Земельная реформа 1990 кратко

Обновлено: 30.06.2024

Основной целью земельной реформы
в постсоветской России было разгосударствление земли, создание условий для
возникновения рынка земли и субъектов
этого рынка, владеющих землей на правах
частной собственности. Для легализации
такого необходимого элемента рыночной
экономики, как гражданский оборот земель, потребовалось более 10 лет дискуссий, расколовших общество и законодателей. Особенно ожесточенные дебаты
между сторонниками и противниками
коммерциализации земли велись по вопросу о землях сельскохозяйственного назначения.

В основу приватизации сельскохозяйственных земель и иной собственности
коллективных хозяйств был положен
принцип социально справедливого уравнительного распределения, в рамках которого предусматривалась передача на безвозмездной основе в собственность
членам трудовых коллективов, а также работникам социальной сферы села и пенсионерам усредненных земельных долей
и имущественных паев. В результате этих
преобразований собственниками земельных долей стали около 12 миллионов бывших колхозников и работников совхозов,
однако это право собственности долгое
время оставалось виртуальным — в натуре
земельные доли не выделялись, не было
ясности и в вопросе о том, как крестьяне
могут реально ими распорядиться.

К середине 1990-х годов в земельном законодательстве сложилась довольно парадоксальная ситуация. Основной
массив норм, регулирующих земельные
отношения, содержался в пакете указов
президента и постановлений правительства 1992–1993 годов, изданных в условиях
противоборства между исполнительной и
законодательной ветвями власти. Эти
нормативные акты, отменявшие бoльшую
часть статей Земельного кодекса РСФСР
и снимавшие мораторий на сделки с землей, содержали наиболее либеральные
нормы, не запрещавшие практически никаких операций с землей. Полные права
собственности на землю были также провозглашены в положениях Конституции
РФ и развиты в регулирующей сделки
с землей 17-й статье нового Гражданского
кодекса. Однако президентские указы, по
мнению многих законодателей, не отражали степени достигнутого согласия
в обществе по вопросу о гражданском
обороте земель; 17-я глава Кодекса была
заморожена и должна была вступить в силу лишь после принятия нового Земельного кодекса.

В этой ситуации политического пата,
когда ни одна из конфликтующих сторон
не могла настоять на принятии ее версии
закона о земле, законодательную инициативу стали активно проявлять регионы.
Одними из первых легализовали сделки
с землей, в том числе ее свободную куплю-продажу, законодатели Саратовской
области. На федеральном уровне работа
над земельным законодательством вновь
активизируется в 2001 году. В январе,
с четвертой попытки, Думе удается разблокировать 17-ю главу Гражданского
кодекса, регулирующую порядок осуществления сделок с землей, — правда,
в компромиссном варианте, исключающем из сферы ее действия сельскохозяйственные земли. Президиум Госсовета
обсуждает вопросы земельной реформы
и поручает министерству Грефа подготовить новый проект Земельного кодекса.
При отчаянном сопротивлении фракции
КПРФ и левого крыла аграриев этот правительственный законопроект летом —
осенью 2001 года был принят Государственной думой в трех чтениях и подписан
Президентом РФ [6].

Принятый Земельный кодекс сохраняет принцип деления земель на семь категорий (земли сельскохозяйственного
назначения, поселений, промышленности, лесного, водного фонда, особо охраняемых территорий и объектов, земли запаса), устанавливая правила их оборота
и пользования, кроме сельскохозяйственных земель. В действительности Кодекс вводит в гражданский оборот лишь
земли промышленности и поселений —
иначе говоря, чуть более двух процентов
всего земельного фонда страны. В то же
время необходимо подчеркнуть, что
именно эти категории земель являются
наиболее экономически значимыми.
Кроме того, Кодекс содержит несколько
важных нововведений. Прежде всего он
объявляет принцип единства объекта
недвижимого имущества, т. е. строения
и земельного участка, на котором оно
стоит. В соответствии с этим принципом
промышленные предприятия получили
возможность выкупать занимаемые ими
земельные участки (порядок осуществления этих операций и стоимость участков
также определены в Кодексе).

Для поддержания стабильности землепользования Кодекс сохраняет права
собственности граждан и юридических
лиц, которым оно было предоставлено
ранее. Предусматривается также возможность однократного бесплатного переоформления в частную собственность ранее предоставленных гражданам земельных участков (на правах постоянного
пользования и пожизненного наследуемого владения). Граждане, владеющие земельными участками на правах аренды,
имеют преимущественное право на их
покупку. В Кодексе также разграничены
формы государственной собственности
на землю (федеральная, муниципальная
и собственность субъектов Федерации)
и определены функции органов власти,
представляющей интересы публичных
земельных собственников.

Таким образом, в соответствии с Земельным кодексом РФ участниками земельных отношений являются граждане,
юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ и муниципалитеты. При
этом в отношении иностранных граждан
устанавливаются права и обязанности наравне с гражданами РФ, кроме специально оговоренных случаев (в частности, они
не могут владеть земельными участками на
приграничных территориях).

Учитывая неравномерное распределение земель, законодательным органам
субъектов Федерации было также делегировано право устанавливать минимальные и максимальные пределы сельскохозяйственных угодий, которые
могут находиться в частной собственности одного гражданина и членов его семьи. Оговаривалось, что минимальный
предельный размер такого участка не
может составлять менее 10 процентов
общей площади угодий в границах одного административно-территориального
образования. С учетом специфики данного вида земель закон устанавливает
особый правовой режим осуществления
различных операций с земельными участками сельскохозяйственного назначения (залог, аренда, купля-продажа),
предусматривая ряд оснований для ограничения их оборота. Наибольшие возражения вызвала норма, согласно которой
при продаже участка земель сельскохозяйственного назначения преимущественное право покупки имеют субъекты
РФ и органы местного самоуправления [8].
Закон также вводит ограничения на изменение целевого использования таких
земель, допуская их перевод в другую категорию только по решению органов исполнительной власти субъектов РФ или
правительства.

Справку подготовила Олеся Кирчик.

[2] Право российских граждан владеть и распоряжаться земельными участками на правах
частной собственности было закреплено позднее в статье 36 Конституции РФ
от 12 декабря 1993 года.

[3] Число индивидуальных фермерских хозяйств остается сравнительно небольшим.
Для сравнения напомним: в РФ насчитывается около 12 миллионов сельских жителей
и свыше 440 миллионов гектаров сельскохозяйственных земель.

[4] Под давлением со стороны съезда колхозников, протестовавших против насильственной
приватизации, правительство было вынуждено изменить свои первоначальные намерения
и позволить сельскохозяйственным предприятиям сохранять прежние формы хозяйствования
(февраль 1992 года).

[6] Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001.
№ 44. ст. 4147. Вступил в силу 30 октября 2001 года.

[8] Данное положение Закона вступает в противоречие с рядом действующих правовых актов,
предоставляющих преимущественное право покупки владельцам соседних земельных
участков, лицам, ранее арендовавшим этот участок, и т. п.

Земельная реформа, начатая в России в 1990 г., имела следующие цели: осуществление перехода к многообразию форм собственности на землю, землевладения и землепользования; обеспечение социально справедливого и экономически обоснованного перераспределения земель; создание равных экономических условий для всех форм хозяйствования; создание экономического механизма регулирования земельных отношений и стимулирования рационального использования и охраны земель; прекращение процесса деградации земли и других связанных с нею природных ресурсов, обеспечение их восстановления.

Государство отказалось от монопольной собственности на землю, но приватизация земли шла медленно, непоследовательно, что порождало путаницу и множество ошибок, особенно в вопросах получения крестьянами права собственности на имущество сельхозпредприятий и землю. Многие нормативные акты противоречили друг другу.

В апреле 1990 г. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР был изменен порядок землепользования в сельских населенных пунктах. Из сельскохозяйственных земель выделялись участки для передачи сельским и поселковым советам. Было разрешено также арендовать земельные участки.

На основании Закона РСФСР от 14 июля 1990 г. “О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР” был создан Государственный комитет РСФСР по земельной реформе.

В конце 1990 г. Верховный Совет РСФСР принял законы: “О крестьянском (фермерском) хозяйстве”, “О земельной реформе”; “О социальном развитии села”. Законом “О крестьянском (фермерском) хозяйстве” было установлено, что член колхоза (работник совхоза) имел право выйти из его состава и создать крестьянское хозяйство без согласия трудового коллектива или администрации предприятия. Кроме того, этот закон определил права собственников земельных долей.

В России была провозглашена частная собственность на земельные участки, используемые для сельскохозяйственного производства (земли фермеров, садоводов, земли под личными подсобными хозяйствами, индивидуальным жилищным строительством, животноводческими кооперативами, а также находящиеся в колхозно-кооперативной и коллективно-долевой собственности). Другим категориям граждан и юридических лиц право частной собственности на землю предоставлено не было. Был введен мораторий на куплю-продажу земли (от 5 до 10 лет).

В декабре 1991 г. в соответствии с Указом Президента РФ “О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы РСФСР” и Постановлением Правительства РФ “О порядке реорганизации колхозов и совхозов” коллективы колхозов и совхозов должны были по своему усмотрению принять решение о переходе к частной, коллективно-долевой и другим формам собственности. При этом разрешалась продажа земли для ведения гражданами крестьянского (фермерского) хозяйства.

23 декабря 1992 г. был принят Закон РФ “О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства”.

В конце 1991 г., как и во многих государствах мира, в России были введены платежи за землю: земельный налог, арендная плата, цена земли в случае ее купли-продажи.

С ноября 1992 г. по декабрь 1993 г. было продолжено дальнейшее совершенствование системы регистрации различных форм землевладения и землепользования, проведение учета количественных и качественных характеристик земель, определение подходов к экономической оценке земель в условиях рыночного оборота. За короткий срок было принято более 50 основных нормативных документов для реализации земельной реформы.

Постановлением Правительства РФ от 30 мая 1993 г. был утвержден “Порядок купли-продажи гражданам Российской Федерации земельных участков”, в соответствии с которым мораторий на куплю-продажу земель действовал только для крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных предприятий.

В 1992—1993 гг. были также решены многие политические, экономические, технологические и социальные проблемы, такие как ликвидация монополии государственной собственности на землю и осуществление перехода к многообразию форм собственности на землю, владения и пользования ею; формирование слоя средних и мелких земельных собственников; улучшение структуры управления земельными ресурсами; обеспечение всех желающих граждан приусадебными и садово-огородными участками; внедрение нового экономического механизма регулирования земельных отношений и стимулирования рационального использования и охраны земель; реорганизация колхозов и совхозов, приватизация их земельной собственности, образование крестьянских и фермерских хозяйств.

Важным шагом в правовом регулировании земельных отношений являлся Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. “О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России”, который впервые отнес землю к объектам недвижимости. Указом были отменены большинство ограничений на отчуждение земли, расширен перечень сделок с земельными долями.

Принятие новой Конституции РФ 12 декабря 1993 г. разрешило главный спорный вопрос в сфере земельных отношений. Конституция закрепила право частной собственности на землю в РФ.

Затем наиболее значимым документом явилось Постановление Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. “О порядке определения нормативной цены земли”, установившее нормативную цену земли, равную 200-кратной ставке земельного налога на единицу площади земельного участка.

С 1 января 1995 г. была введена в действие часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации, который определил, что к недвижимым вещам (недвижимому имуществу) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей.

1997 г. ознаменовался важным для развития земельных отношений в Российской Федерации событием: принятием в июле Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” (вступившим в силу в феврале 1998 г.). Закон установил основные принципы и порядок государственной регистрации прав на недвижимость и формирования единой системы регистрации, исключив из этой системы органы Госкомзема России.

В 1998—2001 гг. был принят ряд важных законов: “О государственном земельном кадастре”, “О землеустройстве”, “О разграничении государственной собственности на землю” и Земельный кодекс Российской Федерации, значительно продвинувшие проблемы формирования земельных отношений в стране.

В России в 1991—2001 гг. возникло приблизительно 275 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств; были расширены земли сельских населенных пунктов; создан фонд перераспределения земель; начался процесс приватизации земли под предприятиями; приняты законодательные земельные акты; начался рыночный оборот земель; введена платность землепользования; стала формироваться автоматизированная система ведения государственного земельного кадастра, была обеспечена потребность населения в земельных участках для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, дачного хозяйства; существенный рост получило индивидуальное жилищное строительство.

Вместе с тем при проведении земельной реформы не были решены вопросы сохранности земель и повышения эффективности их использования. Так, в сельскохозяйственном производстве не используются более 13 млн га пашни, большие площади сельскохозяйственных угодий заросли кустарником и мелколесьем, заболочены, эродированы, опустошены и деградировали. В результате отсутствия финансирования были практически прекращены работы по восстановлению продуктивных угодий, рекультивации нарушенных земель, мелиорации.

Анатолий Варламов - д. э. н., профессор, проректор по научной работе Государственного университета по землеустройству

Timeweb - компания, которая размещает проекты клиентов в Интернете, регистрирует адреса сайтов и предоставляет аренду виртуальных и физических серверов. Разместите свой сайт в Сети - расскажите миру о себе!

Виртуальный хостинг

Быстрая загрузка вашего сайта, бесплатное доменное имя, SSL-сертификат и почта. Первоклассная круглосуточная поддержка.

Производительность и масштабируемые ресурсы для вашего проекта. Персональный сервер по цене виртуального хостинга.

Выделенные серверы

Гений одной ночи

— Я тогда выступил с предложением: если мы не можем сейчас найти консенсус по важнейшим позициям, давайте разделим процесс на два этапа,— говорит Виктор Хлыстун.— Сначала создадим закон, изменяющий земельные отношения. А потом примем Земельный кодекс как свод регулирующих норм. На том и порешили. Мне как автору идеи предложили написать проект первого закона.

Взять и поделить…

В мире известны три способа денационализации земли — реституция, продажа и бесплатная уравнительная раздача. Реституция в 1990-м обсуждалась, но была невозможна — прошло много лет, наследников бывших владельцев почти не осталось. Продажа была под сомнением — мало у кого были деньги. Выбрали третий способ. Но эту операция пришлось проводить тоже в два этапа. Первый — разделить колхозно-совхозную землю по числу сельских жителей (а их в 1990 году насчитывалось 38,8 млн человек). По этому пункту тоже были споры. Одни говорили, что делить надо по числу работников колхозов и совхозов. Но тогда в стороне оставались пенсионеры, сельские учителя и врачи. Победила точка зрения Виктора Хлыстуна: делить землю на всех жителей села, кем бы они ни работали. Каждый, в том числе и дети, получал свою долю.

…и снова отобрать

В августе 1991 года случился путч. Кончилась советская власть. Новое правительство взяло курс на ускоренную ликвидацию колхозов и совхозов. Их надо было переводить в другие организационные формы — акционерные общества (АО) или общества с ограниченной ответственность (ООО). Были ликвидированы 27 тысяч колхозов и 23 тысячи совхозов.

Анатолий Чубайс, в то время председатель госкомитета РФ по управлению государственным имуществом, настаивал, чтобы сельское хозяйство было включено в общий план приватизации, а земли и имущество колхозов и совхозов передавались всем за ваучеры. Но против этого выступило Министерство сельского хозяйства, возглавляемое Виктором Хлыстуном. Сам он рассказывает:

— Мы были против ваучерной приватизации земли и имущества колхозов. Считали, что это должно распределяться только между сельскими жителями. Иначе было бы то, что произошло с приватизацией промышленности: ваучеры очень скоро потеряли всякую ценность, их скупали директора предприятий. Нашу позицию тогда поддержал Борис Ельцин. Мы сохранили земельные доли. Кстати, тогда же было принято решение о бесплатном выделении земельных долей и жителям городов. Они получали по 6–12 соток.

Иначе говоря, сельские жители опять ничего не получили. А на этих 120 млн гектаров через 20 лет выросли крупные агрохолдинги. Отзвуки старой борьбы доносятся до нас и сейчас, а как еще назвать скандалы вокруг совхоза Грудинина?

Как у крестьян отнимали землю, рассказал Валерий Алакоз, руководитель сектора исследования экономических проблем земельных отношений в АПК Института экономики сельского хозяйства.

— Земельные доли долго не идентифицировались в земельные участки,— говорит эксперт,— для этого не хватало нормативной базы. Чем и воспользовались некоторые руководители хозяйств. Было несколько способов отъема долей. Например, собирается фиктивное собрание работников, записывается в протокол передача долей в уставный капитал предприятия. Доли становятся собственностью юрлица, а крестьяне об этом ничего не знают. Или директор скупал за бесценок доли у своих же работников, уговаривал их оставаться, не уходить в фермеры. Придут рейдеры, говорили директора, отнимут у тебя землю, а я ее никому не отдам. Были и запугивания: не отдашь землю, останешься без работы…

Возможно, первым из политиков, кто обратил на это внимание, был нижегородский губернатор Борис Немцов. Он, кстати, получил от Международного валютного фонда грант на проведение земельной реформы в области. И обратился к президенту ВАСХНИЛ Александру Никонову с просьбой помочь разобраться в проблеме. Никонов командировал в Нижний двух сотрудников — Василия Узуна и Наталью Шагайду.

— Рекомендации по проведению реформы на местах мы написали у себя в кабинете за неделю,— рассказывает Наталья Шагайда, сейчас она директор Центра агропродовольственной политики Института прикладных экономических исследований РАНХиГС.— Но нам понадобилось три года, чтобы организовать эту работу в Нижегородской области.

Первая встреча с директорами хозяйств, рассказывает эксперт, сильно озадачила: из 600 руководителей только 20 заявили, что готовы продолжать реформы. В конце концов в пилотном проекте остались участвовать пять хозяйств. С ними и начали работать. Главная проблема была в том, что не были разработаны формы документов для передачи земли людям. И в каждом случае эту задачу приходилось решать заново. Надо было точно вымерить каждый участок, который передавался в собственность фермерам. И учесть, чтобы этот участок не оказался среди поля, принадлежавшего хозяйству, чтобы не возникло чересполосицы. Все участки — разные по качеству почвы, и надо было сделать так, чтобы выделение участков было справедливым. А как, например, оформлять кооперативы, которые могли объединять несколько участков? И как возвращать участки в АО или в ООО? И еще много разных других проблем возникало на каждом шагу, когда спустились с московских небес на землю.

Через три года механизм передачи земельных участков в обмен на доли был отработан, нижегородский опыт попытались распространить и на другие регионы России. Не все, правда, его приняли. В Московской области, говорит Наталья Шагайда, почти всю поделенную на доли колхозную землю директора хозяйств оставили себе, держали ее практически до 2002 года. Видимо понимали, что бесплатная раздача земель скоро закончится.

Деньги из тумбочки

Например, для продажи земельного участка необходимо, чтобы он был точно определен (до сантиметров) по границам и по площади. В развитых странах кадастр работает на постоянной основе, все работы ведутся за счет бюджета. У нас почему-то избрали особый путь — заявительный. Кому надо продать участок, и должен вызвать землемеров и платить за это. Обычно стоимость работ выше, чем стоимость земли. Например, рассказывают эксперты, в Нечерноземье гектар пашни стоил 10–15 тысяч рублей, а постановка на кадастровый учет — 20 тысяч. А если владелец не хочет продавать, он и не будет этим заниматься. В результате у нас только 28 процентов земельных участков имеют точные границы.

Если звезды зажигают, говорил поэт, значит, это кому-нибудь нужно. И если не зажигают — тоже. Когда разрешили покупать и продавать землю, началась массовая скупка участков. Не дачных 6 соток, а фермерских гектаров и земель средних хозяйств, едва сводивших концы с концами. Механизм, по словам экспертов, был следующий. Если хозяйство влезало в долги и не могло расплатиться, или не засевало отведенные ему площади, или не продлевало договор арендной платы, районные власти могли эту землю отобрать — есть такие нормы в законе. Потом эти земли выставляли на аукцион. Кто покупал? Люди, имеющие деньги. Их называли земельными спекулянтами. Они создавали банки земель, которые потом снова продавали, но уже по более высоким ценам.

Число фермерских хозяйств, по данным всероссийской сельскохозяйственной переписи, с 2006 по 2016 год сократилось с 450 тысяч до 136 тысяч.

Так что не спрашивайте, откуда деньги. Из тумбочки.

Академик РАН Николай Комов в 1992 году возглавил комитет по земельной реформе и земельным ресурсам при правительстве РФ. И до настоящего времени он занимается вопросами государственного управления земельными ресурсами.

— Земля — важнейший природный ресурс, данный нам Богом,— говорит Николай Васильевич.— Это и ресурс экономики, и имущество, это наше богатство, которым мы до сих пор не можем разумно распорядиться. Когда начиналась реформа, мы вместе с академиком Дмитрием Львовым посчитали этот ресурс. Наша земля стоит около 250 трлн долларов. Если мы введем в рыночный оборот 0,1 процента, мы получим 250 млрд долларов — это объем российского бюджета 2018 года.

В США, рассказал эксперт, всего 920 млн гектаров земель всех категорий (сельскохозяйственные, лесные, промышленные, городские и т. д.). Из них примерно треть — 330 млн гектаров — это частные земли, остальные — государственные. Бюджет получает от оборота только государственных земель ежегодную ренту 170 млрд долларов. В России государственной земли — 1,5 млрд гектаров, то есть в пять раз больше, а получает бюджет те же 170 млрд, но рублей.

Академик Комов рассказывает, что в 1996 году в Китае составили генеральный план использования земель как основы национального богатства. Было это еще при Дэн Сяопине. Так вот, китайцы положили это богатство в основу расчетов национальной валюты. Получили курс 6,7 юаня за доллар. С тех пор курс, конечно, колеблется, но не сильно, и даже сейчас, во время эпидемии коронавируса, юань снизился всего до 7,03 за доллар.

Революция кончилась

Революции делают романтики. А результатами пользуются прагматики. У реформаторов 1990 года, безусловно, был благородный порыв — разделить землю по справедливости, дать ее людям и сделать их богатыми. Почти все они до сих пор убеждены, что шли абсолютно верным путем, но помешали им бюрократы. Из-за них, считают реформаторы, дело остановилось. Надо лишь разобраться с кадастром, обмерить землю и продолжить реформы.

Им трудно смириться с тем, что поезд уже ушел. Владимир Осипов, профессор МГИМО, в 1990-х и нулевых годах 10 лет занимавшийся земельной реформой в Ульяновской области, считает, что в селе уже произошли безвозвратные изменения:

— В российском сельском хозяйстве уже сложился государственно-олигархический капитализм. Точно такой же экономический уклад, как и в других сферах экономики. И было бы странно, если бы было иначе.

И по времени, и по методам формирования холдингов в промышленности и сельском хозяйстве можно увидеть прямые совпадения. По существу, сегодня в селе основными производителями продукции стали вертикально-интегрированные компании. Они владеют огромными банками земли. В их руках сельскохозяйственная техника, откормочные предприятия и мощная перерабатывающая база.

Алексей Зельднер, главный научный сотрудник Института экономики РАН, объяснял этот российский феномен так: растут рублевые цены, а не объемы производства продовольствия. А на самом деле, говорит эксперт, в 2015 году среднестатистический житель России потреблял молока, мяса, картофеля, овощей, рыбы меньше, чем в 1990 году. Ведь у агрохолдингов цель — прибыль, а не продукция, и они выпускают ее столько, сколько у них смогут купить, не больше и не меньше.

Все это уже было. Тридцать лет мы ходили по кругу. И вернулись опять к тому, с чего начиналась земельная реформа 1990 года.

Читайте также: