Правовые основы выявления коррупциогенных факторов в нормативно правовых актах и их проектах реферат

Обновлено: 05.07.2024

Одна из причин существования коррупции – это несовершенство законодательства. Ежедневно разрабатываются и принимаются новые нормативные правовые акты, которые требуют изучения на предмет наличия в них коррупциогенных факторов. Многие уже применяемые на практике нормативные правовые акты также требуют анализа и обобщения. Вопрос эффективности нормативных правовых актов и поиска оптимальных инструментов оценки законодательства с целью выявления и устранения нормотворческих ошибок был и остается актуальным. Одним из таких инструментов выступает антикоррупционная экспертиза. Ее задачей выступает установление правовой корректности проектируемых и действующих нормативных правовых актов, препятствие и снижение коррупционных рисков, которые могут быть заложены в нормах права.

Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

В соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц);

б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц);

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага);

и) нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.

Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:

а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

б) злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

в) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Выявленные в результате проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) коррупциогенные факторы отражаются:

в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в установленном процессуальным законодательством порядке. При этом в требовании должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (его проекте) коррупциогенные факторы, а также предложены способы их устранения;
в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы федеральным органом исполнительной власти в области юстиции либо органами, организациями, их должностными лицами (в отношении принятых этими органами, организациями, их должностными лицами нормативных правовых актов (проектов таких актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения).

Если Вы столкнулись с наличием коррупциогенных факторов в муниципальных нормативных правовых актах органов местного самоуправления Вы можете сообщать об этом в прокуратуру по месту расположения органа, принявшего данный нормативный правовой акт.

о противодействии коррупции прокуратуры края

Прокуратура
Ставропольского края

Прокуратура Ставропольского края

19 февраля 2021, 09:00

Коррупциогенные факторы в нормативно - правовых актах.

в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в установленном процессуальным законодательством порядке. При этом в требовании должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (его проекте) коррупциогенные факторы, а также предложены способы их устранения;
в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы федеральным органом исполнительной власти в области юстиции либо органами, организациями, их должностными лицами (в отношении принятых этими органами, организациями, их должностными лицами нормативных правовых актов (проектов таких актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения).

Несовершенство законодательства как одна из причин появления коррупции. Изучение новых нормативных правовых актов на предмет наличия в них коррупциогенных факторов. Задачи антикоррупционной экспертизы. Снижение коррупционных рисков в нормах права.

Рубрика	Государство и право
Вид	статья
Язык	русский
Дата добавления	30.07.2018
Размер файла	14,1 K

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Выявление и устранение коррупциогенных факторов в текстах нормативных правовых актов и их проектах

Наличие коррупциогенных факторов в нормативных правовых актов и их проектах, обусловливает необходимость их корректировки вне зависимости от вида и субъекта, издавшего такие акты.

Как пишет С. В. Матковский, в результате антикоррупционной экспертизы законодательный или иной нормативный акт (его проект) должен подвергаться необходимой корректировке либо для купирования отрицательных последствий требуется одновременное изменение уязвимого законодательства.

Антикоррупционная экспертиза является оценочной деятельностью, задача которой - проникнуть в суть проекта нормативного правового акта и, ознакомившись с его содержанием и формой, вынести решение о регулятивной пригодности. Лицо, осуществляющее экспертизу, должно моделировать возможные конфликтные ситуации чтобы они не стали реальностью и не повлекли негативных последствий. В научной литературе распространена позиция, согласно которой цель антикоррупционной экспертизы - это выявление коррупциогенных факторов и их последующее устранение в правовых актах и их проектах. Закон об антикоррупционной экспертизе в статье 1 называет устранение коррупциогенных факторов одной из целей антикоррупционной экспертизы.

Мы не согласны с данной позицией, по нашему мнению, окончательной целью антикоррупционной экспертизы является не устранение коррупциогенности нормативных правовых актов и (или) их проектов, а выявление коррупциогенных факторов, для чего необходимо:

· установить в нормативном правовом акте коррупциогенные факторы и нормы (дефекты норм), создающие возможности совершения коррупционных действий и (или) принятия решений;

· дать рекомендации по устранению коррупциогенных факторов в виде извлечения из текста коррупциогенных норм или в виде их коррекции.

При этом под рекомендациями по устранению коррупциогенных факторов понимается не само устранение, а только вывод о необходимости внесения изменений и (или) дополнений в нормативный правовой акт (проект нормативного правового акта) или о необходимости его отмены, отклонения или доработки. В задачи проводимой антикоррупционной экспертизы входит непосредственное формулирование норм, изменяющих и (или) дополняющих нормативный правовой акт. Эксперт обязан только предложить изменения и дополнения, а также антикоррупционные формулировки норм с тем, чтобы устранить коррупциогенный дефект из анализируемых норм, но не устранять его. Это уже задача органа или должностного лица - разработчика нормативного правового акта (его проекта).

В связи с этим, необходимо различать выявление коррупциогенных факторов (осуществляется в ходе антикоррупционной экспертизы) и последующее их устранение (осуществляется действиями государственных или муниципальных органов, должностных лиц, издавших акт, их решением). Устранение коррупциогенных факторов в правовых нормах возможно только в процессе нормотворческой деятельности органа, принявшего акт (нормотворческого органа), либо реализации правоохранительных функций уполномоченными государственными органами, в том числе органами прокуратуры. По своей сути устранение коррупциогенных факторов в нормах права направлено на повышение эффективности правового воздействия на общественные отношения и обеспечение единства правового пространства. Однако, по справедливому замечанию Н.В. Мамитовой, одним из пробелов антикоррупционного законодательства Российской Федерации, связанных с проведением антикоррупционной экспертизы, которые должны быть устранены в ходе проведения эффективной антикоррупционной правовой политики является то, что устранение выявленных в ходе антикоррупционной экспертизы коррупционных факторов не является обязательным.

1. в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в установленном процессуальным законодательством порядке. При этом в требовании должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (его проекте) коррупциогенные факторы, а также предложены способы их устранения;

2. в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы федеральным органом исполнительной власти в области юстиции либо органами, организациями, их должностными лицами (в отношении принятых этими органами, организациями, их должностными лицами нормативных правовых актов (проектов таких актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения).

В требовании (заключении) должно быть отражено наличие либо отсутствие в нормативном правовом акте или его проекте коррупциогенных факторов, способствующих созданию условий для проявления коррупции, указаны проблемные структурные единицы правового акта (его проекта), должны содержаться предложения о способах и методах устранения выявленных в процессе осуществления антикоррупционной экспертизы положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Также в нем могут быть отражены вероятные отрицательные последствия сохранения в нормативном правовом акте (его проекте) положений, способствующих формированию условий для проявления коррупции, в том числе выявленные при осуществлении антикоррупционной экспертизы положения, которые к коррупционным факторам напрямую не относятся, но, тем не менее, могут поспособствовать созданию условий для проявления коррупции.

По нашему мнению, при подготовке заключения эксперт в своем заключении должен указать какие документы им анализировались, какая судебная практика использовалась в ходе проведения экспертизы, каков его статус в исследуемой сфере. Эксперт должен указать какие вопросы им анализировались, на что было обращено внимание, обосновать почему он пришел к выводу о коррупциогенности того или иного положения. Если для проведения экспертизы привлекались специалисты, то в заключении это также должно найти отражение. Целесообразно было бы указывать его должность, звание, опыт работы, заслуги в указанной сфере. Если экспертиза проводится независимым экспертом, аккредитованным органом юстиции, также должна быть об этом отметка.

Закон об антикоррупционной экспертизе предусматривает различные правовые режимы для документов, представляемых по результатам проведения антикоррупционной экспертизы. Так, требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которые разработали нормативный правовой акт, не позднее десятидневного срока со дня его поступления. Требование, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на заседании соответствующего органа и должно учитываться органом, издавшим правовой акт. Заключение, составляемое при проведении антикоррупционной экспертизы федеральным органом исполнительной власти в области юстиции либо органами, организациями, их должностными лицами (в отношении принятых этими органами, организациями, их должностными лицами нормативных правовых актов (проектов таких актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения), носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом.

Здесь следует снова согласиться с Н.В. Мамитовой, которая пишет, что заключения по результатам антикоррупционной экспертизы обязательны для рассмотрения, но не для исполнения. Они носят рекомендательный характер. Кроме того, не установлена какая-либо ответственность органов, принимающих нормативные правовые акты и их проекты, за неустранение выявленных в результате антикоррупционной экспертизы коррупционных факторов, за принятие нормативных правовых актов, содержащих выявленные коррупционные факторы. Не вполне в таком случае понятно, для чего законодатель требует в заключении по результатам проведенной независимой антикоррупционной экспертизы не только указания на выявленные в нормативном правовом акте (его проекте) коррупциогенные факторы, но и на предложения способов их устранения.

Мы полагаем, что есть два способа устранения коррупциогенных факторов. Первый из них - преодоление коррупциогенного фактора, осуществляемое посредством выбора такого характера правоприменительной деятельности, при котором риск проявления заложенного в норме коррупциогенного фактора существенно снижается. И второй - извлечение коррупциогенного фактора, которое осуществляется посредством изменения или исключения той юридической конструкции правовой нормы, которая содержит коррупциогенный фактор. Сравнивая эти два способа, представляется, что извлечение коррупциогенного фактора более надежный, радикальный и эффективный способ избежать коррупционных проявлений в нормативном правовой акте или его проекте. Оно направлено на разрушение сути коррупциогенного фактора, в результате которого такой фактор перестает существовать. Но и у преодоления коррупциогенных факторов есть определенные преимущества. Ни для кого не секрет то, что коррупцию, как социальное явление, полностью уничтожить нельзя. Преодоление коррупциогенных факторов позволяет быстро и более оперативно снизить отрицательное действие коррупциогенного фактора без долгой процедуры внесения изменения в нормативный правовой акт. То есть преодоление коррупциогенных факторов направлено на снижение риска коррупционных проявлений при применении норм права путем принятия, например, административных регламентов оказания государственных услуг.

В число основных методов преодоления коррупциогенных факторов входят:

· единообразие практической деятельности при применении закона, которое выражается в одинаковом понимании и применении закона ко всем ситуациям, имеющим сходный набор фактических данных. Единообразие практической деятельности при применении закона может достигаться путем издания рекомендательных или обязательных разъяснений вышестоящих органов государственной власти, закономерностей применения тех или иных положений закона, которые можно определить исходя из обзора судебной практики или разъяснений высших судебных инстанций по конкретному вопросу;

· обоснование правоприменителем принятых решений, то есть рациональное объяснение субъектом праоприменительной деятельности причин и обстоятельств, лежащих в основе принятия им решения по определенному вопросу. Цель мотивировки - демонстрация участникам правоотношений и гражданскому обществу, что решение принято исходя из всестороннего, объективного и непредвзятого рассмотрения всех обстоятельств. Примерами таких ситуаций могут служить решения уголовно-правовых вопросов об условном осуждении, о конфискации имущества, об условно-досрочном освобождении от наказания. Все эти перечисленные вопросы могут повлечь за собой коррупционные проявления;

· формализация механизма принятия управленческих решений правоприменителем, что предполагает разработку и внедрение в законодательство определенных критериев, которые должны лежать в основе принятия государственным органом или должностным лицом тех или иных решений в управленческих сферах и сужать область их усмотрения;

Исходя из изложенного, полагаем, было бы не правильным сводить сущность антикоррупционной экспертизы только к исследовательскому аспекту. Целью такой экспертизы является получение заключения, на котором впоследствии будет основано властное управленческое решение по преодолению или извлечению из текста нормативного правового акта (его проекта) коррупциогенных факторов.

Еще раз отметим, что во всех случаях заключение о коррупциогенности действующего нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению. В настоящее время заключение по результатам антикоррупционной экспертизы имеет лишь рекомендательный характер для органа государственной власти, издавшего нормативный правовой акт, и устранение коррупциогенного фактора зависит от усмотрения этого органа. Однако прокурор не лишен возможности обратиться с заявлением в суд об оспаривании нормативного правового акта, если он содержит коррупциогенные факторы и если его требование не удовлетворено.

На этом, по нашему мнению, антикоррупционная экспертиза должна быть завершена.

Устранение выявленных нарушений (добровольно либо вследствие действий иных органов, например прокуратуры), принятие профилактических мер - прерогатива не экспертов, а органов и должностных лиц, издавших акт.

Так, ограничение объема дискреционных полномочий возможно следующими способами:

1. введением, изменением, уточнением целей применения дискреционных полномочий;

2. сокращением видов решений, которые орган (должностное лицо) вправе принять по своему усмотрению;

3. обозначением отдельных элементов процессуальной формы применения дискреционных полномочий - сроков принятия решения, обязательной мотивировки применения полномочий;

4. установлением дополнительных запретов на принятие отдельных видов управленческих решений.

Действенным способом устранения такого коррупциогенного фактора, как чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, является максимально полное законодательное урегулирование, исключение бланкетных и отсылочных норм, а также определение рамок подзаконного нормотворчества, что может сказаться действенным средством снижения уровня коррупционной опасности вышеуказанного фактора.

При проведении антикоррупционной экспертизы подзаконных нормативных правовых актов с целью выявления такого коррупциогенного фактора, как принятие нормативного правового акта за пределами компетенции, особое внимание должно уделяться вопросам определения компетенции принимающего его органа в вопросах подзаконного регулирования и недопустимости расширения или сужения границ правовых норм, предусмотренных статутным актом.

Снижение уровня завышенных требований может производиться путем:

1. сокращения количества органов (должностных лиц), участвующих в принятии управленческого решения, обеспечивающего реализацию субъективных прав и юридических обязанностей;

2. уменьшения перечня документов, которые граждане (организации) обязаны предоставить для реализации права;

3. сокращения сроков принятия управленческих решений;

4. сокращения перечня критериев, которым должны соответствовать граждане (организации), претендующие на получение права или блага;

5. изменения условий и оснований реализации субъективных прав и исполнения юридических обязанностей в сторону увеличения категорий граждан и организаций, которые могут претендовать на получение тех или иных социальных благ, прав, преимуществ.

В любом случае наилучшим способом снижения или нейтрализации коррупционного риска, заложенного в норме права, является ее подробное изложение - ясное и понятное не только правоприменителю, но и каждому человеку.

коррупция правовой законодательство экспертиза

2. Бошно С. В. Правовые модели и реальность / С. В. Бошно // Журнал российского права. - 2015. - № 5. - С. 146-149.

4. Матковский С. В. Правовая природа антикоррупционной экспертизы / С. В. Матковский // Российский следователь. - 2008. - № 24. - С. 27-30.

6. Теория государства и права: учебник / под ред. Л. А. Морозова. - М.: Юрист, 2002. - 416 с.

Подобные документы

Анализ законодательства, регулирующего проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Правила проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденные Правительством РФ. Деятельность федеральных органов по предупреждению коррупции.

дипломная работа [142,6 K], добавлен 24.11.2012

Анализ нормативно-правовых основ антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Выявление проблем Законодательной Думы Хабаровского края, возникающих при проведении антикоррупционной экспертизы. Социальный эффект и значимость проекта.

дипломная работа [65,7 K], добавлен 23.03.2011

Общие положения проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов. Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов. Факторы, связанные с наличием правовых пробелов. Система мер по профилактике коррупции.

курсовая работа [38,1 K], добавлен 24.05.2016

Понятие и виды нормативных правовых актов. Достоинства и недостатки нормативных правовых актов. Пути повышения эффективности действия нормативных правовых актов. Нормативно-правовой - официальный документ государственного органа с правовыми нормами.

курсовая работа [77,6 K], добавлен 27.11.2008

Понятие "юридическое действие нормативных правовых актов" и его применение при оценке действия указанных актов в пространстве. Характеристика действия нормативных правовых актов во времени и по категориям лиц. Ответственность лиц, имеющих иммунитет.

Официальный сайт Администрации Ряженского сельского поселения Матвеево-Курганского района Ростовской области

Вакансии
Нормативно-правовые акты
Квалификационные требования
Должностные инструкции
Доход муниципальных служащих
Условия и результаты конкурсов
Сведения о муниципальных служащих
Порядок поступления на муниципальную службу

График приема граждан
Работа с обращениями
Регламент рассмотрения обращений
Формы заявлений, обращений
Ответы на обращения, затрагивающие интересы неопределенного круга лиц
Рассмотрение обращений
Интернет-приемная

Распоряжения 2022
Распоряжения 2020
Распоряжения 2019
Распоряжения 2018
Распоряжения 2017
Распоряжения 2016
Распоряжения 2015
Распоряжения 2014
Распоряжения 2013
Распоряжения 2012
Распоряжения 2011
Распоряжения 2010
Распоряжения 2009

Постановления 2022
Постановления 2021
Постановления 2020
Постановления 2019
Постановления 2018
Постановления 2017
Постановления 2016
Постановления 2015
Постановления 2014
Постановления 2013
Постановления 2012
Постановления 2011
Постановления 2010
Постановления 2009

Дополнительная информация

Предметом антикоррупционной экспертизы являются нормативные правовые акты (их проекты) органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, их должностных лиц, а также содержащиеся в ним нормы.

Перечень коррупциогенных факторов определен Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Данный перечень включает в себя 12 коррупциогенных факторов, подразделяющихся в зависимости от содержания на два вида:

- устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил (широта дискреционных полномочий; определение компетенции по формуле "вправе"; выборочное изменение объема прав; чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества; принятие нормативного правового акта за пределами компетенции; заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий; отсутствие или неполнота административных процедур; отказ от конкурсных (аукционных) процедур; нормативные коллизии;

- содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям (наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права; злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами); юридико-лингвистическая неопределенность.

Во всех указанных случаях закладывается риск возникновения коррупции, создаются условия для ее проявления, которые должны быть исключены путем проведения экспертизы. Действующее законодательство предусматривает три её вида: государственную, общественную и независимую.

Органы прокуратуры осуществляют экспертизу действующих нормативных правовых актов при реализации полномочий по надзору за исполнением законодательства, а также в отношении проектов нормативных правовых актов при участии в правотворческой деятельности.

Прокуратурой района за 10 мес. 2018 года проведена антикоррупционная экспертиза более 600 нормативных правовых актов, а также более 650 проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Экспертиза проводилась и в отношении постановлений администраций сельских поселений и района и в отношении решений Собраний депутатов, как сельских поселений, так и Собрания депутатов района.

Всего выявлено 38 нормативных правовых актов, содержащих 46 коррупциогенных факторов, 23 из них приняты администрациями, а 15 Собраниями депутатов.

По результатам экспертизы прокурором района принесены 37 протестов и направлено 1 требование. После рассмотрения мер прокурорского реагирования из нормативных правовых актов все 46 коррупциогенных факторов, связанных с широтой дискреционных полномочий, принятых за пределами компетенции, содержащие нормативные коллизии, завышенные требования к лицу, имеющие юридико-лингвистическую неопределенность, либо неполноту административных процедур, исключены.

Вместе с тем, п.10 ст.396 Налогового кодекса Российской Федерации, не предусматривает такой обязанности налогоплательщика: в виду изменений внесенных в данную норму Федеральным законом от 30.09.2017 № 286-ФЗ такая обязанность заменена правом представить в налоговый орган такие документы.

При этом Федеральным законом от 30.09.2017 № 286-ФЗ уточнена категория налогоплательщиков - физических лиц, имеющих право на налоговые льготы, к ним отнесены и лица, имеющие право на налоговый вычет.

Несмотря на предусмотренную законом возможность участия в антикоррупционной экспертизе институтов гражданского общества и независимых экспертов, ни одного обращения от граждан по данным вопросам в прокуратуру района ни в 2018, ни в 2017 году не поступало.

В связи с чем, хотелось бы разъяснить, что органы прокуратуры по заявлению заинтересованного лица имеют возможность в любой момент вернуться к рассмотрению вопроса наличия в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов (то есть, в ходе мониторинга его правоприменения).

Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов

(с изменениями на 11 октября 2018 года)

Документ с изменениями, внесенными:

Принят
Государственной Думой
3 июля 2009 года

Одобрен
Советом Федерации
7 июля 2009 года

Статья 1

1. Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

2. Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Статья 2

Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) являются:

1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;

2) оценка нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;

(Пункт в редакции, введенной в действие с 15 июня 2018 года Федеральным законом от 4 июня 2018 года N 145-ФЗ. - См. предыдущую редакцию)

3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);

4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);

5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее - органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

Статья 3

1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится:

1) прокуратурой Российской Федерации - в соответствии с настоящим Федеральным законом и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации;

2) федеральным органом исполнительной власти в области юстиции - в соответствии с настоящим Федеральным законом, в порядке и согласно методике, определенным Правительством Российской Федерации;

3) органами, организациями, их должностными лицами - в соответствии с настоящим Федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.

2. Прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:

1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;

3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

3. Федеральный орган исполнительной власти в области юстиции проводит антикоррупционную экспертизу:

1) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;

2) проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;

(Пункт в редакции, введенной в действие с 3 декабря 2011 года Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 329-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 ноября 2013 года Федеральным законом от 21 октября 2013 года N 279-ФЗ. - См. предыдущую редакцию)

3) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации;

4) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

(Пункт в редакции, введенной в действие с 3 декабря 2011 года Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 329-ФЗ. - См. предыдущую редакцию)

4. Органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.

5. Органы, организации, их должностные лица в случае обнаружения в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенных факторов, принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, информируют об этом органы прокуратуры.

6. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, принятых реорганизованными и (или) упраздненными органами, организациями, проводится органами, организациями, которым переданы полномочия реорганизованных и (или) упраздненных органов, организаций, при мониторинге применения данных нормативных правовых актов.

(Часть дополнительно включена с 3 декабря 2011 года Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 329-ФЗ)

7. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, принятых реорганизованными и (или) упраздненными органами, организациями, полномочия которых при реорганизации и (или) упразднении не переданы, проводится органом, к компетенции которого относится осуществление функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности, при мониторинге применения данных нормативных правовых актов.

(Часть дополнительно включена с 3 декабря 2011 года Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 329-ФЗ)

8. При выявлении в нормативных правовых актах реорганизованных и (или) упраздненных органов, организаций коррупциогенных факторов органы, организации, которым переданы полномочия реорганизованных и (или) упраздненных органов, организаций, либо орган, к компетенции которого относится осуществление функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности, принимают решение о разработке проекта нормативного правового акта, направленного на исключение из нормативного правового акта реорганизованных и (или) упраздненных органа, организации коррупциогенных факторов.

(Часть дополнительно включена с 3 декабря 2011 года Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 329-ФЗ)

Статья 4

1. Выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются:

1) в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации;

2) в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы в случаях, предусмотренных частями 3 и 4 статьи 3 настоящего Федерального закона (далее - заключение).

2. В требовании прокурора об изменении нормативного правового акта и в заключении должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения.

3. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования и учитывается в установленном порядке органом, организацией или должностным лицом, которые издали этот акт, в соответствии с их компетенцией. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа и учитывается в установленном порядке органом, который издал этот акт, в соответствии с его компетенцией.

4. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке.

4_1. Заключения, составляемые при проведении антикоррупционной экспертизы в случаях, предусмотренных пунктом 3 части 3 статьи 3 настоящего Федерального закона, носят обязательный характер. При выявлении коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также в уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований указанные акты не подлежат государственной регистрации.

(Часть дополнительно включена с 3 декабря 2011 года Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 329-ФЗ)

5. Заключения, составляемые при проведении антикоррупционной экспертизы в случаях, предусмотренных пунктами 1, 2 и 4 части 3 статьи 3 настоящего Федерального закона, носят рекомендательный характер и подлежат обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом.

(Часть в редакции, введенной в действие с 3 декабря 2011 года Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 329-ФЗ. - См. предыдущую редакцию)

6. Разногласия, возникающие при оценке указанных в заключении коррупциогенных факторов, разрешаются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Статья 5

1. Институты гражданского общества и граждане Российской Федерации (далее - граждане) могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Порядок и условия аккредитации экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области юстиции.

(Часть в редакции, введенной в действие с 3 декабря 2011 года Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 329-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 22 октября 2018 года Федеральным законом от 11 октября 2018 года N 362-ФЗ. - См. предыдущую редакцию)

1_1. Не допускается проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов):

1) гражданами, имеющими неснятую или непогашенную судимость;

2) гражданами, сведения о применении к которым взыскания в виде увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия за совершение коррупционного правонарушения включены в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия;

3) гражданами, осуществляющими деятельность в органах и организациях, указанных в пункте 3 части 1 статьи 3 настоящего Федерального закона;

4) международными и иностранными организациями;

5) некоммерческими организациями, выполняющими функции иностранного агента.

(Часть дополнительно включена с 22 октября 2018 года Федеральным законом от 11 октября 2018 года N 362-ФЗ)

2. В заключении по результатам независимой антикоррупционной экспертизы должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения.

3. Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.

17 июля 2009 года

Редакция документа с учетом
изменений и дополнений подготовлена
АО "Кодекс"

Как мы видим, коррупциогенный фактор был выявлен приблизительно в 1 % проверенных документов. Как отмечено в соответствующем отчете, «заключения территориальных органов Минюста России по результатам проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ направлены в органы государственной власти, принявшие их, а также в органы прокуратуры. По результатам рассмотрения указанных заключений в период с 1 января по 1 июня 2015 г. устранен 321 коррупциогенный фактор в 177 нормативных правовых актах. В 351 акте из числа выявленных в предыдущих отчетных периодах устранено 532 коррупциогенных фактора.

Однако, при этом в 644 актах коррупциогенные факторы так и не были устранены. Среди наиболее характерных коррупциогенных факторов, выявленных в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, являются, с точки зрения Минюста России широта дискреционных полномочий (25 %), отсутствие либо неполнота административных процедур (18 %), наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права (12 %), принятие нормативного правового акта за пределами компетенции (12 %), нормативные коллизии (10 %) [10].

Следует отметить, что в целях борьбы с коррупцией в настоящее время действующим законодательством утверждена Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов [9] (далее — Постановление № 96).

Как отмечает М. С. Бахтина, антикоррупционная экспертиза, как метод борьбы с коррупцией, в том числе, в сфере принятия уполномоченными лицами органов местного самоуправления муниципальных правовых актов и их проектов по праву является одной из наиболее положительных мер, направленных на профилактику и предупреждение коррупционных преступлений [1].

В научной литературе распространена позиция, согласно которой цель антикоррупционной экспертизы — это выявление коррупциогенных факторов и их последующее устранение в правовых актах и их проектах [5]. Закон об антикоррупционной экспертизе в ст. 1 называет устранение коррупциогенных факторов одной из целей антикоррупционной экспертизы.

Автор не согласен с данной позицией, так как по его мнению, окончательной целью антикоррупционной экспертизы является не устранение коррупциогенности нормативных правовых актов и (или) их проектов, а выявление коррупциогенных факторов, для чего необходимо:

– установить в нормативном правовом акте коррупциогенные факторы и нормы (дефекты норм), создающие возможности совершения коррупционных действий и (или) принятия решений;

– дать рекомендации по устранению коррупциогенных факторов в виде извлечения из текста коррупциогенных норм или в виде их коррекции.

В задачи проводимой антикоррупционной экспертизы входит непосредственное формулирование норм, изменяющих и (или) дополняющих нормативный правовой акт. Эксперт обязан только предложить изменения и дополнения, а также антикоррупционные формулировки норм с тем, чтобы устранить коррупциогенный дефект из анализируемых норм, но не устранять его. Это уже задача органа или должностного лица — разработчика нормативного правового акта (его проекта).

Устранение коррупциогенных факторов в правовых нормах, как считает Н. В. Мамитова, возможно только в процессе нормотворческой деятельности органа, принявшего акт (нормотворческого органа), либо реализации правоохранительных функций уполномоченными государственными органами, в том числе органами прокуратуры. По своей сути устранение коррупциогенных факторов в нормах права направлено на повышение эффективности правового воздействия на общественные отношения и обеспечение единства правового пространства [6].

Обязанность по проведению антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов установлена Законом об антикоррупционной экспертизе.

В деятельности органов местного самоуправления целью такой экспертизы является выявление коррупциогенных факторов в муниципальных нормативных правовых актах, проектах муниципальных нормативных правовых актов и их последующее устранение [2].

В настоящее время порядок и методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов утверждены Постановлением № 96. На основании п. 3 ч. 1 ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе в полномочия органов местного самоуправления входят принятие и утверждение порядка проведения указанного вида экспертизы. В Порядке проведения экспертизы, утверждаемом на уровне компетенции конкретного муниципального образования, определяется процедура ее проведения, а так же, как правило, отражены следующие положения:

– цель принятия порядка проведения антикоррупционной экспертизы — выявление коррупциогенных факторов и последующее их устранение;

– правовые основы проведения антикоррупционной экспертизы — Антикоррупционный закон, Закон об антикоррупционной экспертизе, Постановление № 96, устав муниципального образования.

Среди муниципальных правовых актов, в отношении которых может проводиться антикоррупционная экспертиза, следует выделять:

– устав муниципального образования (с решениями о внесении изменений и дополнений);

– решения, принятые путем проведения местного референдума и оформленные в виде правовых актов;

– решения представительного органа муниципального образования, (постановления и распоряжения главы муниципального образования в области соблюдения прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, которыми регламентируются полномочия органов местного самоуправленияпо предоставлению бюджетных средств муниципального образования, государственной (муниципальной) собственности, муниципальной службы и т. д.

Подробный перечень коррупциогенных факторов содержится в Постановлении № 96, причем указанный перечень является исчерпывающим, что подтверждается и судебной практикой (Определение Верховного Суда РФ от 16.03.2011 № 33-П1–5 [7]).

Правовой же акт должен содержать не только указания на конкретные сроки, но и детализировать процедуры, основания и условия для принятия решений(совершения действий). Условие для принятия решения всегда связано с определенными обстоятельствами, а основанием для принятия решения является конкретный повод.

К примеру, в число норм, содержащих коррупциогенные факторы в нормотворческой деятельности муниципальных органов, следует, например, включить:

Следует сказать, что на практике имеют место быть случаи, когда в административных регламентах устанавливаются неоправданно длительные периоды времени (например, более двух — трех месяцев) для совершения того или иного действия без установления процедуры (например, при составлении актов и т. п.) [4].

Полагаем, что при этом высока вероятность возможности трансформации указанного увеличения продолжительности сроков принятия решения либо совершения действия в течение неопределенного периода в коррупциогенный фактор.

Рассмотренные выше примеры отражают присутствие коррупциогенных факторов, преимущественно, в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Злоупотребление же правом заявителя органами местного самоуправления (их должностными лицами) заключается в отсутствие четкой регламентации прав граждан и юридических лиц и носит в большей степени организационный характер присутствия коррупциогенности в действиях уполномоченных органов (их должностных лиц). Проявляется это в том, что заявителю предоставлено право выбора способа совершения действий в ходе проведения конкретной административной процедуры. Недопустимо также согласование с заявителем сроков получения услуги или перечня документов, необходимых для получения той или иной услуги, и т. п.

Возвращаясь к проблемам формулировки отдельных положений правовых актов, способными породить коррупциогенные факторы, следует отметить, что, исходя из правил юридической техники, термины, которые используются в сфере правоотношений, должны обладать индивидуально определенной смысловой нагрузкой. Любой нормативный правовой акт необходимо оценивать с позиций четкости, конкретики и ясности изложения формулировок и терминов. Как отмечает П. А. Кабанов, юридико-лингвистическая неопределенность встречается в тех правовых актах, где употребляются неустоявшиеся, двусмысленные термины и категории оценочного характера. В некоторых случаях, в нормах используются понятия, которые не имеют широкого использования и как правило, создают трудности при применении данных норм [3].

Поэтому, как видится, во избежание такого коррупциогенного фактора, как юридико-лингвистическая неопределенность, в правотворческой политике необходимо использовать исключительно терминологию, легальнозакрепленную на уровне действующего законодательства. И лишь в условиях отсутствия в действующем законодательстве формулировки конкретного термина допустима, по мнению автора, дача его определения применительно к вновь принимаемому правовому акту.

Ниже рассмотрим актуальные аспекты порядка и правовые основания проведения антикоррупционной экспертизы в сфере нормотворчества органов местного самоуправления.

Следует отметить, что органы местного самоуправления, при установлении сроков проведения антикоррупционной экспертизы, руководствуются объемом документа, степенью его сложности и т. д. Зачастую, данный срок — до десяти дней с даты поступления правового акта на проверку.

Составление заключения выступает заключительным и обязательным этапом проведения антикоррупционной экспертизы в сфере правовых актов органов местного самоуправления. Форма заключения подлежит утверждению тем же правовым актом, что и порядок проведения экспертизы.

Экспертизу, которая проводится непосредственно органами местного самоуправления (либо их должностными лицами), уполномоченными на издание подлежащих проверке актов, принято считать внутренней. Такая экспертиза проводится органами местного самоуправления без дополнительного обращения в иные органы на основании Методики (Постановление № 96) и в соответствии с нормами Закона об антикоррупционной экспертизе, установленном муниципальными правовыми актами.

Внешняя же экспертиза, применительно к муниципальным правовым актам, осуществляется, как правило, органами прокуратуры и, несколько реже, юстиции.

Правовой базой для проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов, в частности, применительно к органам прокуратуры являются:

Следует сказать, что органами прокуратуры уделяется большое значение антикоррупционной экспертизе, проводимой в отношении муниципальных правовых актов.

По итогам проверок в связи с утратой доверия уволено 7 служащих, досрочно прекращены полномочия еще 6 депутатов. Всего за 1 полугодие 2016 года прокуратурой в сфере противодействия коррупции были выявлены 1,1 тыс. нарушений закона, половина которых — 624 приходится на органы власти и местного самоуправления. Внесено 327 представлений об их устранении, а по результатам рассмотрения 341 должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности [8].

Отметим, что антикоррупционная экспертиза может также носить статус независимой, то есть проводиться независимыми экспертами, с условием их обязательной аккредитации органами Минюста России. Несмотря на то что заключение по результатам такой экспертизы носит рекомендательный характер, тем не менее, оно подлежит обязательному рассмотрению органом (должностным лицом), разработавшим проект правового акта или издавшим такой акт.

Следует сказать, что практика проведения антикоррупционной экспертизы независимыми экспертами в настоящее время не сформирована ввиду отсутствия целенаправленной подготовки независимых экспертов по проведению такой экспертизы.

В заключение необходимосделать следующие выводы, связанные с вопросами эффективности проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, в частности правовых актов органов местного самоуправления:

Действующим законодательством предусмотрено проведение антикоррупционной экспертизы только в отношении нормативных правовых актов и их проектов. Тем не менее, в актах ненормативного характера (распорядительных, индивидуально-правовых), нормативных договорах, соглашениях, проектах конкурсной документации вероятность содержания коррупциогенных факторов нисколько не ниже, а, в некоторых случаях даже превышает их количество.
Важным недостатком, провоцирующим возникновение коррупциогенных факторов в сфере разработки и принятия правовых актов органами местного самоуправления (как, впрочем, и органов исполнительной власти на общефедеральном и субъектном уровнях), является отсутствие конкретики и ясности в обозначении сроков исполнения определенных видов административных процедур.
Юридико-лингвистическая неопределенность, или, по-иному, проблема, обусловленная неверным толкованием смысловой нагрузки того или иного термина в правовом акте муниципального органа, вследствие отсутствия его легального закрепления в действующем законодательстве, также создает предпосылки к формированию криминального феномена коррупции вокруг правовой природы того или иного документа (его проекта).

Безусловно, многие из перечисленных проблем требуют однозначной корректировки действующего антикоррупционного законодательства. Что же касается организации экспертизы на местах, то органы местного самоуправления должны быть заинтересованы в эффективности осуществления проводимой ими политики на вверенных территориях, что достигается, в том числе, путем проведения своевременной, на профессиональном уровне, антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов.

Следует понимать, что антикоррупционная экспертиза является, по сути, оценочной деятельностью, задача которой — проникнуть в суть проекта нормативного правового акта и, после ознакомления специалистов с его содержанием и формой, способствовать вынесению решения о регулятивной пригодности.

Основные термины (генерируются автоматически): антикоррупционная экспертиза, местное самоуправление, акт, муниципальное образование, нормативный правовой акт, орган, действующее законодательство, мнение автора, проект, Российская Федерация.

Читайте также: