Проект европейской конституции лиссабонский договор кратко

Обновлено: 05.07.2024

Призван заменить собой не вступившую в силу Конституцию ЕС и внести изменения в действующие соглашения о Европейском союзе в целях реформирования системы управления ЕС.

Содержание

Предыстория Договора о реформе

Договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества, или Договор о реформе ЕС, созданный с целью улучшения функционирования Европейского союза в составе 27 стран-членов и укрепления его роли и позиций на мировой арене в условиях резких глобальных изменений, был окончательно согласован на Межправительственной конференции в Лиссабоне 19 октября 2007 года.

Тем не менее, одобрение в парламентах и на референдумах 27 стран завершило 15-летнюю дискуссию о политической и институциональной реформе ЕС, которая была начата подписанием Маастрихтского договора в 1992 г. Необходимость внесения изменений в основополагающие договоры ЕС была вызвана тем, что всего за два с половиной года (апрель 2004 — 1 января 2007 гг.) число стран-членов возросло с 15 до 27, а их совокупное население достигло почти полмиллиарда человек. Договор призван заменить собой провалившийся проект Конституции ЕС (проект которой был подписан в июне 2004 г.). Когда в 2005 году на референдумах во Франции и Нидерландах Конституция была отклонена, Европейский союз оказался в институциональном тупике. Чтобы двигаться дальше, было необходимо серьёзно упростить структуру коллективных органов, принципы и порядок их работы, сделать их деятельность более понятной и прозрачной. На решение этой двуединой задачи и направлен Лиссабонский договор.

Договор о реформе структурно состоит из преамбулы, 7 статей, 13 протоколов и 59 деклараций. В статье 1 характеризуются изменения, которые вносятся в Договор о ЕС (стр. 3 — 40), в статье 2 — изменения в Договор об учреждении европейского сообщества (стр. 41 — 150), в статье 3 перечислены заключительные положение (стр. 151—152).

История принятия договора

По состоянию на 13 ноября 2009 года договор утвердили все 27 стран ЕС. Договор вступил в силу 1 декабря 2009 года.

Ратификация в Чехии

24 ноября 2008 года президент Чехии Вацлав Клаус заявил, что, вне зависимости от решения суда и парламента, он подпишет договор только после Ирландии [87] .
25 ноября 2008 года конституционный суд Чехии постановил, что Лиссабонский договор не противоречит чешской конституции [88] .
18 февраля 2009 года прошло голосование в чешском парламенте и большинство депутатов (125 при необходимых 120 из 200) высказалось за ратификацию договора [89] .
24 сентября 2009 года президент Чехии Вацлав Клаус заявил, что откладывает подписание договора до того момента, пока конституционный суд не рассмотрит новый готовящийся иск [90] .
29 сентября 2009 года 17 сенаторов, подали новый иск в конституционный суд. Большинство из сенаторов состоят в одной партии с президентом Чехии Вацлавом Клаусом. Как известно, он является евроскептиком, и этот иск даёт ему время. Как ожидается, рассмотрение повторного иска может занять несколько месяцев [91] .
11 октября 2009 года появились дополнительные сложности, стоящие на пути подписания договора, на этот раз ею стала проблема Судетских немцев. Вацлав Клаус опасается имущественных исков со стороны депортированных немцев[92]
14 октября 2009 года Президент Чехии на встрече с Президентом России в Москве подтвердил, что он не подпишет Лиссабонский договор, если ЕС не выполнит всех без исключений условий Чехии. [93]
На проходящем 29—30 октября 2009 года саммите ЕС страны согласились с требованиями Чехии предоставить возможность стране не исполнять идущую в связке с договором Хартию о фундаментальных правах. [94]
3 ноября 2009 года Конституционный суд Чехии признал отсутствие в Лиссабонском договоре противоречия Конституции Чехии, после чего президент Чехии Вацлав Клаус подписал Договор. [95][96]
13 ноября 2009 года документ был передан на хранение в МИД Италии, которая является страной-депозитарием договора [78] .

Правосубъектность ЕС

Государства-члены имеют право заключать любой международный договор при условии, что он не противоречит соглашениям, подписанным ЕС или не относится к зоне компетенции Союза.

Договором закреплена следующая процедура по заключению международных соглашений от лица ЕС: Совет ЕС дает согласие на проведение переговоров после получения на то соответствующих рекомендаций Еврокомиссии и Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности, он также назначает главу делегации или представителя от ЕС и принимает решение о подписании договора. Европейский парламент имеет совещательную роль, за исключением положений договора, к которым применимы юридические процедуры, и соглашений о присоединении к Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод (Ст. 188N Римского договора).

Принципы и цели ЕС

Институциональные изменения

Договор о реформе вносит изменения в Договор о ЕС в отношении институтов Союза.

Постоянный председатель Европейского совета

Вводится пост постоянного председателя Европейского совета, который будет избираться европейскими лидерами сроком на 2,5 года с возможностью переизбрания на второй срок. Постоянный председатель Европейского совета будет представлять Союз во внешней политике в рамках своих полномочий и по вопросам Общей внешней политики и политики безопасности, что не умаляет роли Верховного представителя (Ст. 9b Договора о ЕС).

19 ноября 2009 года в ходе неформального саммита ЕС в Брюсселе на этот пост был назначен премьер-министр Бельгии Херман ван Ромпёй. [98]

Европейский парламент

Европарламенту поручено избрание председателя Еврокомиссии (тогда как сейчас он только одобряет кандидатуру, выдвинутую правительствами стран-членов).

Европейский совет

Евросовет становится полноценным институтом Союза. Он состоит из глав государств или правительств государств-членов, его председателя и председателя Комиссии. В работе будет участвовать Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности (см. ниже).

Если раньше председатель назначался по принципу ротации каждые полгода, то теперь Евросовет будет избирать его квалифицированным большинством на срок два с половиной года. Председатель Евросовета будет представлять Союз во внешней политике в рамках своих полномочий и по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, что не умаляет роли Высокого представителя (Ст. 9b Договора о ЕС).

Совет

Изменения, прежде всего, касаются новой системы голосования по принципу квалифицированного большинства. Начиная с 1 ноября 2014 г. квалифицированным большинством считаются голоса как минимум 55 % членов Совета (как минимум 15 стран), которые представляют как минимум 65 % населения Союза. Блокирующим меньшинством становятся четыре государства-члена Совета.

Период вплоть до 31 октября 2014 г. считается переходным, равно как и период с 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г.

До 31 октября 2014 г. будет применяться ныне действующая система, заложенная в Ниццком договоре, в соответствии с которой принципу квалифицированного большинства отвечают три условия: согласие членов Совета, имеющих в сумме 255 голосов (из 345, то есть 73,9 %), которые представляют одновременно большинство стран-членов (14 из 27 государств) и 62 % населения ЕС. Количество голосов у министров от разных государств-членов зависит от количества населения страны, хотя и не строго пропорционально. [99]

Необходимо заметить, что переходный период был заложен в Договор прежде всего ввиду неприятия новой системы Польшей и Великобританией, поскольку принцип распределения голосов в зависимости от численности населения давал этим странам значительно большие преимущества, нежели принцип, заложенный в Договор о реформе (каждая из них обладала 27 голосами в Совете, при этом страны ЕС с максимальным количеством населения получали 29 голосов). Председательство в Совете будет осуществляться заранее определёнными группами в составе трех государств-членов на протяжении 18 месяцев. Эти группы будут составляться по принципу равной ротации, при этом во внимание будет приниматься и географическая сбалансированность представленных членов ЕС. Члены Совета, в свою очередь, занимают пост председателя каждые 6 месяцев (Ст. 9с Договора о ЕС).

Европейская комиссия

Комиссия Европейских сообществ официально переименовывается в Европейскую комиссию.

Комиссия, действующая с 2009 по 2014 гг., будет состоять из одного представителя от каждого государства-члена, в том числе и Верховного представителя по внешней политике и политике безопасности.

Председатель Комиссии избирается большинством голосов в Европарламенте по предложению от Евросовета. После этого Совет ЕС по предложению избранного председателя одобряет список стран-членов Комиссии. Непосредственно члены Еврокомиссии назначаются путём голосования по принципу квалифицированного большинства в Евросовете (Ст. 9d Договора о ЕС).

Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности

Европейский Совет по согласованию с председателем Еврокомиссии, квалифицированным большинством назначает верховного представителя Союза по внешней политике и политике безопасности (ст. 9е Договора о ЕС).

Верховный представитель будет осуществлять общую внешнюю политику и политику безопасности Европейского союза путём внесения предложений и реализации уже достигнутых договоренностей. Главное нововведение Договора о реформе заключается в том, что он будет возглавлять Совет по международным отношениям. Верховный представитель одновременно также является одним из вице-председателей Комиссии, в сферу компетенции которого входят внешние связи ЕС с миром.

Суд Европейского союза

В соответствии с Лиссабонским договором, Суд ЕС состоит из Европейского суда (высшая инстанция), Суда общей юрисдикции (первая инстанция) и Трибунала гражданской службы. От каждого государства в нём будет представлен один судья; в нём также будут представлены 11 генеральных адвокатов (на данный момент — восемь). Судьи и адвокаты выбираются из числа выдающихся личностей и назначаются с общего согласия правительств стран-членов на шесть лет после консультаций со специальным комитетом (Ст. 9f Договора о ЕС).

Вопросы, голосование по которым производится по принципу квалифицированного большинства

Новый договор расширяет список вопросов, голосование по которым проводится по принципу квалифицированного большинства:

Порядок председательства в Совете (Ст. 201b Римского договора),
Свободное передвижение рабочей силы, социальные гарантии (Ст. 42 Римского договора),
Общая транспортная политика (Параграф 3 ст. 107 Римского договора),
Административное сотрудничество в области свободы, безопасности и порядка (Ст. 66 Римского договора),
Пограничный контроль (Ст. 69 Римского договора),
Политическое убежище и защита беженцев и перемещенных лиц (Ст. 69А Римского договора),
Миграция (Ст. 69В Римского договора),
Судебное сотрудничество по вопросам преступлений (Ст. 69Е Римского договора),
Евроюст (Ст. 69Н Римского договора),
Европол (Ст. 69J Римского договора),
Культура (Ст. 151, параграф 5 Римского договора),
Инициатива граждан в отношении законодательства ЕС (Ст. 8В Договора о ЕС и 21 Римского договора),
Решение о выходе государства-члена из состава ЕС (Ст. 35 Договора о ЕС),
Интеллектуальная собственность (Ст. 97b Римского договора),
Общая позиция по международным вопросам в рамках еврозоны (Ст. 115а Римского договора),
Космическая политика (Ст. 172а Римского договора),
Энергетика (Ст. 176а Римского договора),
Меры по предотвращению преступности (Ст. 69С Римского договора),
Туризм (Ст. 176В Римского договора),
Спорт (Ст. 149 Римского договора),
Защита населения (Ст. 176С Римского договора),
Административное сотрудничество (Ст. 176D Римского договора),
И др. вопросы.

При этом решения по проблемным вопросам (налоги, социальная безопасность, внешняя политика, политика безопасности, оперативное сотрудничество полиции, места в институтах) продолжают приниматься единогласно.

Компетенции Союза и национальных правительств

Хартия по правам человека

Другие принципиальные изменения

Гражданская инициатива

Граждане ЕС получают право выступать с предложением Европарламенту или Совету изменить законодательства. Для этого необходимо заручиться поддержкой данной инициативы со стороны миллиона граждан. Комиссия, однако, сохраняет за собой право решать, следует ли предпринимать действия для удовлетворения этого запроса.

Еврозона

ЕС получает право определять модели координации экономической политики стран-членов еврозоны. Совет отменяет решение о неготовности страны вступить в еврозону (Ст. 116). Комиссия может выступить с предупреждением государства о том, что его экономическая политика не согласуется с общими рамками экономической политики ЕС.

Энергетическая политика

Выход из Союза

Впервые в Договоре в рамках ЕС оговаривается возможность и процедура выхода из состава Союза. Несмотря на то, что на протяжении всей истории ЕС, если не считать выход Гренландской автономии в составе Дании из ЕС после референдума, попыток сецессии не было, новая Ст. 50 Договора о ЕС предусматривает условия и процедуру выхода из Союза (в соответствии с законодательством страны; уведомление Евросовета и по решению Совета, принятого квалифицированным большинством).

Глобальное изменение климата

В декабре 2001 г. на сессии Европейского совета было принято решение о созыве Конвента о будущем Европы, которому предстояло подготовить проект Конституции ЕС. 29 октября 2004 г. Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, был подписан руководителями всех государств – членов ЕС.

Этот документ содержал в себе решение множества проблем, которые сдерживали демократическое и эффективное развитие ЕС как интеграционной организации, объединяющей территорию почти всей Западной и значительной части Восточной Европы[21].

Главные нововведения проекта Европейской конституции предусматривали:

• кодификацию всех учредительных документов и дополняющих и/или изменяющих их актов в единый конституционный договор ЕС;

• признание Хартии ЕС об основных правах в качестве составной части конституционного договора и соответственно высшей юридической силы ее норм в правовой системе ЕС;

• модернизацию внешнеполитической (включая вопросы обороны и безопасности), правоохранительной и ряда других сфер компетенции ЕС;

• широкомасштабную институциональную реформу, способствующую дальнейшей демократизации ЕС, ускорению и большей прозрачности процедур принятия решений на европейском уровне;

• наделение парламентов государств-членов дополнительными рычагами воздействия на правотворческий процесс ЕС.

Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, был ратифицирован восемнадцатью государствами-членами, включая Германию, не ратифицирован двумя (Францией и Нидерландами), а еще семь государств-членов не определили свою позицию (не проводили ратификационных процедур). Поскольку для вступления в силу проекта Европейской конституции требовалась ее ратификация со стороны всех государств-членов, а ратификацию провели только 2/3 из них, ввести документ в действие оказалось невозможным.

Лиссабонский договор 2007 г. представляет собой трансформацию, хотя и не в полном виде текста официально подписанного, но не вступившего в силу проекта Европейской конституции 2004 г., в учредительные документы Европейского союза текст Договора вносит изменения в три основополагающих документа ЕС: Договор об учреждении Европейского сообщества (Римский договор 1957 г.), Маастрихтский договор 1992 г. и Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г.

Комплекс учредительных документов ЕС в редакции Лиссабонского договора:

• представляет собой совокупность актов, обладающих высшей юридической силой в иерархии сложившейся в Европейском союзе особой правовой системы;

• определяет основы общественного строя и экономических отношений внутри Союза и с третьими странами, вторгается в вопросы экономического планирования, налогообложения и денежного обращения;

• провозглашает и гарантирует основные права и свободы граждан Союза;

• определяет компетенцию Союза и составляющих его государств-членов;

• определяет распределение и взаимодействие полномочий союзных органов законодательной, исполнительной, судебной и контрольной власти;

• официально закрепляет ценности, институты и основополагающие принципы конституционного строя, основы надгосударственного правового регулирования общественных отношений на территории ЕС, стремится усиливать господство права, борьбу с преступностью и защиту границ и интересов Союза от посягательств извне.

Вместе с тем некоторые положения проекта Европейской конституции 2004 г., которые вызвали наибольшие опасения или критику со стороны некоторых государств-членов и политических сил, не были включены в Договор о реформе:

• принцип примата (верховенства) права ЕС над правом государств-членов, содержавшийся непосредственно в проекте Европейской конституции, перенесен в одну из деклараций Межправительственной конференции 2007 г., которая сама по себе не имеет юридически обязательной силы (указанный принцип, тем не менее останется в действии на основании сложившегося ранее прецедентного права Суда Европейских сообществ).

Кроме того, в Договоре о реформе:

• восстановлено право вето государств-членов в отношении отдельных вопросов;

• отсрочено введение некоторых институциональных преобразований, например принципа двойного большинства при принятии решений в межправительственных институтах ЕС (поддержка большинства государств-членов, представляющих большинство населения Союза);

• из списка целей Союза была исключена свободная конкуренция (принцип открытой рыночной экономики со свободной конкуренцией, тем не менее останется одной из первооснов экономической системы ЕС на основании других статей его учредительных документов);

• предусмотрены дополнительные изъятия для Великобритании, Ирландии и Польши, оформленные специальными протоколами.

Процесс ратификации и вступления в силу Лиссабонского договора планировалось завершить к 2009 г., однако в связи со сложностями, возникшими при ратификации документа, процесс затянулся до октября 2009 г. Во избежание дополнительных осложнений ратификационного процесса почти во всех государствах-членах его решено было проводить парламентским путем. Единственным исключением стала Ирландия, где проведение референдума по ратификации Лиссабонского договора было обязательным в силу требований ее национального права.

Первым государством-членом, ратифицировавшим Лиссабонский договор всего через несколько дней после его подписания, стала Венгрия. Осложнения с ратификацией возникли в таких странах, как Ирландия и Чешская Республика, где для одобрения необходима поддержка 3 /₅ Парламента, а в случае с Ирландией еще и поддержка населением страны в форме референдума.

В Чехии ратификация Лиссабонского договора сопровождалась документом на соответствие Конституции. 25 ноября 2008 г Конституционный суд Чехии постановил, что Лиссабонский договор не противоречит чешской Конституции. В феврале 2009 г прошло голосование в чешском парламенте, и большинство депутатов (125 при необходимых 120 из 200) высказалось за ратификацию договора. Однако подписание документа было отложено до окончания рассмотрения нового иска со стороны сенаторов-евроскептиков в сентябре 2009 г. Одним из ключевых вопросов ратификации Лиссабонского договора в Чехии были опасения возможных имущественных притязаний со стороны депортированных судецких немцев. В результате переговоров на проходящем в октябре 2009 г саммите ЕС государства-участники согласились с требованиями Чехии предоставить стране возможность не исполнять идущую в связке с договором Хартию о фундаментальных правах. 3 ноября 2009 г. Конституционный суд Чехии признал отсутствие в Лиссабонском договоре противоречия Конституции Чехии, после чего президент Чехии подписал Договор.

На следующий день после подписания Лиссабонского договора руководители государств – членов ЕС на встрече в верхах 14 декабря 2007 г. в Брюсселе приняли решение учредить независимую экспертную группу по рассмотрению проектов новых направлений развития и реформирования Европейского союза, но уже в долгосрочной перспективе – в расчете на 2020–2030 гг Мандат группы включает в себя более десяти стратегических сфер, проблем и задач европейской интеграции, а именно:

• усиление и модернизацию европейской модели, которая сочетает экономический успех и социальную солидарность;

• повышение конкурентоспособности ЕС;

• устойчивое развитие ЕС в целом;

• стабильность на мировой арене и борьбу с глобальной нестабильностью;

• международную преступность и терроризм.

Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, был подписан руководителями всех государств – членов ЕС.

Главные нововведения проекта Европейской конституции предусматривали:

Поскольку для вступления в силу проекта Европейской конституции требовалась ее ратификация со стороны всех государств-членов, а ратификацию провели только 2/3 из них, ввести документ в действие оказалось невозможным.

Комплекс учредительных документов ЕС в редакции Лиссабонского договора:

• провозглашает и гарантирует основные права и свободы граждан Союза;

• определяет компетенцию Союза и составляющих его государств-членов;

Кроме того, в Договоре о реформе:

• восстановлено право вето государств-членов в отношении отдельных вопросов;

Первым государством-членом, ратифицировавшим Лиссабонский договор всего через несколько дней после его подписания, стала Венгрия. Осложнения с ратификацией возникли в таких странах, как Ирландия и Чешская Республика, где для одобрения необходима поддержка 3/5 Парламента, а в случае с Ирландией еще и поддержка населением страны в форме референдума.

В результате переговоров на проходящем в октябре 2009 г саммите ЕС государства-участники согласились с требованиями Чехии предоставить стране возможность не исполнять идущую в связке с договором Хартию о фундаментальных правах. 3 ноября 2009 г. Конституционный суд Чехии признал отсутствие в Лиссабонском договоре противоречия Конституции Чехии, после чего президент Чехии подписал Договор.

На следующий день после подписания Лиссабонского договора руководители государств – членов ЕС на встрече в верхах 14 декабря 2007 г. в Брюсселе приняли решение учредить независимую экспертную группу по рассмотрению проектов новых направлений развития и реформирования Европейского союза, но уже в долгосрочной перспективе – в расчете на 2020–2030 гг Мандат группы включает в себя более десяти стратегических сфер, проблем и задач европейской интеграции, а именно:

• повышение конкурентоспособности ЕС;

• устойчивое развитие ЕС в целом;

• стабильность на мировой арене и борьбу с глобальной нестабильностью;

• международную преступность и терроризм.

Положениями Лиссабонского договора внесены изменения в три основополагающих документа Европейского союза:

- Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (Римский договор), который теперь называется Договор о функционировании Европейского союза[1];

- Договор о Евратоме[2];

- Договор об учреждении Европейского союза (Маастрихтский договор 1992 г. с изменениями, внесенными Амстердамским договором 1997г.)[3].

После вступления Лиссабонского договора в силу, то есть после того, как стали действовать обновленные версии текстов учредительных документов, Лиссабонский договор как таковой перестал существовать.

К числу действующих учредительных договоров относятся:

- Консолидированные версии Договора о Европейском союзе и Договора о функционировании Европейского союза[4];

- Консолидированная версия Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии[5];

- Хартия основных прав Европейского союза[6].

Эти документы в совокупности составляют правовую основу нынешнего Европейского союза.

Высокому представителю отведены и некоторые финансовые права. По ст.28 административные расходы, связанные с проведением ОВПБ, финансируются из бюджета Союза. Кроме того, Договором предусмотрено, что Совет обязан имплементировать процедуры для обеспечения быстрого доступа к союзному бюджету в случае необходимости провести срочное финансирование инициатив в рамках ОВПБ. Финансирование выполнения задач, не подпадающих под вышеназванную квалификацию, должно производиться из фонда взносов государств-членов по решению, принимаемому квалифицированным большинством, но не единогласно. В этом случае Совет уполномочивает Высокого представителя прибегнуть к авуарам фонда. Это значит, что такой фонд доступен Высокому представителю в целях исполнения общей воли Союза.

Тем не менее, Союзу не предоставлена полная власть на принятие внешнеполитических решений, и государства сохраняют значительную степень самостоятельности.

В большинстве случаев в сфере ОВПБ требуется единогласие. Ограничение числа решений, принимаемых квалифицированным голосованием, суживает сферу влияния Союза на ОВПБ.

Хотя Высокий представитель наделен полномочиями на имплементацию внешней политики, он подчиняется решениям Совета и обязан следовать им.

Таким образом, в течение более чем полувека, прошедших с начала первых попыток интеграции внешней политики в Европейском союзе, эта своеобразная организация прилагала множество усилий, чтобы найти свой собственный путь. От простых единичных шагов по координации внешней политики государств-членов ЕС двигался к целостной системе принятия решений. Высокий представитель, выступающий от лица всего Союза, - также уникальное должностное лицо в праве международных организаций.

Довольно быстрый темп образования новых структур, а также готовность государств к сближению их внешней политики – также новое явление в международных отношениях. Мы пока не знаем, в каком направлении пойдет дальнейшее развитие ЕС в сфере управления внешней политикой. Но уже сейчас ясно, что Европейским союзом осуществлен большой прогресс, и в будущем это будет движение вперед, хотя и через трудности.

Еще одна сложность порождается тем, что, стремясь к предотвращению узурпации власти, составители учредительным договоров ЕС специально предусмотрели, что ни один из четырех основных институтов (Совет, Комиссия, Европарламент, Суд) не может подменять другой либо представлять ЕС от имени всех институтов. Поэтому внутреннее право ЕС построено так, чтобы предотвратить чрезмерную концентрацию функций, а следовательно, и полномочий, в одном институте[7]. Однако функции не институционализированы, и их точное определение требует использования довольно сложных методов, как судебные решения, совместные действия, участие одних институтов в деятельности других и т.п. Это нередко приводит к некоторой двойственности, дублированию и конкуренции.

Все эти особенности делают процесс формирования внешнеполитических полномочий отдельных институтов весьма схожим с процессом формирования обычно-правовых норм в международном праве. То есть внутреннее право ЕС формируется не только таким способом, как в большинстве международных организаций: через решения своих органов или по соглашению между государствами-членами, но и более сложным путем повторяющихся действий какого-либо института и одобрения его Судом.

1) Объем понятия «все сферы внешней политики

Консолидированный текст ДЕС, в котором учтены изменения, внесенные Лиссабонским договором, содержит подобные же положения: в ст.24 компетенция Союза в области ОВПБ определяется как охватывающая все сферы внешней политики и все вопросы, относящиеся к безопасности Союза, в том числе определение рамок общей оборонной политики, вплоть до возможности общей обороны. Значит, перед нами стоит сложная задача – провести разграничительную линию: на горизонтальном уровне - между полномочиями Союза и бывшими институтами Сообщества; на вертикальном уровне – между полномочиями Союза и государств-членов.

С самого начала расширения сфер сотрудничества европейских стран шли поиски таких областей отношений, которые были бы жизненно важны для всех. Поскольку вплоть до начала 1990-х годов главными отношениями были экономические, в Программе Европейского политического сотрудничества, которая предшествовала созданию Европейского союза, в отличие от Маастрихтского договора, общей сферой и сотрудничества, и обеспечения безопасности, была названа экономика. Создатели ДЕС расширили понятие ОВПБ. Этому предшествовала попытка составить перечень критериев для определения важных общих интересов, чтобы не ограничиваться экономической сферой: Министрами иностранных дел был составлен доклад, которому не удалось придать обязательную юридическую силу[8]. Такими критериями для определения важных общих интересов в Докладе названы:

- географическая близость какого-либо региона или страны;

- заинтересованность в политической и экономической стабильности региона или страны;

- наличие угроз безопасности Союза.

Очевидно, что указанные критерии не отличаются конкретикой и точностью. Министрам не удалось создать более точные критерии, несмотря на все усилия. Видимо, и та неопределенность, которая характерна для регулирования ОВПБ, порождается невозможностью a priori обозначить те действия, которые могут оказаться необходимыми для определения и проведения общей внешней политики и политики безопасности.

Отсутствие четкой определенности в рамках ОВПБ оправдывается всей логикой построения ЕС: государства должны сохранять в своих руках контроль за объемом полномочий Союза[9].

Действительно, ст.42 не накладывает на государства конкретно определенное обязательство создавать общую оборону. Союзу предоставляются полномочия на оперативные действия за его пределами в целях миротворчества, предотвращения конфликтов и укрепления международной безопасности в соответствии с принципами ООН. В ст.43 уточняется, что такие операции могут быть спасательными и гуманитарными, это может быть служба военных советников или совместные операции по разоружению.

Все эти задачи могут содействовать борьбе с терроризмом, в том числе через оказание поддержки третьим странам в борьбе с терроризмом на их территориях. Есть мнение, что перечисление этих задач отразило уже существующую практику Союза, как, например, меры по предотвращению конфликтов и борьбе с терроризмом[12].

2) Особенности распределения компетенций в области ОВПБ

Из консолидированных текстов учредительных договоров следует, что Союз обладает разными категориями компетенций: исключительными, принадлежащими только ему, и разделяемыми с государствами. Согласно п.1 ст.4 ДФЕС Союз делит компетенции с государствами-членами в том случае, когда Договор наделяет его полномочиями, которые не затрагиваются положениями ст.3 и 6 (относительно его экономических и социальных функций, принадлежавших прежде Сообществам). Это значит, что лишь исключительные компетенции, а также полномочия Союза на совершение действий по поддержке, координации или дополнению действий государств-членов не попадают в категорию разделяемых компетенций. Методы осуществления компетенций в области ОВПБ можно рассматривать как относящиеся к разделяемым компетенциям между Союзом и государствами-членами. Декларации 13 и 14, приложенные к Заключительному акту по Лиссабонскому договору, ясно показывают, что его создатели намеренно не предоставили ОВПБ преимущественную силу[13].

Если объем компетенции ЕС определяется его целями, означает ли это, что к данной сфере неприменим принцип делегирования государствами институтам Союза своих компетенций? Некоторые исследователи указывают, что, хотя в отношении Союза этот принцип прямо не предусмотрен, он все равно остается принципом данной международной организации[14]. Более того, это один из принципов международных организаций вообще. Так было установлено еще в 20-х годах прошлого века в решении Постоянной палаты международного правосудия[15] и обосновано в литературе [16].

Вторая особенность ОВПБ – в соответствующем разделе КДЕС ничего не говорится о подразумеваемых полномочиях. Но это не значит, что они не имеют места, поскольку они признаны общим международным правом применительно к международным организациям.

После принятия Лиссабонского договора важным дополнением ДФЕС стало положение о том, что при осуществлении гуманитарных операций меры, предпринимаемые Союзом и государствами-членами, должны дополнять и усиливать друг друга и проводиться в соответствии с принципами и целями внешнеполитической деятельности Союза и на основе принципов беспристрастности, нейтральности и недискриминации (ст.214 (2).

[1] Текст с учетом изменений, внесенных Лиссабонским договором, см.:Treaty on the Functioning of the European Union//Official Journal C 83 of 30.3.2010

[2] 2 Consolidated version of the Treaty establishing the European Atomic Energy Community//Official Journal C 84 of 30.3.2010.

[3] Consolidated version of the Treaty on European Union//Official Journal C 83 of 30.3.2010

[4] Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union//Official Journal C 83 of 30.3.2010

[5] Consolidated version of the Treaty establishing the European Atomic Energy Community//Official Journal C 84 of 30.3.2010

[6] Charter of Fundamental Rights of the European Union//Official Journal C 83 of 30.3.2010

[7] См.: Топорнин Б.Н. Право и институты Европейских сообществ на современном этапе: основные понятия//Европейская интеграция: правовые проблемы. Книга первая. М., 1992. С.17.

[8] Report to the European Council in Lisbon on the likely development of the Common Foreign and Security Policy (CFSP) with a view to identifying areas open to joint action vis-à-vis particular countries or groups of countries, adopted by the European Council at Lisbon on June 26th and 27th 1992, para 12.

[9] Dashwood A.A. Article 47 and the relationship between first and second pillar competences// Dashwood A.A. and Maresceau M. (eds). Law and Practice of EU External Relations: Salient Features of a Changing Landscape. 2008, p.232.

[10] Cremona M. The Draft Constitutional Treaty: External Relations and External Action. 2003, p.40.

[11] Горданов И.Б. Правовые основы внешнеполитической деятельности Европейского союза. Монография. М., 2009. С.109.

[12] Scannell D.L. Legal Aspects of the European Union's European Security and Defence Policy’, PhD Dissertation (2005), р. 47 and 247.

[13] Этими Декларациями предусмотрено, что ОВПБ (включая общую оборону и безопасность) не затрагивает существующей ныне ответственности государств-членов за формирование и проведение их внешней политики.

[15] Jurisdiction of the European Commission of the Danube Between Galatz and Braila [1927] PCIJ Series B.– No 14, 64;

[16] Klabbers J. An Introduction to International Institutional Law (2002) 63–67. In general: D Sarooshi, International Organizations and Their Exercise of Sovereign Powers (2005).

[17] См.: Eeckhout P. External Relations of the European Union: Legal and Constitutional Foundations (2004) р. 138.

Договор о реформе ЕС четко разделяет компетенции, относящиеся к ведению Союза и национальных правительств. К сферам совместной компетенции Договор относит функционирование внутреннего рынка, социальную политику, экономическую, социальную и территориальную политику сплочения, сельское хозяйство и рыболовство, проблемы окружающей среды, защиту потребителей, транспорт, энергетику, пространство свободы, безопасности и правопорядка, общие проблемы здоровья населения, исследования, технологическое развитие, космическое пространство, развитие сотрудничества и гуманитарной помощи, координацию вопросов занятости и социальной политики в странах-членах.

Читайте также: