическому развитию субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
б) макрорегион - часть территории Российской Федерации, включающая в себя территории двух и более субъектов Российской Федерации, социально-экономические условия в пределах которой требуют выделения отдельных направлений, приоритетов, целей и задач социально-экономического развития при разработке и реализации документов стратегического планирования;
в) регион - часть территории Российской Федерации в границах территории субъекта Российской Федерации.
3. Факторами и условиями регионального развития, оказывающими влияние на формирование и реализацию государственной политики регионального развития, являются:
а) федеративное устройство Российской Федерации и самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления своих полномочий;
б) размер территории Российской Федерации и протяженность ее государственной границы, количество приграничных государств;
в) географические, природно-климатические, демографические и социокультурные особенности регионов;
г) значительные различия в уровне социально-экономического развития регионов, неравномерное размещение производительных сил и расселение населения на территории страны;
д) недостаточная инфраструктурная обеспеченность ряда регионов и городов, низкий уровень их экономического взаимодействия, высокая степень износа транспортной, энергетической и инженерной инфраструктуры.
4. Государственная политика регионального развития реализуется с учетом стратегических национальных приоритетов Российской Федерации, определенных в документах стратегического планирования, разработанных на федеральном уровне в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования.
II. Принципы государственной политики регионального развития
5. Государственная политика регионального развития реализуется в соответствии со следующими принципами:
а) обеспечение территориальной целостности, единства правового и экономического пространства Российской Федерации;
б) обеспечение равных возможностей для реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации на всей территории страны;
в) соблюдение баланса между наращиванием экономического потенциала регионов и сохранением комфортной среды жизнедеятельности населения;
г) реализация стимулирующих мер государственной поддержки регионов и муниципальных образований при условии самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления своих полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами;
д) разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления на основе субсидиарности;
е) дифференцированный подход к реализации мер государственной поддержки регионов и муниципальных образований в зависимости от их социально-экономических и географических особенностей;
ж) обеспечение устойчивого экономического роста и научно-технологического развития регионов, повышение уровня конкурентоспособности их экономики на международных рынках.
III. Цели, приоритетные задачи и механизмы реализации государственной политики регионального развития
6. Целями государственной политики регионального развития являются обеспечение равных возможностей для реализации установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами экономических, политических и социальных прав граждан Российской Федерации на всей территории страны, повышение качества их жизни, обеспечение устойчивого экономического роста и научно-технологического развития регионов, повышение конкурентоспособности экономики Российской Федерации на мировых рынках на основе сбалансированного и устойчивого социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также максимального привлечения населения к решению региональных и местных задач.
7. Для достижения целей государственной политики регионального развития необходимо решение следующих приоритетных задач:
а) инфраструктурное обеспечение пространственного развития экономики и социальной сферы Российской Федерации посредством:
выявления и анализа экономической специализации и перспективных конкурентных преимуществ регионов и муниципальных образований с учетом международного, межрегионального и межмуниципального разделения труда;
определения основных направлений изменения пространственной структуры экономики Российской Федерации и разработки на этой основе взаимосвязанных стратегии пространственного развития Российской Федерации, отраслевых документов стратегического планирования и стратегий социально-экономического развития макрорегионов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
утверждения планируемого размещения федеральной, региональной и муниципальной инженерной, энергетической, транспортной и социальной инфраструктуры с учетом определенных документами стратегического планирования перспективных направлений развития пространственной структуры экономики Российской Федерации с внесением при необходимости изменений в утвержденные документы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
утверждения и корректировки (на основе документов стратегического планирования, разработанных на федеральном уровне в рамках целеполагания, планирования и программирования) государственных программ Российской Федерации, предусматривающих развитие отдельных отраслей экономики и социальной сферы, а также инвестиционных программ, реализуемых государственными корпорациями, государственными компаниями и акционерными обществами с государственным участием. При этом следует предусматривать определение размера бюджетных ассигнований федерального бюджета и средств федеральных инфраструктурных компаний, необходимых для строительства (реконструкции) объектов инженерной, энергетической, транспортной и социальной инфраструктуры федерального значения на период до 2025 года, а при необходимости определение размера бюджетных ассигнований федерального бюджета, выделяемых для стимулирования реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по строительству (реконструкции) инфраструктурных объектов регионального и местного значения. Приоритетными направлениями государственных программ должны являться: снятие инфраструктурных ограничений для опережающего развития территорий с низким уровнем социально-экономического развития и высокой плотностью населения; инфраструктурное и социальное обустройство территорий с низкой плотностью населения и прогнозируемым наращиванием экономического потенциала; сдерживание оттока населения с важных в геополитическом отношении территорий, не имеющих в обозримом будущем перспектив динамичного экономического развития, путем создания благоприятных социальных условий; увеличение количества точек роста экономики как необходимое условие технологического развития, повышения инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности российской экономики на международных рынках; реализация мероприятий по улучшению экологической ситуации и развитию в крупных городских агломерациях транспортной инфраструктуры, обеспечивающей экономическую связанность городов с прилегающими к ним территориями, а также городских агломераций между собой; сокращение различий в качестве жизни в городах и сельской местности;
утверждения на период до 2025 года в целях социально-экономического развития макрорегионов (в границах федеральных округов, предусмотрев при необходимости возможность изменения границ федеральных округов) программ территориального развития, обеспечивающих взаимосвязь государственных программ Российской Федерации, которые направлены на развитие отдельных отраслей экономики и социальной сферы по территориальному принципу. При этом необходимо определить администраторов указанных программ, обеспечивающих в том числе контроль и координацию деятельности в данной сфере федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и федеральных инфраструктурных компаний;
б) привлечение частных инвестиций в негосударственный сектор экономики на региональном и местном уровнях посредством:
формирования по инициативе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления приоритетных инвестиционных проектов соответственно федерального, регионального и местного уровней, определения (уточнения) мест размещения особых (свободных) экономических зон, индустриальных и технологических парков, иных зон с особыми условиями ведения предпринимательской деятельности с учетом прогнозов социально-экономического развития регионов и планов по инфраструктурному и социальному обустройству территорий, предусмотренных государственными и муниципальными программами развития отдельных отраслей экономики и социальной сферы, а также инвестиционными программами субъектов естественных монополий;
установления (уточнения) на период до 2025 года на федеральном, региональном и местном уровнях льготных налоговых, таможенно-тарифных и иных условий деятельности частных инвесторов, реализующих приоритетные инвестиционные проекты и (или) осуществляющих деятельность в зонах с особыми условиями ведения предпринимательской деятельности;
проведения конкурсов (аукционов) на право заключения соглашений о реализации приоритетных инвестиционных проектов, в которых определяются права, обязанности и ответственность частных инвесторов, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и субъектов естественных монополий по синхронизированному строительству (реконструкции) объектов инженерной, энергетической, транспортной и социальной инфраструктуры и соответствующих коммерческих объектов, а также устанавливаются гарантии финансирования взаимных обязательств сторон на период действия указанных соглашений;
заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче полномочий по управлению зонами с особыми условиями ведения предпринимательской деятельности, для развития которых были предоставлены межбюджетные трансферты из федерального бюджета и (или) в которых предусмотрены льготы по уплате федеральных и (или) региональных налогов и сборов, с определением мер финансовой ответственности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за неисполнение обязательств по достижению конкретных результатов работы по управлению указанными зонами;
обеспечения взаимосвязи стратегического и бюджетного планирования, в том числе установления в программных документах, включая инвестиционные программы субъектов естественных монополий, целей, задач и целевых показателей с учетом прогнозируемых параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также внедрения механизмов гарантированного финансирования предусмотренных этими документами мероприятий по созданию отдельных видов производственной инфраструктуры, оказывающей определяющее воздействие на формирование и реализацию региональных и местных программ экономического развития, инвестиционных программ хозяйствующих субъектов;
в) совершенствование механизмов регулирования внутренней и внешней миграции посредством:
стимулирования внутренней миграции с учетом прогнозируемых потребностей регионов и муниципальных образований в трудовых ресурсах за счет организационной и финансовой поддержки социально-бытового обустройства граждан, включая предоставление налоговых льгот, а также за счет опережающего развития рынка доступного арендного жилья;
содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом, и квалифицированных иностранных специалистов в регионы и муниципальные образования, имеющие перспективы экономического роста и дефицит трудовых ресурсов;
сдерживания массовой внешней трудовой миграции в регионы и муниципальные образования, располагающие избыточными трудовыми ресурсами;
стимулирования развития крупных городских агломераций, способных успешно выдерживать конкуренцию на мировых рынках, путем создания благоприятных условий для привлечения высококвалифицированной иностранной рабочей силы;
г) совершенствование механизмов стимулирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к наращиванию собственного экономического потенциала посредством:
совершенствования системы формирования, распределения и предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета одного уровня бюджетной системы Российской Федерации в бюджет другого уровня, в том числе путем: ежегодного определения в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период перечня приоритетных расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих софинансированию из федерального бюджета, с обязательным указанием на то, что софинансирование иных, не включенных в названный перечень расходных обязательств не допускается; сокращения количества целевых межбюджетных трансфертов исходя из необходимости объединения различных видов указанных трансфертов, предоставляемых на одинаковые или близкие цели, создания дополнительных стимулов для их получения при одновременном повышении самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в выборе способов достижения поставленных целей при использовании целевых межбюджетных трансфертов; совершенствования условий предоставления межбюджетных трансфертов. При этом следует предусматривать в качестве одного из важнейших условий предоставления межбюджетных трансфертов обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по проведению единой государственной политики в соответствующих отраслях экономики, наращиванию собственного экономического потенциала в соответствии со стратегией пространственного развития Российской Федерации, стратегиями социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на период до 2025 года, а также по выполнению социальных обязательств перед гражданами;
эффективного применения мер финансовой ответственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и персональной ответственности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, глав муниципальных образований (глав местных администраций) за невыполнение принятых при получении межбюджетных трансфертов обязательств по эффективному использованию бюджетных средств и достижению конкретных результатов в развитии соответствующих отраслей экономики и социальной сферы;
предоставления грантов из федерального и региональных бюджетов соответственно субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, достигающим наиболее высоких темпов наращивания собственного экономического потенциала и снижения уровня дотационности территорий;
частичного зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты доходов от отдельных налогов и сборов, подлежащих зачислению соответственно в федеральный и региональные бюджеты, которые были дополнительно начислены на соответствующей территории в результате деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по наращиванию экономического потенциала территорий;
д) уточнение полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, совершенствование их финансового обеспечения и организация эффективного исполнения указанных полномочий (с максимальным привлечением населения к участию в государственном и муниципальном управлении) посредством:
мониторинга расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, анализа их фактического исполнения, определения минимально необходимых для исполнения таких обязательств объемов финансирования для учета потребности в финансировании указанных обязательств за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета;
поэтапного упразднения установленных на федеральном уровне и предоставляемых организациям неэффективных льгот по региональным и местным налогам и льгот по федеральным налогам, часть которых зачисляется в региональные и (или) местные бюджеты, имея в виду переход к адресной поддержке приоритетных для конкретных регионов экономических специализаций и инвестиционных проектов, а также к поддержке инфраструктурных компаний;
оптимизации системы и укрепления материально-технической базы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, полномочия которых не переданы органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, повышения уровня материального и социально-бытового обеспечения их работников (сотрудников) при условии установления мер ответственности за конкретные результаты работы по социально-экономическому развитию территорий;
внесения в законодательство Российской Федерации изменений, исключающих возможность установления федеральными законами, актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти обязательных требований к порядку и условиям исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления полномочий по определению объемов расходов региональных и местных бюджетов, имея в виду, что такие требования могут быть установлены в качестве условия предоставления субсидий из федерального бюджета либо предусмотрены в методических рекомендациях, применяемых на добровольной основе;
ГОСТ
Планирование — это процесс предопределения будущего с помощью построения желаемой модели состояния объекта, намеченного в перспективе. Одновременно устанавливаются пути, способы, средства и сроки достижения такого состояния и намеченных целей.
Особенности и цели регионального планирования и прогнозирования
Региональные системы планирования и прогнозирования в нашей стране включают процесс разработки прогнозов и планов. Это могут быть также концепции, программы, стратегических планов, бизнес-планы и др.
Основная функция планирования и прогнозирования состоит в формулировании направления действий над управляемыми системами, с последующим созданием комплекса мер в области их реализации. Все это отражается в содержании плана.
Составляющим элементом регионального планирования считаются бюджетные планы территорий (область, край или республика). В практическом использовании регионального планирования есть собственные методологические особенности, которые отличают обоснование их плановой документации от методологии федерального уровня.
В нашем государстве до сегодняшнего дня продолжается становление и постоянное совершенствование механизма регионального управления, составляющими частями которого является планирование и прогнозирование.
Целью регионального прогнозирования и планирования является обеспечение эффективного и комплексного экономического и социального развития регионов. Их назначение состоит в том, что с помощью регионального планирования и прогнозирования производится обоснование направлений и перспектив развития регионов. В этом процессе предоставляется информационный материал, необходимый для выработки социально-экономической политики и принятия важных управленческих решений.
Прогнозы любых типов нельзя представить без взаимообусловленных и взаимосвязанных задач и целей. По этой причине специалисты, составляя и реализуя прогнозы, должны стремиться к соответствующей совместимости целей и обязательному учету всех видов ресурсов, требующихся для достижения тех или иных целей.
Готовые работы на аналогичную тему
Важная задача прогнозирования заключается в выявлении и исследовании потребностей всей совокупности экономических объектов и субъектов, после чего производится последующее адекватное их отражение в системе прогнозов разного уровня и детализация.
Деятельностью в области планового регулирования развития своих территорий руководят региональные власти. Проблемы регулирования могут касаться всех социальных и экономических аспектов развития. С этой целью области, республики и края государства производят разработку прогнозов, планов и программ развития. Они содержат следующие направления:
- создаются благоприятные условия, необходимые для эффективной работы учреждений и организаций, которые находятся в регионе;
- внедряются меры в области стимулирования инвестиций, направляемых в реальный сектор экономики;
- производится оздоровление финансового состояния предприятий, которые действуют на территории;
- обеспечивается стабильное поступление в бюджеты всех уровней налоговых сборов;
- принимаются меры в области приоритетного развития местных производителей;
- проводится социально-ориентированная тарифная и ценовая политика;
- обеспечивается защита социально-экономических интересов региона на федеральном уровне и др.
Последовательность регионального планирования
Региональное планирование состоит из последовательной разработки планов. На 1 этапе составляется концепция развития с помощью анализа среды деятельности, оценки недостатков и достоинств, выявления имеющихся ресурсов, исследования внутренних и внешних факторов воздействия. Также на этой стадии происходит обоснование целей и задач развития, определение стратегических приоритетов и основных направлений развития.
На втором этапе разрабатывается программа развития и бизнес-планы, выявляется оценка их эффективности. Большая часть региональных программ социально-экономического развития, которые приняты за последние годы, классифицируется на следующие группы:
- традиционные,
- логично увязанные с концепциями развития;
- программы, включающие конкретные механизмы реализации.
На последнем этапе происходит мониторинг реализации, в ходе чего используется механизм обратной связи. На этой стадии можно внести коррективы в действующие региональные планы.
Планы, составляемые региональными и местными бюджетами, можно считать составными частями бюджетной системы государства.
Тенденции регионального планирования и прогнозирования
Для регионального планирования и прогнозирования последнего времени характерно несколько новых тенденций. Государство стало переходить от краткосрочных и среднесрочных планов к долгосрочному планированию регионального развития.
В последние годы была сформирована единая методология разработки региональных планов, учитывающая стратегию территориального развития.
Программы социально-экономического развития стали постепенно перерастать в общественные соглашения. Если ранее разработка большей доли плановых документов производилась администрацией каждого региона кулуарно, то сегодня проект сначала публикуется в средствах массовой печати, обсуждается представителями бизнеса, общественности, культуры и науки.
Еще одна новая тенденция заключается в том, что появляется возможность выбора разработчиков регионального плана документов. Так, сегодня региональные планы вправе разрабатывать:
- силы самой власти;
- привлекаемые внешние организации;
- специально созданные структуры.
Так, например, в некоторых областях (например, в Красноярском крае, Орловской области и др.) были сформированы специальные некоммерческие организации. В число их компетенции включено регулярное осуществление анализа и мониторинг стратегической документации территории, включая научно-методическую поддержку.
В состав внешних организаций могут входить ВУЗы, научно-исследовательские центры, консалтинговые компании и др.
Тема, связанная с инфраструктурным развитием и влиянием уровня развития инфраструктуры на социально-экономическое развитие, не является новой. Исследованием различных связанных с этими вопросами проблем занимались российские и зарубежные ученые, такие как Э. Аткинсон, Д. Стиглиц, А. Аганбегян, Е. Ясин, С. Глазьев и др. Современное экономическое положение заставляет переосмысливать вопросы инфраструктурного развития. Государством предпринимаются усиленные попытки вывода инфраструктуры на новый уровень, формируются многочисленные инфраструктурные планы. Однако, эти процессы сопровождаются многочисленными трудностями, вызванными в том числе негативными внешними экономическими и геополитическими факторами с учетом зависимости экономики России от состояния мировой экономики.
Целью данного исследования было показать роль инфраструктуры как ключевого фактора устойчивого развития, и как следствие — залога конкурентоспособности стран, а также провести анализ текущего уровня развития инфраструктуры и причин ее недостаточного финансирования в России и за рубежом. По результатам проведенного анализа предложены меры, которые позволят сократить недофинансирование инфраструктуры и привлечь в данный сектор дополнительные частные инвестиции.
Инфраструктура как один из ключевых факторов глобальной конкурентоспособности и устойчивого развития
Вопросы устойчивого развития начали обсуждаться под эгидой ООН начиная со Стокгольмской Конференции, которая состоялась в 1972 г. Через 20 лет, в 1992 г. в ходе Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро были выработаны программные документы, акцентирующие внимание на необходимость учета ограничений окружающей среды для сохранения биологического разнообразия и предотвращения климатических катаклизмов. Анализ этих документов говорит о том, что инфраструктура является ключевым составным элементом экономического сегмента модели устойчивого развития (наряду с двумя другими сегментами — обществом и окружающей средой), ее развитие должно способствовать достижению целей устойчивого развития.
Значимость уровня развития инфраструктуры для обеспечения конкурентоспособности вытекает из ее ключевой характеристики: она является основой, обеспечивающей функционирование различных систем (экономических, социальных, военных и др.). Поэтому говоря, например, о развитии экономики, мы полагаем, что экономическая инфраструктура является тем базисом, без которого невозможно обеспечить экономический рост и высокую эффективность, а значит и высокую конкурентоспособность. Во второй половине XX в. данное понимание уже находит прямое отражение в работах различных ученых.
Большое значение инфраструктура (в первую очередь — производственная инфраструктура) как связующее звено различных групп отраслевых объединений приобретает в рамках развития кластеров. Среди исследователей, разрабатывавших кластерные теории конкурентоспособности, можно отметить М. Энрайта (региональные кластеры) и М. Сторпера (инновационные кластеры). Другое научное направление, в рамках которого инфраструктура рассматривается как важный элемент конкурентоспособности, связано с анализом инновационной системы (Б.-О. Лундваль, Б. Асхайм, А. Изаксен и др.).
Эти теории находят свое подтверждение в практической плоскости. Из регулярно публикующихся данных по уровню развития российских регионов (см., например, отчеты InfraOne, Национального Центра ГЧП) вытекает зависимость: чем выше уровень развития инфраструктуры, тем выше уровень социально-экономических показателей и благосостояния населения, а также инвестиционная привлекательность. Уровень инфраструктурного развития также является неотъемлемой частью различных международных рейтингов конкурентоспособности, наиболее известными из которых являются: рейтинг глобальной конкурентоспособности Всемирного Экономического Форума (The Global Competitiveness Report, WEF), рейтинг глобальной конкурентоспособности стран мира Института Менеджмента (The IMD World Competitiveness Ranking).
Значение инфраструктуры для обеспечения устойчивого социально-экономического развития во время экономических шоков
Наиболее ярко значимость инфраструктуры можно заметить во времена экономических шоков — как положительных (экономический бум), так и негативных (экономический кризис). Так, в 2016 г. Европейский инвестиционный банк провел исследование, в рамках которого были проанализированы 245 европейских регионов в 19 европейских странах для оценки влияния уровня развития транспортной инфраструктуры на экономическое развитие до и после кризиса 2007-2008 гг. [5]. Проведенный анализ показал, что реализация имеющегося потенциала использования глобальных возможностей роста (определяемая уровнем роста ВВП) зависит от развитости транспортной инфраструктуры, а также от наличия избыточного ресурса, который можно задействовать для развития международной торговли (например, более высокой безработицы).
Этому результату легко дать логическое объяснения — чем ниже качество инфраструктуры и дороже транспортировка продукции, тем хуже условия международной торговли (соотношение экспортных и импортных цен), и это не позволяет использовать имеющийся потенциал для ее роста. Другими словами, в условиях международной интеграции наличие развитой инфраструктуры позволяет максимизировать использование новых возможностей в случае позитивного экономического шока (с позитивным влиянием на ВВП и безработицу) и ограничить или исключить негативное влияние при возникновении экономического кризиса, за счет более высокой глобальной конкурентоспособности (выражающейся в более низких издержках).
Данные выводы полностью соотносятся с емким определением, предложенным датским ученым Б. Йонсоном, в соответствии с которым конкурентоспособность отражает способность экономики страны поддерживать стабильный экономический рост, независимо от внешних факторов, с сохранением занятости экономически активного населения, приемлемого уровня внешнего долга и бездефицитного текущего платежного баланса.
Инфраструктурные инвестиции: потребности и перспективы в России и за рубежом
Несмотря на важность темы инфраструктурных инвестиций, на уровне международной статистики отсутствуют систематизированные данные по таким инвестициям. Из негосударственных источников наиболее полную информацию по экономической инфраструктуре можно найти на портале Global Infrastructure Hub (GIH), созданном для поддержки программ стран G20, направленных на устойчивое и инклюзивное развитие инфраструктуры.
-
Океания — около 9% (в основном за счет Австралии — 8%, где на душу населения в инфраструктуру вкладывается больше, чем во всех других странах — около $2 тыс. в год (для сравнения — в Канаде $1 117, в Японии — $1 100, во Франции — $1 000, в США — $930, в Великобритании — $870, в Китае — $606, в Саудовской Аравии — $506, в России — $265);
Наиболее проблемными с точки зрения финансирования секторами инфраструктуры являются автодорожное строительство (недоинвестирование около $8 трлн или 24% необходимых инвестиций), ИКТ ($1 трлн или 12%), железнодорожное строительство ($1 трлн или 10%). Высокий уровень недоинвестирования наблюдается в таких секторах как портовая инфраструктура (24%) и аэропорты (20%). В России, по данным GIH, с 2021 до 2040 гг. дефицит инфраструктурных инвестиций составит более $600 млрд (рисунок 2). В 2020 г. (оценки до пандемии) дефицит инфраструктурных инвестиций в России находился на уровне выше 35% (без учета инвестиций в социальную сферу), и он растет. По этому показателю Россия сильно отстает не только от ведущих развитых государств, но и от некоторых развивающихся стран и стран с переходной экономикой.
Приведенные оценки GIH представляются достаточно консервативными. Во-первых, данные показатели не учитывают инвестиции в социальную инфраструктуру (по России с их учетом общая сумма инвестиций будет приблизительно в 1,5 раза выше). Кроме того, они исходят из сложившихся трендов, и не учитывают инвестиции, которые необходимы для обеспечения целевых показателей по экономическому росту. Ведущее в России аналитическое агентство, занимающееся оценкой инфраструктурного рынка, InfraOne Resarch оценило размер минимальных дополнительных потребностей инвестиций в инфраструктуру на уровне около 3 трлн руб. только в 2020 г. (около 2,7% от ВВП), при общем объеме бюджетных и частных инвестиций около 4,7 трлн руб., а для роста экономики не хватает еще около 3,5 трлн руб. [6].
Таким образом, инфраструктурный разрыв в России превышает текущие инвестиции приблизительно в 1,4 раза и составляет примерно 5,9% от ВВП. С учетом отсутствия возможностей у государства существенно нарастить объемы инфраструктурных инвестиций и пока еще слабом участии частного сектора в таких инвестициях (по данным GIH — около 2%) аналогичные прогнозы можно сделать и на ближайшее будущее. При такой динамике представляется сложно реализуемой задача по достижению целевого уровня инвестиций в основной капитал в 25% от ВВП. А недофинансирование инфраструктуры негативно сказывается на общих перспективах экономического роста и страновой конкурентоспособности.
Причины недостаточного инвестирования в инфраструктуру. Роль государственно-частного партнерства
Источниками инфраструктурных инвестиций являются государственный бюджет, частные источники, а также иностранные инвестиции как из частных источников, так и из международных институтов развития. В условиях, когда государственные бюджеты многих стран испытывают растущее давление (рост социальных расходов, дерегулирование, приводящее к налоговой конкуренции стран, приватизация и др.), возможности для государственных инфраструктурных инвестиций сокращаются.
Единственным дополнительным источником для осуществления инфраструктурных инвестиций, остающимся в распоряжении правительств, являются частные сбережения граждан и компаний. Поэтому, вопрос государственно-частного партнерства (ГЧП) становится как никогда актуальным. Несмотря на то, что модель ГЧП официально признана большинством государств, как полезная (правовое регулирование ГЧП существует более, чем в 120 странах мира), реальная картина с частными инвестициями в инфраструктуру сильно отличается от политических заявлений и намерений.
Среди юрисдикций, наиболее успешно использующих инструментарий ГЧП, в первую очередь можно отметить такие страны, как Великобритания, Франция, Канада, Австралия, Япония, ряд стран Азии. Большинство их них отличаются высоким уровнем частных инфраструктурных инвестиций и высоким уровнем развития инфраструктуры. В России также принята соответствующая законодательная база, регулирующая правоотношения в сфере ГЧП, но пока что данная модель используется недостаточно эффективно и характеризуется целым рядом недостатков, в первую очередь в сферах регулирования и государственного управления.
Рынок ГЧП в России является очень сильно концентрированным: на 20 крупнейших проектов приходится более 58% объема инвестиций. Около 200 проектов стоимостью свыше 1 млрд руб. (примерно $13 млн по текущему обменному курсу рубля) покрывают свыше 90% всего рынка по стоимости и составляют 1% от количества заключенных соглашений (динамика развития таких проектов представлена на рисунке 3). Большинство мелких проектов ГЧП относится к сфере ЖКХ и их всплеск связан с законодательным требованием формального перевода объектов ЖКХ из аренды в концессию, без проведения экономического анализа целесообразности этого.
В целом эти проекты никак не влияют на экономический результат в силу своего небольшого размера, но с точки зрения статистики такой перевод приводит к искажению реальной картины рынка ГЧП, поэтому небольшие проекты были исключены нами из анализа. К тому же, по опыту других стран, реализацию небольших проектов по модели ГЧП можно подвергнуть сомнению в рамках оценки их отдачи для государства через механизм сравнительного анализа или VfM.
В результате анализа данного наиболее весомого класса проектов ГЧП в России в разрезе территорий и отраслей, были сделаны следующие выводы:
Опыт зарубежных стран показывает, что без решения указанных системных проблем невозможно использовать весь потенциал проектов ГЧП для развития инфраструктуры и повышения ее качества с привлечением частных инвестиций.
По результатам проведенного исследования можно сделать вывод, что инфраструктура является значимым фактором для обеспечения устойчивого социально-экономического развития и глобальной конкурентоспособности. Значение инфраструктурного комплекса особенно хорошо проявляется во время экономических шоков, как позитивных, так и негативных.
Во многих странах мира, особенно в развивающихся, наблюдается существенное недофинансирование инфраструктурного комплекса, несмотря на его значимость. В условиях открытой экономики и сокращения бюджетных возможностей, ключевыми факторами, влияющими на развитие инфраструктуры, являются государственное управление и повышения инвестиционной привлекательности для частных инвесторов.
Опыт стран с высоким уровнем развития инфраструктуры и низким инфраструктурным разрывом говорит о том, что в современных условиях для достижения положительных результатов в данной сфере необходимо развивать институциональную среду, а также модели государственно-частного партнерства. В противном случае, даже при наличии необходимых средств и высокой нормы накопления, они могут быть потрачены без достижения необходимого результата.
1. Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М.: Эксмо, 2009. 956 с.
2. Портер М. Международная конкуренция. Конкурентные преимущества стран. М.: Альпина Паблишер, 2020. 947 с.
3. Портер М. Конкуренция. М.: Вильямс, 2005. 602 с.
4. The Global Competitiveness Report 2019. World Economic Forum, 2019.
5. Revoltella D., Brutscher P., Tsiotras A., Weiss C. Infrastructure Investment in Europe and International Competitiveness. European Investment Bank, 2016.
6. Инвестиции в инфраструктуру: Аналитический обзор. InfraOne Research, 2020.
7. Доклад о мировых инвестициях 2020. Международное производство после пандемии. Основные тезисы и обзор. ООН, ЮНКТАД, 2020.
8. О развитии государственно-частного партнерства в Российской Федерации: Информационно-аналитический обзор / Министерство экономического развития Российской Федерации. М., 2020.
9. Бедняков А.С., Миэринь Л.А. Национальные проекты России: проблемы и решения // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. 2019. № 4 (118). С. 20-25.
10. Бедняков А.С. Государственно-частное партнерство: мировой опыт и правовое регулирование в Российской Федерации. М.: Библио-Глобус, 2017. 150 с.
© Бедняков А.С., 2021
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2. Федеральным органам исполнительной власти, полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах и органам государственной власти субъектов Российской Федерации руководствоваться Основами государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года при решении задач социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
3. Правительству Российской Федерации ежегодно, начиная с 2017 года, не позднее 20 декабря, представлять Президенту Российской Федерации доклад о результатах реализации Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года.
5. Настоящий Указ вступает в силу со дня его подписания.
16 января 2017 года
УТВЕРЖДЕНЫ
Указом Президента
Российской Федерации
от 16 января 2017 года N 13
Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года
I. Общие положения
1. Настоящими Основами определяются принципы, цели, приоритетные задачи и механизмы реализации государственной политики регионального развития Российской Федерации (далее - государственная политика регионального развития).
2. В настоящих Основах используются следующие основные понятия:
а) государственная политика регионального развития - система приоритетов, целей, задач, мер и действий федеральных органов государственной власти по политическому и социально-экономическому развитию субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
б) макрорегион - часть территории Российской Федерации, включающая в себя территории двух и более субъектов Российской Федерации, социально-экономические условия в пределах которой требуют выделения отдельных направлений, приоритетов, целей и задач социально-экономического развития при разработке и реализации документов стратегического планирования;
в) регион - часть территории Российской Федерации в границах территории субъекта Российской Федерации.
3. Факторами и условиями регионального развития, оказывающими влияние на формирование и реализацию государственной политики регионального развития, являются:
а) федеративное устройство Российской Федерации и самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления своих полномочий;
б) размер территории Российской Федерации и протяженность ее государственной границы, количество приграничных государств;
в) географические, природно-климатические, демографические и социокультурные особенности регионов;
г) значительные различия в уровне социально-экономического развития регионов, неравномерное размещение производительных сил и расселение населения на территории страны;
д) недостаточная инфраструктурная обеспеченность ряда регионов и городов, низкий уровень их экономического взаимодействия, высокая степень износа транспортной, энергетической и инженерной инфраструктуры.
4. Государственная политика регионального развития реализуется с учетом стратегических национальных приоритетов Российской Федерации, определенных в документах стратегического планирования, разработанных на федеральном уровне в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования.
II. Принципы государственной политики регионального развития
5. Государственная политика регионального развития реализуется в соответствии со следующими принципами:
а) обеспечение территориальной целостности, единства правового и экономического пространства Российской Федерации;
б) обеспечение равных возможностей для реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации на всей территории страны;
в) соблюдение баланса между наращиванием экономического потенциала регионов и сохранением комфортной среды жизнедеятельности населения;
г) реализация стимулирующих мер государственной поддержки регионов и муниципальных образований при условии самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления своих полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами;
д) разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления на основе субсидиарности;
е) дифференцированный подход к реализации мер государственной поддержки регионов и муниципальных образований в зависимости от их социально-экономических и географических особенностей;
ж) обеспечение устойчивого экономического роста и научно-технологического развития регионов, повышение уровня конкурентоспособности их экономики на международных рынках.
III. Цели, приоритетные задачи и механизмы реализации государственной политики регионального развития
6. Целями государственной политики регионального развития являются обеспечение равных возможностей для реализации установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами экономических, политических и социальных прав граждан Российской Федерации на всей территории страны, повышение качества их жизни, обеспечение устойчивого экономического роста и научно-технологического развития регионов, повышение конкурентоспособности экономики Российской Федерации на мировых рынках на основе сбалансированного и устойчивого социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также максимального привлечения населения к решению региональных и местных задач.
7. Для достижения целей государственной политики регионального развития необходимо решение следующих приоритетных задач:
а) инфраструктурное обеспечение пространственного развития экономики и социальной сферы Российской Федерации посредством:
выявления и анализа экономической специализации и перспективных конкурентных преимуществ регионов и муниципальных образований с учетом международного, межрегионального и межмуниципального разделения труда;
определения основных направлений изменения пространственной структуры экономики Российской Федерации и разработки на этой основе взаимосвязанных стратегии пространственного развития Российской Федерации, отраслевых документов стратегического планирования и стратегий социально-экономического развития макрорегионов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
утверждения планируемого размещения федеральной, региональной и муниципальной инженерной, энергетической, транспортной и социальной инфраструктуры с учетом определенных документами стратегического планирования перспективных направлений развития пространственной структуры экономики Российской Федерации с внесением при необходимости изменений в утвержденные документы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
утверждения и корректировки (на основе документов стратегического планирования, разработанных на федеральном уровне в рамках целеполагания, планирования и программирования) государственных программ Российской Федерации, предусматривающих развитие отдельных отраслей экономики и социальной сферы, а также инвестиционных программ, реализуемых государственными корпорациями, государственными компаниями и акционерными обществами с государственным участием. При этом следует предусматривать определение размера бюджетных ассигнований федерального бюджета и средств федеральных инфраструктурных компаний, необходимых для строительства (реконструкции) объектов инженерной, энергетической, транспортной и социальной инфраструктуры федерального значения на период до 2025 года, а при необходимости определение размера бюджетных ассигнований федерального бюджета, выделяемых для стимулирования реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по строительству (реконструкции) инфраструктурных объектов регионального и местного значения. Приоритетными направлениями государственных программ должны являться: снятие инфраструктурных ограничений для опережающего развития территорий с низким уровнем социально-экономического развития и высокой плотностью населения; инфраструктурное и социальное обустройство территорий с низкой плотностью населения и прогнозируемым наращиванием экономического потенциала; сдерживание оттока населения с важных в геополитическом отношении территорий, не имеющих в обозримом будущем перспектив динамичного экономического развития, путем создания благоприятных социальных условий; увеличение количества точек роста экономики как необходимое условие технологического развития, повышения инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности российской экономики на международных рынках; реализация мероприятий по улучшению экологической ситуации и развитию в крупных городских агломерациях транспортной инфраструктуры, обеспечивающей экономическую связанность городов с прилегающими к ним территориями, а также городских агломераций между собой; сокращение различий в качестве жизни в городах и сельской местности;
утверждения на период до 2025 года в целях социально-экономического развития макрорегионов (в границах федеральных округов, предусмотрев при необходимости возможность изменения границ федеральных округов) программ территориального развития, обеспечивающих взаимосвязь государственных программ Российской Федерации, которые направлены на развитие отдельных отраслей экономики и социальной сферы по территориальному принципу. При этом необходимо определить администраторов указанных программ, обеспечивающих в том числе контроль и координацию деятельности в данной сфере федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и федеральных инфраструктурных компаний;
б) привлечение частных инвестиций в негосударственный сектор экономики на региональном и местном уровнях посредством:
формирования по инициативе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления приоритетных инвестиционных проектов соответственно федерального, регионального и местного уровней, определения (уточнения) мест размещения особых (свободных) экономических зон, индустриальных и технологических парков, иных зон с особыми условиями ведения предпринимательской деятельности с учетом прогнозов социально-экономического развития регионов и планов по инфраструктурному и социальному обустройству территорий, предусмотренных государственными и муниципальными программами развития отдельных отраслей экономики и социальной сферы, а также инвестиционными программами субъектов естественных монополий;
установления (уточнения) на период до 2025 года на федеральном, региональном и местном уровнях льготных налоговых, таможенно-тарифных и иных условий деятельности частных инвесторов, реализующих приоритетные инвестиционные проекты и (или) осуществляющих деятельность в зонах с особыми условиями ведения предпринимательской деятельности;
проведения конкурсов (аукционов) на право заключения соглашений о реализации приоритетных инвестиционных проектов, в которых определяются права, обязанности и ответственность частных инвесторов, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и субъектов естественных монополий по синхронизированному строительству (реконструкции) объектов инженерной, энергетической, транспортной и социальной инфраструктуры и соответствующих коммерческих объектов, а также устанавливаются гарантии финансирования взаимных обязательств сторон на период действия указанных соглашений;
заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче полномочий по управлению зонами с особыми условиями ведения предпринимательской деятельности, для развития которых были предоставлены межбюджетные трансферты из федерального бюджета и (или) в которых предусмотрены льготы по уплате федеральных и (или) региональных налогов и сборов, с определением мер финансовой ответственности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за неисполнение обязательств по достижению конкретных результатов работы по управлению указанными зонами;
обеспечения взаимосвязи стратегического и бюджетного планирования, в том числе установления в программных документах, включая инвестиционные программы субъектов естественных монополий, целей, задач и целевых показателей с учетом прогнозируемых параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также внедрения механизмов гарантированного финансирования предусмотренных этими документами мероприятий по созданию отдельных видов производственной инфраструктуры, оказывающей определяющее воздействие на формирование и реализацию региональных и местных программ экономического развития, инвестиционных программ хозяйствующих субъектов;
в) совершенствование механизмов регулирования внутренней и внешней миграции посредством:
стимулирования внутренней миграции с учетом прогнозируемых потребностей регионов и муниципальных образований в трудовых ресурсах за счет организационной и финансовой поддержки социально-бытового обустройства граждан, включая предоставление налоговых льгот, а также за счет опережающего развития рынка доступного арендного жилья;
содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом, и квалифицированных иностранных специалистов в регионы и муниципальные образования, имеющие перспективы экономического роста и дефицит трудовых ресурсов;
сдерживания массовой внешней трудовой миграции в регионы и муниципальные образования, располагающие избыточными трудовыми ресурсами;
стимулирования развития крупных городских агломераций, способных успешно выдерживать конкуренцию на мировых рынках, путем создания благоприятных условий для привлечения высококвалифицированной иностранной рабочей силы;
г) совершенствование механизмов стимулирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к наращиванию собственного экономического потенциала посредством:
совершенствования системы формирования, распределения и предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета одного уровня бюджетной системы Российской Федерации в бюджет другого уровня, в том числе путем: ежегодного определения в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период перечня приоритетных расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих софинансированию из федерального бюджета, с обязательным указанием на то, что софинансирование иных, не включенных в названный перечень расходных обязательств не допускается; сокращения количества целевых межбюджетных трансфертов исходя из необходимости объединения различных видов указанных трансфертов, предоставляемых на одинаковые или близкие цели, создания дополнительных стимулов для их получения при одновременном повышении самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в выборе способов достижения поставленных целей при использовании целевых межбюджетных трансфертов; совершенствования условий предоставления межбюджетных трансфертов. При этом следует предусматривать в качестве одного из важнейших условий предоставления межбюджетных трансфертов обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по проведению единой государственной политики в соответствующих отраслях экономики, наращиванию собственного экономического потенциала в соответствии со стратегией пространственного развития Российской Федерации, стратегиями социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на период до 2025 года, а также по выполнению социальных обязательств перед гражданами;
эффективного применения мер финансовой ответственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и персональной ответственности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, глав муниципальных образований (глав местных администраций) за невыполнение принятых при получении межбюджетных трансфертов обязательств по эффективному использованию бюджетных средств и достижению конкретных результатов в развитии соответствующих отраслей экономики и социальной сферы;
предоставления грантов из федерального и региональных бюджетов соответственно субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, достигающим наиболее высоких темпов наращивания собственного экономического потенциала и снижения уровня дотационности территорий;
частичного зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты доходов от отдельных налогов и сборов, подлежащих зачислению соответственно в федеральный и региональные бюджеты, которые были дополнительно начислены на соответствующей территории в результате деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по наращиванию экономического потенциала территорий;
д) уточнение полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, совершенствование их финансового обеспечения и организация эффективного исполнения указанных полномочий (с максимальным привлечением населения к участию в государственном и муниципальном управлении) посредством:
мониторинга расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, анализа их фактического исполнения, определения минимально необходимых для исполнения таких обязательств объемов финансирования для учета потребности в финансировании указанных обязательств за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета;
поэтапного упразднения установленных на федеральном уровне и предоставляемых организациям неэффективных льгот по региональным и местным налогам и льгот по федеральным налогам, часть которых зачисляется в региональные и (или) местные бюджеты, имея в виду переход к адресной поддержке приоритетных для конкретных регионов экономических специализаций и инвестиционных проектов, а также к поддержке инфраструктурных компаний;
оптимизации системы и укрепления материально-технической базы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, полномочия которых не переданы органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, повышения уровня материального и социально-бытового обеспечения их работников (сотрудников) при условии установления мер ответственности за конкретные результаты работы по социально-экономическому развитию территорий;
внесения в законодательство Российской Федерации изменений, исключающих возможность установления федеральными законами, актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти обязательных требований к порядку и условиям исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления полномочий по определению объемов расходов региональных и местных бюджетов, имея в виду, что такие требования могут быть установлены в качестве условия предоставления субсидий из федерального бюджета либо предусмотрены в методических рекомендациях, применяемых на добровольной основе;
Читайте также: