С какой целью создавались земские и городские органы самоуправления кратко

Обновлено: 05.07.2024

В 30-е годы XVI в. в уездах появляются губные избы во главе со старостами, избираемые населением уезда. После упразднения царем Иваном IV системы кормления вводятся земные учреждения – земские избы. Они действовали в границах волостей и возглавлялись земскими старостами. В XVII в. укреплялась воеводское управление. В 1708 г. Петром I была проведена территориальная реформа, в ходе которой впервые Россия была разделена на восемь губерний, которые возглавлялись губернаторами. Губернии делились на провинции и уезды, которые возглавляли соответственно оберкоменданты провинций и коменданты уездов.

Правление Екатерины II характеризуется расширением основ самоуправления на местах и укрепления его правовой основы. В этот период были приняты следующие правовые акты: Учреждение о губерниях (1775), Жалованная грамота дворянству (1785), Грамота на права и выгоды городов (1785). Они укрепили сословный характер местных учреждений. Екатерина II создавала сословные местные организации. Во время ее правления были учреждены губернские и уездные дворянские собрания, на которых избирались должностные лица местной администрации и суда, а также предводители дворянства.

Во главе уездной администрации, которых тоже стало в два раза больше (примерно 360) стоял земской исправник, избираемый уездным дворянством; дворяне избирали и нижний земской суд, в который кроме исправника входили два заседателя. Этот суд руководил земской полицией, наблюдал за исполнением законов и решений губернских правлений. В городах была учреждена должность городничего.

В 1782 г. в городах стали создаваться управы благочиния в составе городничего (в столицах – полицмейстеры), приставов по уголовным и гражданским делами двух выборных ратманов, т. е. советников из жителей города. Города делились на округа (части), где полицейский надзор осуществлял частный пристав. Ему подчинялись квартальные надзиратели и поручики.

В 1847 г. была закреплена система крестьянского самоуправления. Она действовала по схеме: волостной сход – волостное управление – сельский сход – сельский староста. В городах функционировали общие городские думы – представительные органы. Исполнительным органом думы была шестигласная городская дума, которая работала как постоянно действующая управа. Активное развитие местного управления начинается в 1864 г., когда Александр II провел земскую реформу. В 1870 г. он же осуществил реформу городского управления. Целью обеих реформ была децентрализация управления и развитие начал местного управления. Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались выборные губернские и уездные земские собрания, которые, в свою очередь, избирали соответствующие земские управы.

После принятия Городового положения 16 июня 1870 г. городское самоуправление было построено подобно земскому. Избирались городские думы и городские управы. Они решали общественно-хозяйственные вопросы местной жизни и не подчинялись находящимся в городах правительственным органам, но действовали под контролем министра внутренних дел и губернаторов. При Александре III Положение о земских учреждениях (1890) и Городовое положение (1892) были пересмотрены. В результате изменений названных положений правительственные органы получили право не только контролировать, но и проверять целесообразность действий дум и управ по осуществлению своих функций. Но все органы местного управления сохранились.

В сельской местности повсеместно действовало крестьянское самоуправление на уровне волости и отдельных сельских поселений. Органами сельского общества были сельский сход и сельский староста. Сход решал дела, связанные с владением землей, семейными разделами и другими хозяйственными делами. На сходах избирались сельский староста, сборщик податей, смотрители хлебных магазинов, сельский писарь. Сход заслушивал их отчеты, устанавливал подати и повинности. Сельское общество являлось хозяйственной единицей, волость была административно-территориальной единицей, объединявшей несколько сельских общин. В волостях проживало до 20 тыс. человек. Здесь органами управления были волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, сотские и десятские. Старшина был исполнительным органом. Надзор за крестьянскими учреждениями осуществляли земские начальники. Положение о них было введено в 1889 г. Они выступали как судебные и административные органы. За неисполнение его законных требований земский начальник имел право подвергать крестьян аресту на срок не свыше трех дней и денежному штрафу, а должностных лиц сельского и волостного управления аресту на срок до семи дней и штрафу.

Но после отмены крепостного права императору пришлось пожертвовать некоторыми людьми, ставшими олицетворением правительственного либерализма, чтобы успокоить консерваторов. Ланской и Милютин в апреле 1861 г. были уволены. Новый министр внутренних дел Валуев не смог радикально изменить выработанные ранее принципы реформы, но существенно исказил, в частности, выборную систему, ограничив представительство крестьян и практически исключив ремесленников и рабочих.

6.1. Земское самоуправление, его функции и компетенция

Собрания избирались на 3 года. Их члены именовались гласными (количество гласных в уездном собрании колебалось от 10 до 96, в губернском – от 15 до 100).

Система выборов в уездные земские собрания называлась куриальной. Для выборов в земские органы учреждались три курии.

Первая курия – землевладельческая. В нее входили все, кто располагал земельной собственностью в размере не менее 200 десятин или владел недвижимостью на сумму от 15тыс. руб. При этом допускалось дробление ценза: мелкие собственники, владевшие 10 десятинами земли (но не менее), могли суммировать свои доли; таким образом, 20 крестьян с 10 десятинами (или 10 крестьян с 20десятинами ит. д.) могли быть избирателями по данной курии, но имели лишь один голос. Также избирателями могли быть монастыри, владевшие земельной собственностью, и различные юридические лица; их интересы представляли уполномоченные и поверенные.

Вторая курия называлась городской. В нее входили владельцы недвижимости (в разных городах ценз составлял от 500 до 3000 руб.) и торгово-промышленных заведений с торговым оборотом не ниже 6000 руб., а также уполномоченные, представлявшие интересы различных юридических лиц.

Третья курия была курией сельских обществ. Ее можно назвать также крестьянской (точно так же, как первая курия была фактически помещичьей, а вторая – купеческой), но избираться от нее могли и представители духовенства, и помещики. Ценза здесь не было, но выборы были двухстепенными. Сначала в деревнях и селах на сходах избирали выборщиков, затем эти выборщики на волостном сходе избирали выборщиков на уездные съезды, выбиравшие непосредственно гласных от третьей курии.

Число гласных одной курии не могло превышать их общего количества от двух других. Уездные земские собрания избирали гласных губернского земского собрания (примерно в пропорции 1:6). Все это приводило к преобладанию в земствах дворянства: так, в уездных земских собраниях доля дворян составляла в среднем 42% (крестьян – 38%), в уездных земских управах было 55% дворян (31% – крестьян), в губернских земских собраниях – уже 74% дворян (10% – крестьян) и в губернских земских управах – 90% дворян (1,5% – крестьян)[4].

Председатели земских собраний и в уезде, и в губернии были предводителями дворянства. Председатели управ избирались на соответствующих земских собраниях. Собрания должны были собираться ежегодно (хотя кворум часто срывался). Гласные не получали жалованья, но если они проживали в другом населенном пункте, им выплачивались командировочные, суточные и прогонные. Земские управы работали на постоянной основе, их члены и служащие получали жалованье. В среднем в губернских управах работало по 200–300 человек конторских служащих (например, в Казанской – 182 человека). Структурными подразделениями управ были отделы. В земских управах различных губерний насчитывалось от 13 до 22 отделов, в том числе распорядительный, санитарный, отдел народного образования, статистический, страховой, дорожный, ветеринарный, агрономический, бухгалтерия и др. Иногда в структуру земских исполнительных органов входили больницы, учительские и фельдшерские школы и даже редакция газеты.

– забота о развитии местной торговли и промышленности;

– народное продовольственное дело (борьба с голодом);

– земские школы, больницы, богадельни и приюты;

– ветеринарная и агрономическая службы;

– постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.

В пределах этой компетенции земства жестко контролировались администрацией (губернатором и МВД). Она имела право отменять любые постановления земских собраний, если возникали сомнения в законности этих постановлений, не утверждать любое должностное лицо, избранное земством (с 1867 г.). Кроме того, земства не обладали средствами принуждения и были вынуждены в случае необходимости обращаться в полицию. Наконец, земствам разных губерний было даже запрещено сообщаться друг с другом.

Городская реформа

Реформа городского самоуправления затянулась: новое Городовое Положение вступило в силу лишь 16 июня 1870 г. Это было связано, в частности, с правительственной реакцией второй половины 1860-х гг., наступившей после попытки покушения А. Каракозова на императора Александра II в 1866 г.

Вместо сословного ценза, который в скрытом виде сохранялся в куриальной избирательной системе, городская реформа предусматривала имущественный. Все обладатели недвижимой собственности, купцы, содержатели торгово-промышленных заведений или платившие городские налоги (сборы) обладали правом избирать и быть избранными в городские думы.

Таким образом, лишены избирательного права были не только ремесленники и рабочие, но и значительная часть интеллигенции. Например, в 1870 г. в Санкт-Петербурге право избирать и быть избранными имели лишь 18 тыс. из 660 тыс. жителей столицы. В среднем же им обладали 5,6% горожан.

Все избиратели делились на три разряда. Для этого список избирателей составлялся не по алфавиту, а по размерам уплачиваемых городских сборов (налогов): первым стоял тот, кто уплачивал наибольшую сумму, за ним – тот, кто уплатил чуть меньше, и т. д. К первому разряду относили тех, кто, внося наивысшие размеры сборов, уплачивал 1/3 общей суммы, ко второму разряду – следующих, плативших по списку, а к третьему – всех оставшихся.

Процедура выборов была нарочито громоздкой и крайне неудобной. Каждый разряд самостоятельно выдвигал кандидатов в гласные, причем каждый избиратель мог выдвинуть любое количество кандидатур. Голосование проводилось путем баллотировки черными и белыми шарами. Каждому кандидату полагался отдельный баллотировочный ящик. Случалось, что голосование превращалось в сущую пытку и для избирателей, и для избирательной комиссии, когда кандидатов было тысяч и (например, первые выборы городской думы в Санкт-Петербурге). Тогда избиратели были вынуждены подходить к 150 ящикам по восемь – десять раз в течение дня голосования (оно проводилось, как правило, в здании городской думы). Процедура также давала все возможности для злоупотреблений (подложить в ту или иную урну больше шаров, меньше ит. д.).

Число гласных в думах различных городов сильно различалось (от 30 до 250). Они избирали исполнительный орган – управу – и ее председателя – городского голову. Городской голова утверждался императором (Москва, Санкт-Петербург), МВД (губернские города, Одесса) или губернатором (все остальные города).

В компетенцию городской думы входило прежде всего коммунальное хозяйство (строительство, транспорт, канализация, водоснабжение), содействие в обеспечении продовольствием, противопожарные меры, здравоохранение и общественное призрение, развитие народного образования и культуры, местной промышленности и торговли.

Эти функции, как мы видим, совпадали во многом с функциями земств (хотя и были сформулированы весьма неконкретно). Это не представляло бы существенной проблемы, если бы было проведено разграничение полномочий и источников обложения между городскими думами, с одной стороны, и уездными и губернскими земствами – с другой. Но такого разграничения, возможно сознательно, проведено не было. В результате думы и земства были вынуждены соперничать из-за одних и тех же источников обложения. Причем земства, созданные ранее, претендовали на наиболее доходные городские имущества. Налогооблагаемая база городов была с самого начала искусственно сужена, и это во многом предопределило тяжелое финансовое положение городов.

Не бойся незнания, бойся ложного знания. От него все зло.
Л.Н. Толстой

Предпосылки реформы

В начале 60-х годов сложилась весьма плачевная ситуация в российских регионах, причиной которой во многом было неудовлетворительное местно самоуправление. До этого времени все чиновники назначались в Петербурге, и на местах абсолютно не знали нужды и потребности региона и людей, в нем проживающих. В результате практически все сферы жизнедеятельности регионов пришли в плачевное состояние. Здравоохранение, образование, дороги, рынки, хозяйства – проблемы были буквально во всем.

Обратная сторона медали – позиции дворянства, которое было крайне недовольно отменой крепостного права. Освобождение крестьян заставило многих дворян с недоверием относиться к действующей власти. Поэтому Земская реформа 1864 года принималась Александром 2 как попытка частично компенсировать потери дворянства, предоставив им долю власти в регионах.

В целом же можно выделить следующие причины проведения реформы 1 января 1864 года:

Привлечение к местному самоуправлению широкие слои населения.
Предоставить населению самостоятельность в решении местных вопросов.
Частичное возмещение дворянству утраченных привилегий.

Особо обращаю внимание на 2 пункт. Эти Александр 2 хотел отвлечь население от идей революции, направив их энергию в конструктивное русло для решения местных проблем.

Суть реформы

Земства были выборными органами власти. Правом голоса наделялись только мужчины от 21 года, а все избиратели делились на 3 курии (разряда): земледельческая, городская и крестьянская.

Кто поулчил избирательные права в 1864 году

Курия	Получали избирательные права
Земледельческая	При наличии 200 десятин земли и имущества не менее чем на 15 тысяч рублей. Также признавались владельцы предприятий с доходом выше 6 тысяч рублей.
Крестьянская	На 1-ом этапе выбирались представители в волостные сходы. На 2-ом этапе выбирались представители уездных земств. На 3-ем этапе выбирались представители губернских земств. Все шло поэтапно.
Городская	Купцы, владельцы предприятий с доходом более 6 тысяч рублей. Также признавались владельцы недвижимости стоимостью 3600 рублей (в крупных городах) и 600 рублей ( в остальных городах).

Выборы по всем куриям проводились 1 раз в 3 года.

Земское самоуправление

Губернский съезд, так же как и уездный, проводился 1 раз в 3 года, то есть выбранные депутаты за 1 срок могли поучаствовать только в 1 таком съезде. В целом уездная и губернская система земств была похожа между собой. Каждый год они проводили сессии и выбирали управление. Уездное управление утверждалось губернатором, а губернское – Министром внутренних дел.

Волостное (местное) самоуправление

Земская реформа 1864 года создавала особую систему самоуправления для крестьян: сельский сход и волостной сход. Сельский сход также был выборным, и его представители также выбирались на 3 года. Они отвечали за распределение земель, повинностей, рекрутчины, выбор управления сходом и старосту. Аналогичные вопросы, но на чуть более высоком уровне решал Волостной сход.

Функции земств

Земская реформа 1864 года наделяла местные органы самоуправления властью для решения локальных местных проблем:

Строительство местных дорог. Например, строительство дороги между деревнями, или между городом и деревней.
Открытие и ремонт школ, больниц и приютов.
Сбор статистических данных и организация переписи населения.
Помощь крестьянским и иным хозяйствам, особенно в неурожайные годы.

Земства только внешне действовали как независимые и самостоятельные органы. На самом же деле их роль была незначительной и тщательно контролировалось. Главный контроль заключался в том, что все Земства подчинялись губернатору. Губернатор утверждал все решения Земств, а также имел полномочия для отмены любого решения местных органов. Второе ограничение – Земствам запрещалось заниматься политическими вопросами и объединяться между собой (например, нельзя было создать всероссийское Земство). Это были собрания, которые решали конкретные локальные вопросы местного значения, и не более того.

Органы Земств были разделены на исполнительные (Управа)и распорядительные (Собрание).

Реализация реформы

Начиная с 1 января, Земская реформа 1864 года начала свою реализацию под контролем правительства Александра 2. Очень важно отметить, что Земства вводились не на всей территории Российской Империи. В частности новое положение не затронуло 2 категории регионов:

Земства (земские учреждения) — выборные органы местного самоуправления (земские собрания, земские управы) в России. Введены земской реформой 1864 г. Ведали просвещением, здравоохранением, строительством дорог и т. д. Перед первой мировой войной 1914—1918 гг. Земства существовали в 43 губерниях Европейской России. Упразднены земства были в 1918 году декретом Советского правительства.

Содержание

Общий очерк по истории земства

6 ноября 1904 года состоялся земский съезд, итогом работы которого стала программа реформ из одиннадцати пунктов, плод борьбы и компромиссов между земствами. [1]

Уездные земские учреждения

«Все землевладельцы, торговцы и промышленники, обладающие недвижимыми имуществами определённой ценности, а также сельские общества получили право избирать из своей среды на три года представителей („гласных“) в уездные земские собрания. Эти собрания, под председательством уездного предводителя дворянства, собираются ежегодно на короткий срок для руководства хозяйственными делами уезда. Уездное земское собрание избирает из своей среды уездную земскую управу, состоящую из председателя и двух членов. Управа постоянное учреждение, ведает все земские дела своего уезда.

Губернские земские учреждения

В губернское земское собрание, помимо гласных, входили представители ведомств (например, государственных имуществ, духовного и прочих). В губернских собраниях председательствовал губернский предводитель дворянства или иное лицо, установленное на эту должность губернатором.

Участие земских служащих в политической борьбе

Эволюционная деятельность земского движения всемерно поддерживалась, но революционная не поощрялась. Увлечение земцев политической борьбой, отход от от целей и задач, положенных в основу деятельности земских учреждений, приводило, естественно, к тому, что хозяйственная деятельность останавливалась. Порой для наведения порядка приходилось применять жёсткие меры, вплоть до ареста служащих. Недовольные объявляли забастовки, на место ушедших в знак протеста приходили новые. Такое штрейкбрехерство совершенно не вызывало осуждения в земской среде — большинство понимало, что из-за политики страдало дело. Забавно, что период после 1905 года советская историография называла не иначе как реакционным, а вот современники считали, что это были годы окончательного становления земского движения на путь истинный.

Земства в годы первой мировой войны

Земства и земельная реформа

Реформа 1861 года поставила проблем едва ли не больше, чем решила. Вопрос о земле оставался главным на протяжении всего этого времени. Центральные губернии были перенаселены, а громадные просторы Средней Азии и Сибири ост

Земское образование

Земская медицина

Одной из важных сторон работы земства было создание системы медицинской помощи. Организация ее была в существенных чертах такова: уезды разделялись на участки (иногда 4-5 на уезд), каждым участком заведовал врач, приглашаемый земством; для приема амбулаторных больных, для помещения нуждающихся в больничном лечении существовали в каждом участке земские больницы или приемные покои; лечение, содержание больных было бесплатное; в среднем на участкового врача приходится около 10-15 тыс. человек, разъезды врачей были очень велики. Помощниками Земских врачей являлись фельдшера, акушерки и фельдшерицы. Для объединения деятельности земских врачей созывались съезды земских врачей (в Твери 1871).

Земская почта

Некоторые земские управы организовывали свои почтовые службы для пересылки корреспонденции внутри уездов, а также для обмена корреспонденцией с государственной почтовой службой.

Результаты работы земств

Читайте также: