Должностные лица уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях кратко

Обновлено: 05.07.2024

Аналогичным образом, можно ли успешно оспорить действия в виде препятствий к выезду с территории РФ или въезду на территорию РФ (рассуждаем чисто теоретически, никого не призываю) со ссылкой на то, что выезд из РФ и въезд в РФ через большинство пунктов пропуска через госграницу ограничены распоряжениями Правительства РФ от 16.03.2020 № 635-р и от 27.03.2020 № 763-р, хотя, безусловно, они рассчитаны на применение к неопределенному кругу лиц и неоднократно, то есть, как было указано выше, должны были быть оформлены в постановления (здесь Правительство РФ решило, что раз в законах, которые это позволяют сделать, идет речь о неких решениях и актах, то форма не важна (тем не менее, фкз имеет приоритет перед фз)).

Несмотря на очевидность ответа, начать придется издалека.

К сожалению, до настоящего времени административное право так и не определилось со своими границами и понятиями: какого-то одного закона, который бы устанавливал основы, не существует – одно и тоже может регулироваться и применяться фрагментарно по-разному различными отраслями законодательства, ведомствами и т.д. и т.п.

Также и административная ответственность установлена не только в КоАП РФ (поскольку такой вид публично-правовой ответственности сопряжен с выполнением административными органами своих административных функций), что подтверждают и судебные акты: постановление 9ААС от 18.03.2020 по делу № А40-121722/2018 (запреты, установленные законом о торговле, – это административная ответственность, но ущерб в формальных составах не устанавливается (это, кстати, неверно, необходимость выяснения последствий не нужна для квалификации состава как оконченного, между тем это нужно для индивидуализации), определение ВС РФ от 02.07.2018 по делу № А73-910/2017 (если представил отчетность в фонд с нарушением срока, ответственность будет не всегда), определение ВС РФ от 10.12.2918 по делу № А66-15906/2018 (отказ в государственной регистрации требует может являться публичным правонарушением и требовать выяснения вины). Все эти дела, конечно, не подпадают под гл. 25 АПК РФ, но хотя бы рассмотрены по правилам гл. 24, также являющейся частью административного судопроизводства. Но вот, с другой стороны, лишение лицензии в судебном порядке – то же административно-правовая санкция (если административно-правовая санкция, то и наказание должно быть соразмерным и т.д.), но рассмотрены эти дела в исковом производстве (дела №№ № А41-1494/2019 и № А70-12160/2018). Таким же образом рассматриваются иски о недобросовестной конкуренции, где речь идет о квалификации деяния по той или иной статье, содержащей ответственность (и правила которой по сути не применяются).

На той же ступени стоит судебный контроль акта в рамках специальных форм и в гражданском деле (при его неприменении). Только посмотрите:

б) дела №№ А40-196670/2017 и А40-222618/2017 – решением налогового органа доначислен налог на имущество организаций, поскольку орган решил, что налогоплательщик при расчете налога неправомерно и самовольно исключил из кадастровой стоимости, определенной надлежащим административным органом, величину включенного (но не выделенного) в нее НДС, тем самым снизив базу для расчета. Можно ли самостоятельно пересчитать, если принять во внимание, что согласно определению Верховного Суда РФ от 15.02.2018 по делу № 5-КГ17-258 включение НДС в расчет кадастровой стоимости считается неправомерным. Объяснено все тем, что проверяются результаты конкретной процедуры, процедуры установления кадастровой стоимости не являются частью той административной процедуры, по итогам которой налоговым органом принято оспариваемое решение, то есть не входят в предмет судебного разбирательства по делу;

б.1) но: в другом деле, наоборот, письмо Федеральной налоговой службы не было применено инспекцией в отношении налогоплательщика, хотя и содержало благоприятные для него разъяснения. При таких обстоятельствах, указал Верховный Суд РФ, если подобные разъяснения не влекут ухудшения положения налогоплательщиков [то есть, видимо, соответствуют закону], проверка законности оспариваемого решения налогового органа должна осуществляться, в том числе, с учетом того, не вошли ли его действия в противоречие с позицией письма. Здесь, кстати, возникает вопрос о том, должен ли суд учитывать подобные письма, если в них установлено нормативное правовое регулирование, когда это запрещено (см., в частности, абз. 2 п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009), а оспаривание подобных актов производится в иных формах административного судопроизводства (гл. 22 КАС РФ, гл. 23 АПК РФ). На наш взгляд, нет, поскольку их законность – исходя из определения Верховного Суда РФ от 14.11.2019 по делу № А41-76253/2018 – должна исследоваться при оценке законности подобных актов (действий), которые на нем основаны либо имеется спор о том, должны ли быть основаны. Однако в любом случае, их исполнение должно свидетельствовать об отсутствии вины в совершении административного правонарушения (см. по аналогии постановление Конституционного Суда РФ от 28.11.2017 № 34-П).

б.2) однако административные акты теперь, оказывается, можно менять в суде на основании соглашений о фактических обстоятельствах (ст. 70 АПК РФ), несмотря на то, что эти нормы административные правоотношения не регулируют (определение ВС РФ от 23.12.2018 по делу № А40-121722/2018).

На мой взгляд, вся эта катавасия и неразбериха как на уровне законодателя, так и правоприменения из-за того, что где-то потерялись различия между административной деятельностью и судебным контролем. Ошибки возникают даже на уровне последних разъяснений ВС РФ: судьи районных судов – это субъекты административной юрисдикции (п.п. 20, 25 Обзора по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID19) № 1, утвержденного Президиумом ВС РФ 21.04.2020). Но это не так, они вершат правосудие, о чем выше подробно было расписано.

Правосудие же к административной деятельности не относится.

В свою очередь, судебный контроль основан на правилах функционального подчинения, предопределяющего ограничение полномочий суда. В этом суд не вправе подменять правосудие административной деятельностью, а судебный контроль при неприменении акта (в гражданском ли или административном [судебном] деле) судебным контролем по делу о его аннулировании. В этом смысле:

суд при рассмотрении дела или его пересмотре (независимо от того, вынесено ли оно судьей или ДЛ), осуществляя судебный контроль за теми или иными действиями (за отдельными этапами вроде составления протокола, результатами административной деятельности и т.д.) вправе дать оценку оформлению полномочий должностных лиц, действий по пропуску через государственную границу, так как в обеих случаях они непосредственно определяют компетенцию должностного лица, чьи действия составляют часть единого административно-судебного процесса (составление протокола + рассмотрение судьей), административной процедуры, но не может давать оценку законности постановления Правительства РФ, подписанного Белоусовым А.Р. по мотиву незаконности указа Президента РФ, при его применении в конкретном деле, поскольку наделение полномочиями – это часть иной [административной] процедуры.

1. О совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев, предусмотренных статьей 28.4, частями 1, 3 и 4 статьи 28.6 настоящего Кодекса.

2. В протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

3. При составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в протоколе.

4. Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

4.1. В случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола.

5. Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола, а также в случае, предусмотренном частью 4.1 настоящей статьи, в нем делается соответствующая запись.

6. Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении.

Комментарии к ст. 28.2 КОАП РФ

1. Протокол об административном правонарушении является процессуальным документом, служащим основанием для возбуждения производства по делу об административном правонарушении, поскольку в данном документе фиксируется факт совершения соответствующего нарушения.

В целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления нарушения уполномоченное лицо вправе применить соответствующие меры обеспечения производства по делу (см. комментарий к ст. 27.1).

Протокол составляется в большинстве случаев совершения правонарушений. Кодексом установлены исключения из этого общего правила. Во-первых, дела о некоторых категориях административных правонарушений возбуждаются только прокурором, который выносит соответствующие постановления (см. комментарий к ст. 28.4). Во-вторых, предусмотрены случаи, когда административное наказание в виде предупреждения или штрафа назначается на месте совершения правонарушения, где и происходит процессуальное оформление соответствующих действий, не требующих составления протокола (см. комментарий к ст. 28.6). В-третьих, с 1 июля 2008 г. вступили в силу положения, устанавливающие, что протокол не составляется при выявлении правонарушения в области дорожного движения (гл. 12 Кодекса), зафиксированного с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств или средств фото- и киносъемки, видеозаписи (см. комментарий к ст. 28.6). Отметим также, что согласно ч. 1.1 ст. 28.6 протокол не составляется при применении судебными приставами-исполнителями ст. ст. 17.14 (ч. ч. 1 и 3) и 17.15 Кодекса.

2. В протоколе об административном правонарушении указываются данные о том, когда, где и кем он составлен. Важное значение имеет указание должности лица, составившего протокол об административном правонарушении (см. комментарий к ст. 28.3). В случае составления протокола неправомочным лицом он признается ничтожным и должен быть возвращен в орган, где был составлен.

3. В протокол заносятся сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело. Применительно к физическому лицу помимо его фамилии, имени и отчества необходимо фиксировать дату его рождения, поскольку административная ответственность наступает с 16-летнего возраста, а к лицам в возрасте от 16 до 18 лет применяются меры воздействия, предусмотренные федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних (см. комментарий к ст. 2.3). В протоколе указываются и иные необходимые сведения (см. комментарий к ст. ст. 2.4, 2.5, 2.6, 2.8, 3.6 - 3.11, 4.1 - 4.3).

Сведения о личности нарушителя устанавливаются по имеющимся у него документам. В случае отсутствия документов, удостоверяющих личность, необходимые сведения могут быть проверены в адресном бюро, а также по месту жительства и работы (учебы) нарушителя с помощью телефонной связи. В целях установления личности нарушителя допускаются доставление и административное задержание лица, личный досмотр, досмотр вещей, транспортного средства и изъятие вещей и документов (см. комментарий к ст. ст. 27.2 - 27.7, 27.9, 27.10).

Аналогичная ситуация характерна и для юридического лица, в отношении которого возбуждено дело. Сведения о наименовании и месте нахождения юридического лица при необходимости дополняются иными сведениями в соответствии со ст. ст. 51 - 58 ГК РФ. Это вытекает из положений Кодекса, определяющих особенности привлечения к административной ответственности юридических лиц (см. комментарий к ст. ст. 2.6, 2.10 и 4.1). В целях установления данных о нарушителе применяется осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов (см. комментарий к ст. 27.8).

4. В протоколе об административном правонарушении указываются фамилии, имена, отчества, адреса потерпевших и свидетелей (см. комментарий к ст. ст. 25.2 и 25.6) в случае, если таковые имеются. Важно обратить внимание на то, что наличие свидетелей не является обязательным условием при составлении протокола, как иногда полагают отдельные лица, осуществляющие рассмотрение дел об административных правонарушениях.

5. В протоколе об административном правонарушении фиксируются место, время совершения и событие административного правонарушения.

Фиксация места совершения правонарушения необходима, поскольку по общему правилу дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения (см. комментарий к ст. 29.5).

Указание на время совершения правонарушения имеет важное значение в силу того, что постановление по делу об административном правонарушении может быть вынесено не позднее двух месяцев (в отдельных случаях - не позднее одного года) со дня совершения правонарушения (см. комментарий к ст. 4.5).

Подробное описание события совершенного правонарушения необходимо для его правильной квалификации, т.е. определения статьи Особенной части Кодекса или статьи закона субъекта РФ, которой предусмотрена административная ответственность за подобные действия (бездействие).

6. В протоколе указывается статья Особенной части Кодекса или статья закона субъекта РФ, устанавливающая ответственность за совершенное нарушение.

7. В протоколе об административном правонарушении фиксируется объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело. Законным представителем юридического лица является его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (см. комментарий к ст. 25.4).

Наличие данных объяснений является одним из источников доказательств по делу (см. комментарий к ст. 26.2). Они отражаются в протоколе, а в случае необходимости записываются и приобщаются к делу (см. комментарий к ст. 26.3). Именно исходя из объяснений нарушителя можно сделать вывод о наличии его вины в содеянном (см. комментарий к ст. 2.2) и выявить обстоятельства, смягчающие ответственность, например чистосердечное раскаяние или способствовавшее совершению нарушения сильное душевное волнение (см. комментарий к ст. 4.2).

8. В протоколе фиксируются и иные сведения, необходимые для разрешения дела. Это касается, например, описания нанесенного ущерба, который является одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу (см. комментарий к ст. 26.1).

9. Необходимо отметить, что при составлении протокола об административном правонарушении предусмотренные Кодексом процессуальные права и обязанности должны разъясняться не только физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело (см. комментарий к ст. ст. 25.1 и 25.4), но и иным участникам производства (см. комментарий к ст. ст. 25.2, 25.3, 25.5 - 25.10). О разъяснении соответствующих прав и обязанностей в протоколе об административном правонарушении делается запись.

10. Важной гарантией полноты и достоверности сведений, содержащихся в протоколе об административном правонарушении, является то, что физическому лицу и законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом. При этом указанные лица наделены правом представить свои объяснения и замечания по содержанию протокола, которые затем прилагаются к протоколу в качестве материалов дела.

11. Если же физическое лицо или его законный представитель либо законный представитель юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу, будучи извещенными в установленном порядке, не явились, то протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. При этом копия протокола направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления.

12. Оформление протокола об административном правонарушении завершается его подписанием лицом, составившим протокол, а также лицом, в отношении которого возбуждено дело (имеется в виду физическое лицо или законный представитель юридического лица). Лицо, совершившее правонарушение, имеет право отказаться от подписания протокола. В таком случае в указанном процессуальном документе делается запись об этом. При неявке извещенных в установленном порядке участников производства по делу, которые определены в ч. 4.1 комментируемой статьи, в протоколе также делается соответствующая запись.

13. После составления протокола об административном правонарушении его копия вручается под расписку физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, а также потерпевшему.

14. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (РГ. 2005. 19 апр.) разъясняется, какие недостатки протокола следует считать существенными или несущественными. К существенным недостаткам относятся отсутствие данных, прямо перечисленных в ч. 2 комментируемой статьи, а также отсутствие иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела (например, данных о том, владеет ли лицо, в отношении которого возбуждено дело, языком, на котором ведется производство).

К несущественным недостаткам протокола относятся те, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу, а также составление протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело, если ему было надлежащим образом сообщено о времени и месте составления протокола, но оно не явилось в назначенный срок и не уведомило о причинах неявки или эти причины были признаны неуважительными.

Протокол об административном правонарушении — это главный документ, на основании которого выносится решение по делу. Требования к содержанию установлены в КоАП РФ. Если протокол составлен с нарушениями или не по форме, его вернут должностному лицу, которое составило бумагу.

В протоколе об административном правонарушении фиксируют факт нарушения закона. Его могут составить только уполномоченные должностные лица. Все они перечислены в КоАП РФ. Далее рассмотрим, кто составляет протокол об административном правонарушении и какие существуют особенности этого документа.

Основания для составления протокола об административном правонарушении

Причинами могут быть:

обнаружение факта нарушения закона (если сотрудник не уполномочен сам рассматривать дело об административном правонарушении);
обжалование предполагаемым нарушителем его вины;
выявление нарушения, которое совершил гражданин, не достигший 18 лет;
обнаружение факта нарушения, за которое предусмотрено более жесткое наказание, чем предупреждение, если его совершили сержант, старшина, солдат, матрос, служащие по призыву, или курсант военного вуза до заключения контракта.

Если протокол составлен после назначения наказания, которое обжалует нарушитель, его приобщают к постановлению. Оно может быть оспорено в порядке, предусмотренном КоАП РФ.

Уполномоченные составлять протоколы об административном правонарушении

Лица, уполномоченные составлять протокол об административном правонарушении:

сотрудники полиции;
должностные лица органов контроля за работой НКО, в том числе подразделений международных и зарубежных компаний, общественных объединений, политических партий, религиозных обществ;
сотрудники налоговой инспекции;
сотрудники МЧС;
должностные лица Росреестра;
должностные лица таможенной службы и органов экспортного контроля;
пограничники;
работники трудовой инспекции;
должностные лица органов социальной защиты;
сотрудники Росздравнадзора.

Список лиц, составляющих протоколы об административных правонарушениях, довольно объемный. Это те сотрудники, которые могут рассматривать дела об административных правонарушениях. Отдельно в статье 28.3 дается список должностных лиц, которые вправе только составлять протоколы. Это:

Порядок составления протокола об административном правонарушении

Для рассмотрения протокола об административном правонарушении должен быть соблюден порядок его оформления. Согласно КоАП РФ, сотрудник, составляющий протокол об административном правонарушении, должен объяснить сторонам их права и обязанности. Отметка об этом делается в документе.

Гражданину важно следить за тем, что пишет сотрудник в протоколе. По ходу составления документа он вправе заявлять свои возражения, если уверен, что процедура нарушена.

Гражданина обязательно должны ознакомить с протоколом. Если в совершении правонарушения подозревают юрлицо, с содержанием ознакомляют представителя компании. Эти лица вправе предоставить свои объяснения и заявить о замечаниях по тексту, их должны приложить к протоколу.

Если гражданин или представитель компании не явились к должностному лицу, протокол составляют без них. Копию направляют в течение 3 дней со дня формирования документа.

Срок составления протокола об административном правонарушении

Протокол об административном правонарушении составляется сразу же после того, как было выявлено нарушение. Конкретный срок составления протокола об административном правонарушении в КоАП РФ не назван, сказано лишь, что это должно произойти немедленно после задержания. Если нужно выяснить обстоятельства дела или информацию о нарушителе, на составление документа отводится максимум 2 суток.

Перечислим сведения, из-за отсутствия которых срок составления могут отложить до 2 дней:

отягчающие или смягчающие обстоятельства, невыясненные детали нарушения, наличие у лица необходимых документов (лицензий, сертификатов);
сведения о гражданине, включая ФИО, место работы, семейное положение, наличие детей и иждивенцев, размер дохода, привлечение к административной санкции ранее;
данные о юрлице — ИНН, адреса, наличие факта постановки на учет, счета в банках и их реквизиты.

По итогам административного расследования также оформляется протокол.

Образец составления протокола об административном правонарушении

При составлении протокола об административном правонарушении используется форма, утвержденная административными регламентами. Протокол по делу об административном правонарушении должен содержать:

дату и место оформления;
должность и ФИО должностного лица;
сведения о нарушителе;
данные о свидетелях и пострадавших;
обстоятельства дела;
время и место нарушения;
указание статьи КоАП РФ, устанавливающей санкции;
письменное объяснение подозреваемого.

Если в производстве участвовали понятые, об этом сообщается в протоколе. Указываются их ФИО, адреса, контакты и данные паспорта.Число понятых должно быть не менее двух. В протоколе также могут быть отражены замечания этих граждан.

Если должностные лица при выявлении нарушения применили специальные средства, их показания также отражаются в документе. Важно прописать наименование техсредства и его номер.

Протокол об административном правонарушении подписывает составивший его сотрудник, а также нарушитель. Если последний отказывается ставить свою подпись, об этом делается отметка в документе.

Бывает так, что нужно изложить дополнительные обстоятельства, включение которых в протокол не предусмотрено. В таком случае сотрудник составляет рапорт и излагает там установленные факты. Например, дорожный полицейский может приложить к делу составленную им схему дорожно-транспортного происшествия. Ее также подписывают и должностное лицо, и нарушитель.

Гражданину под расписку вручают копию акта об административном правонарушении.

Когда не нужен акт об административном правонарушении

Протокол об административном правонарушении не всегда нужен для назначения наказания. Если за нарушение грозит штраф или предупреждение, должностное лицо вправе на месте составить постановление, а копию выдать гражданину.

В этом случае протокол может понадобиться, только если гражданин не согласен с выводами должностного лица и пытается оспорить свою вину. В такой ситуации документ прикладывается к постановлению.

Если правонарушение связано с благоустройством территории или сферой дорожного движения и совершено водителем или хозяином земельного участка, протокол не составляется. Это правило действует для ситуаций, при которых нарушения зафиксированы автоматическими техническими средствами. Постановление выносят без участия нарушителя. Экземпляры постановления и доказательств направляют по почте или электронными документами в течение 3 дней.

Если нарушение касается налоговой сферы и было выявлено во время проверки автоматизированной системы ФНС, а нарушитель признал вину, протокол не составляется, постановление выносят без участия виновного. Это касается следующих нарушений:

работа без кассовой техники;
использование несоответствующей требованиям кассовой техники;
невыдача покупателю чека.

Резюме

Во время производства по делу об административном нарушении оформляется несколько документов. Один из них — протокол. Форма утверждена в административных регламентах госорганов, чьи должностные лица вправе оформлять эти документы. В каждом протоколе должны быть следующие сведения:

дата и место составления;
должность и ФИО сотрудника;
сведения о нарушителе;
данные о свидетелях и пострадавших;
обстоятельства дела;
время и место нарушения;
статья КоАП РФ, устанавливающая санкцию;
письменное объяснение подозреваемого.

Если протокол составлен с нарушениями и в таком виде направлен в суд, судья отошлет его обратно на доработку.