Процесс принятия внешнеполитических решений кратко

Обновлено: 04.07.2024

Американских авторов, занимающихся исследованием процесса принятия внешнеполитических решений, можно разделить примерно на три группы: ученые, непосредственно связанные, регулярно или эпизодически, с выполнением практических внешнеполитических задач (Г. Киссинджер, Т. Шеллинг, Р. Хилсмен и многие другие, в том числе и те, кто систематически сотрудничает в учреждениях типа РЭНД); академические круги официальной ориентации (Р. Снайдер, Г. Гетцков, Дж. Розенау, Р. Броди, Ч. Германн и др.); ученые либерального направления, представляющие американские "исследования мира" (К. Дойч, А. Рапопорт, К. Боулдинг, П. Смоукер и др.).

Сущность теории принятия решений, как она излагается в работах американских авторов, может состоять, с одной стороны, в исследовании тех принципов, законов, которые объясняют выбор той или иной линии поведения сложными общественными организмами (дескриптивный аспект теории принятия решений), и, с другой стороны, в нахождении методик, которые могли бы рационально улучшить процесс принятия решения, позволить найти наиболее выгодные пути достижения поставленных целей (нормативный аспект). Заключенная в этом двоякость часто приводит к путанице, вызывает спор между исследователями, которые склонны впадать в одну из крайностей, отдавая предпочтение одному аспекту теории принятия решений перед другим.

Дескриптивный аспект, связанный с описанием реального поведения, дает характеристику состояния системы с точки зрения наблюдателя или исследователя и включает в себя, в частности, степень осознания или не осознания своих выгод, определяемую исследователем принятия решений как приближение или отклонение от рациональности. Вопрос о том, является ли это отклонение от рациональности реальным или кажущимся ввиду неполноты знаний о ценностной ориентации и возможностях системы, может быть решен лишь путем дальнейших наблюдений.

Нормативный же аспект теории принятия решений направлен на раскрытие, на осознание своих выгод, на нахождение оптимальных вариантов достижения целей, выполняемых в интересах системы обычно ее же собственными представителями. Математический раздел теории принятия решения в ее нормативном аспекте получит название "теория операций".

Теория принятия решений возникла на стыке нескольких наук: математики математической экономики, социологии и психологии. Западные ученые рассматривают теорию принятия решений как важную часть комплекса бихейвиоральных наук. Буржуазные социологи и политологи привлекают к исследованиям международных отношений понятия и терминологию трех школ теории принятия решений: теории рациональных решении, социально-психологической школы мотивации, а также бихейвиорализма с его подходом по схеме "стимул-реакция".

. В развитие этих теорий внесли свой вклад математики и эконометрики. Принцип рациональности в этих теориях оформляется в виде требования максимизации некоторого критерия эффективности системы. Недостаток теорий - большая степень схематизма, а также то, что в них обходятся вопросы сбора и оценок информации, на которых основываются решения. К этим теориям, в частности, относится классическая "теория игр" Дж. фон Неймана и О. Моргенштерна.

Под влиянием буржуазной эмпирической социологии буржуазные политологи "сайентистского" направления избирают три основные методики исследования процесса принятия внешнеполитических решений: 1) интервьюирование государственных деятелей, правительственных чиновников, участвовавших в процессе принятия внешнеполитических решений, с целью выяснения их ощущений, переживаний, взаимоотношений и восприятия события в той или иной ситуации, требовавшей принятия решения (поскольку этим методом исследуется главным образом принятие решений в ситуациях прошлого, этот метод получил название ретроспективного анализа); 2) имитации различных конфликтных ситуаций; 3) контентный анализ, в котором исследуются различные официальные документы, как показатели принятых решений, изменение содержания периодических изданий, книг и других печатных источников.

б) "Подход" Ричарда Снайдера

"Подход к исследованию процесса принятия решений", сформулированный Р. Снайдером в 1954 г., означал введение социально-психологической теории мотивации. Снайдер перенес на сферу международных отношений идеи известного буржуазного социолога М. Вебера, а также структурно-функционального направления в социологии, развитого Т. Парсонсом на основе идей М. Вебера и В. Парето. Заимствовав у М. Вебера идею о необходимости анализа ситуации через восприятие исследуемого индивидуума, Снайдер довел ее до крайней степени субъективизма, "сосредоточив внимание на детальном описании и анализе восприятия и ощущения чиновников в период, критических ситуаций, требующих принятия ответственных - решений. "Один из наших основных методологических пунктов, - заявляет Снайдер,- состоит в определении государства как его официальных деятелей, принимающих решения, а именно тех, чьи авторитетные дела во всех отношениях являются делами государства. Государственная акция-это акция, предпринятая теми, кто действует от имени государства".

Согласно мнению Дж. Догерти и Р. Пфальцграффа, "подход к исследованию принятия решений" в основном представляет такую концептуальную схему, которая обеспечивает полный и полезный контрольный список факторов, необходимых для учета при любой попытке анализа процесса разработки политики. Представители этой школы предполагают, что решения в области международной политики являются продуктом взаимодействия трех главных факторов, определяющих "действие", названных ими "сферой компетенции", "коммуникацией и информацией" и "мотивацией". Принятие решений происходит только в определенного вида ситуациях, которые требуют этого. Г. Лассуэлл выделил в них семь функциональных этапов: информацию, рекомендацию, предписание, вступление в силу, применение, оценку и окончание

Сконцентрировав внимание на анализе ощущения и восприятия альтернатив, стоящих перед чиновниками, Снайдер и другие исследователи направления "принятия решений" определили множество дополнительных, лежащих вне организационной структуры правительства факторов, которые определяют поведение лиц, принимающих решение, и таким образом приобретают значение во внешней политике государств. К ним относятся прошлый опыт и существующие в обществе ценностные представления, социальная структура, система стратификации, учебные зaведeния.

в) Модель “принятия решений” Найджела Форварда

ученый Н. Форвард в книге "Поле государств". Он исходит из предположения о том, что каждое государство оценивает международно-политическую ситуацию и принимает решения на основе шести критериев.

1. Критерий сохранения "национального единства". Согласно этому критерию, попытки совершить военные нападения на данную страну или попытки ее колонизации имеют большое "отрицательное" значение, а любое действие, направленное на обеспечение существования данной страны как независимого государства, - большое "положительное" значение. Потеря или приобретение ресурсов имеют небольшие по абсолютной величине значения.

2. Критерий обеспечения "национальной безопасности". По этому критерию мобилизация военных сил противника преувеличение любой другой внешней военной угрозы получают большое "отрицательное" значение, поглощение "беспокойных" соседних государств - "положительное". Обычно "отрицательное" значение этого критерия предполагает, что в будущем можно ожидать существенного "отрицательного" значения критерия сохранения "национального единства".

3. Критерий сохранения "национальной роли". По этому критерию оценивается влияние отдельных действий или изменений ситуации на способность государства поддерживать свое положение в мире и способность действовать в соответствии с этой позицией. Этот же критерий включает в себя также "существующие национальные мифы".

4. Критерий "создания прецедентов". По этому критерию каждая данная последовательность событий оценивается как возможная модель будущего развития ситуации, затрагивающего интересы данной страны.

5. Критерий "сохранения репутации". По этому критерию положительное значение имеет способность сдерживать обещания и выполнять угрозы, и наоборот. Величина оценки зависит от важности для страны проблемы, в отношении которой она имеет определенные обязательства.

6. Критерий сохранения "международного стандарта". По этому стандарту данная страна высоко оценивает те действия, которые лежат в рамках стандартов и норм международного права морали, поскольку она рассматривает их как пример для других государств.

На основе сформулированных таким образом критериев Форвард строит три "идеальных" типа лиц, принимающих решения. Эти "идеальные" типы отличаются друг от друга тем, что они учитывают одни критерии и не учитывают других.

Первый тип лиц, принимающих решения, Форвард назвал "торопливым". Ему свойственны быстрые реакции на любые действия, угрожающие "национальным интересам", без учета долгосрочных последствий принимаемых в данный момент решений. Этот тип учитывает только три первых критерия, получающих одинаковый вес, но не учитывает три последних.

"Второй "идеальный" тип, названный Форвардом "беспокойным", ориентирован прежде всего на долгосрочные последствия принимаемых сегодня решений, он учитывает только критерии "сохранения репутации" и "создания прецедентов".

Третий тип Форвард называет "мечтателем". Этот тип учитывает только критерий сохранения "международного стандарта", т. е. ориентирован на нормы международного права, морали, а все остальные критерии игнорируются.

Глава третья

а) Основные черты исследования процесса принятия решений в буржуазной науке США

б) "Подход" Ричарда Снайдера

в) Модель “принятия решений” Найджела Форварда

"Научные статьи, доклады, лекции, эссе преподавателей и студентов России"

Полагают, что принятие решений на международном уровне и сфере внешней политики и международных отношений не менее, а может быть, гораздо более сложная проблема, чем принятие решений в других сферах. Сложность данного процесса определяется рядом обстоятельств. Во-первых, наличие многих или нескольких активных субъектов международных отношений разного вида, чьи интересы сталкиваются на одном социально-политическом пространстве. Во-вторых, существование различных доминантных интересов и векторов дипломатической активности субъектов международной политики, преследующих свои цели геополитического и иного характера. В-третьих, историческими традициями и приверженностями, обязательствами и географическими положениями, в рамках которых внешнеполитическая динамика каждого субъекта развивается. В – четвёртых, объективными показателями авторитетности субъектов мировой политики, которые базируются на их финансово-экономической, военной и политической мощи.

Необходимо отметить, что теория принятия внешнеполитических решений является одним из составляющих анализа внешней политики, так как при анализе внешнеполитического поведения сложно обойтись без рассмотрения альтернативных вариантов политического курса и выбора между ними, а значит, принятия решений. Данное основание связано с разным осмыслением одного и того же события. Например, при принятии решения о тридцать первых летних Олимпийских игр представители профессиональных объединений учителей и медиков выступали против проведения Игр, так как сокращалось финансирование учебных учреждений и больниц, в то время как представители туристических организаций выступали за проведение игр из-за повышения потока туристов в Бразилию. Политики, при принятии этого решения, также оценивали возможные политические и социальные последствия проекта и то, как данный проект сможет решить или усугубить проблемы, связанные с их политической деятельностью. Таким образом, было выработано несколько альтернатив, из которых была выбрана наиболее приемлемая. Данный пример иллюстрирует, что рассмотрение внешней политики страны через призму принятия решений, является важным условием понимания политического процесса.

Так как основным субъектами международной политики являются государства, логично предположить, что они и являются основным субъектом принятия внешнеполитических решений. Однако для понимания поведения государства, необходимо обратить внимание на индивидов, а также на политические и мыслительные процессы, которые приводят к принятию решений. Внешнеполитические решения принимаются в системах управления, состоящих из организационно-штатных структур, персонала и лиц, готовящих проекты и обеспечивающих их исполнение.

Согласно 84 статье Конституции Бразилии президент обладает правом поддерживать отношения с иностранными государствами и аккредитовать их дипломатических представителей и заключать договоры, конвенции и международные акты, передаваемые на ратификацию Национальному конгрессу. Таким образом, он является одним из главных субъектов в процессе принятия внешнеполитических решений. Кроме того, субъектами являются высшие органы государственной власти общей компетенции, к которым относятся Национальный конгресс (высший законодательный орган), кабинет министров (высший исполнительный орган власти), также специализированный государственный внешнеполитический орган, которым является Министерство внешних связей Бразилии (Ministério das Relações Exteriores), возглавляемое министром внешних отношений (на сегодняшний день возглавляется Aloysio Nunes Ferreira Filho). Кроме того, к субъектам принятия внешнеполитических решений следует отнести государственные органы, наделенные внешнеполитическими полномочиями, такие как Национальный совет обороны, Федеральная полиция Бразилии (ведомство имеющее контрразведывательные функции), Министерство обороны Бразилии и т.д.

При принятии того или иного решения, любой политический актор находится под влиянием ряда факторов, определяющих его выбор, к которым относятся внешние и культурные факторы, факторы, связанные с деятельностью организаций и бюрократических структур, и также личностные черты и социальные условия. Так как нельзя говорить о главенствующей роли только одного вида факторов при принятии того или иного решения, исследователями было разработано несколько моделей анализа, одной из которых является модель трёх уровней анализа К. Уолтца.

Более глубокий и детальный список факторов был разработан Дж. Розенау, который предложил схему, включающую шесть уровней анализа:

занимаемые ими посты и выполняемые роли

структура правительства, в котором они действуют

общество, в котором они живут и которым управляют

система отношений между национальным государством и другими участниками международных отношений

При возникновении политической проблемы, требующей решения, необходимо пройти все уровни воронки, а исходное политическое действие в свою очередь будет влиять на среду, то есть полученное решение для проблемы влияет на последующее решение. Процесс принимает цикличный характер. Выделение в отдельную группу каждой категории позволит проще разобраться в действиях государства.

Таким образом, в данной схеме сводится к минимуму проблема выделения только одного главного фактора при процессе принятия политических решений.

Общей чертой, объединяющей эти модели, является акцентирование внимания на взаимодействии между уровнями, от правильности и своевременности которого зависит успешность принятого решения.

На сегодняшний день существует огромное количество теорий и концепций, которые используются для анализа принятия внешнеполитических решений. Вплоть до 196о-х годов исследования в данной области сводились к использованию двух основных моделей: к модели рационального выбора, либо к когнитивной модели.

В первом случае решение рассматривалось как результат хорошо продуманного и аргументированного выбора, осуществляемого унитарным субъектом, преследующим, стратегические цели, основанные на ясном понимании национальных интересов. Традиционно основными национальными интересами Бразилии и целями её внешней политики являются два условия: Автономия и развитие. Под автономией понимается самостоятельность в принятии внешнеполитических решений и независимость от других государств, под развитием – поиск новых возможностей за пределами страны для увеличения темпов внутреннего развития.

Так, в рамках теории ожидаемой выгоды, Дж. Фон Ньюман и О.Моргенштерн выделили 6 принципов рациональности решений:

Аксиома о порядке альтернатив, согласно которой субъект должен иметь возможность сравнить две любые альтернативы.

В соответствии с аксиомой о погашении, если две связанные с риском альтернативы включают одинаковые и равновероятные последствия, их выгода не учитывается при выборе.

Следование аксиоме о непрерывности означает, что субъект предпочтёт уверенный средний результат, чем риск выбора между наилучшей и наихудшей альтернативами, если только риск получения наивысшего результата не достаточно высок.

Наконец, в соответствии с аксиомой об инвариативности, рациональный субъект не должен попадать под влияние способа представления альтернатив.

Таким образом, субъекты, которые осуществляют сознательный и рациональный выбор, должны оценивать альтернативы на основе стабильных предпочтений и рациональных правил, рассмотренных в аксиомах.

Данные принципы достаточно широко использовались в процессе принятия внешнеполитических решений для анализа решений о войне и мире и действия в конфликтных ситуациях.

Кроме того, к приверженцам модели рационального выбора можно отнести специалистов по теории игр, в которой субъекты представлены в виде абстрактных “игроков”, делающих ходы в игре. Цена и выигрыш выражены в конкретных числах и поддаются простому подсчету и сравнению. На этой основе формируется абсолютно рациональная схема взаимодействия игроков, используя которую можно не только выбрать наилучший путь к достижению цели, но и спрогнозировать действия других сторон.

Теория игр – это математическая теория конфликтных ситуаций, однако не любая конфликтная ситуация может быть представлена в виде игры и решена методами теории игр.

Методы теории игр разработаны применительно к специфическим конкретным ситуациям, таким, которые обладают свойством многократной повторяемости. В зависимости от условий внешней среды и степени информативности лица принимающего решение производится следующая классификация задач принятия решений:

а) в условиях риска;

б) в условиях неопределённости;

в) в условиях конфликта или противодействия (активного противника)

Задача теории игр – выработка рекомендаций по выбору рационального образа действий участников многократно повторяющегося конфликта.

Теория игр позволяет:

структурировать задачу, представить ее в обозримом виде, найти области количественных оценок, упорядочений, предпочтений и неопределенности, выявить доминирующие стратегии, если они существуют;

до конца решить задачи, которые описываются моделями;

выявить возможность достижения соглашения и исследовать поведение систем, способных к соглашению.

Однако многие вопросы остаются за пределами возможностей, предоставляемыми теорией игр.

Теория игр исходит из принципа среднего риска, что далеко не всегда верно для поведения участников реального конфликта, она также не учитывает наличие случайных величин, описывающих поведение конфликтующих сторон, способность сторон оперативно изменять цели.

Когнитивная модель принятия внешнеполитических решений основывается на исследовании на основе личностных качеств принимающего решения субъекта (к данной модели относятся Бихевиоралистская модель, представленная Г. Лассуэлом и Инкрементальный подход, разработанный Ч. Линдблом, которые были более подробно рассмотрены в первом параграфе).

В состав операционального кода в первую очередь входят правила, позволяющие политическим лидерам преодолевать ограничения при принятии рациональных решений. К таким ограничениям относятся: неполная информация о ситуации, в которой принимается решение; недостаточно адекватная информация об отношениях между целями и средствами, что затрудняет предвидение последствий принятого решения; значительные трудности в определении критерия выбора между предлагаемыми альтернативными решениями. В операциональный код входит и понимание того, что такое политика и каким целям она должна служить, общие представления о политических конфликтах и путях их разрешения, понимание закономерностей развития международных политических процессов, умение вырабатывать политическую стратегию и тактику, а также четкое отношение к потенциальным противникам и партнерам. В операциональный код включают личностные качества политических лидеров, их психологические свойства, такие как готовность, идти на риск, склонность к авантюризму или, наоборот, чрезмерная осторожность и нерешительность.

Процесс принятия решения в данной модели выглядит следующим образом: поступающая информация воздействует, с одной стороны, на сложившиеся под влиянием системы убеждений представления о том, что происходит в действительности, а с другой – на представления о том, что должно происходить по мнению воспринимающего субъекта. В столкновении этих двух групп представлений и рождается решение.

Представления о том, что должно происходить

Представления о том, что происходит в действительности

Схема 1- Процесс принятия решений по О. Холсти

Заслугой Аллисона стало описание, сопоставление и анализ всех основных моделей процессе принятия внешнеполитического решения.

В отличие от своих предшественников, государство он рассматривал не как однородное и монолитное образование, а как организм, состоящий из определенного набора организаций. Сложность международных проблем заставляет делить эти проблемы на компоненты, находящиеся в ведении различных организаций, несущих за них ответственность. Вследствие этого действия государств на международной арене являются результатом процедур внутри составляющих государство организаций. Именно организации структурируют проблему, подлежащую решению. Через них лидеры государств получают информацию о проблеме, причем угол зрения и расстановка акцентов по данной проблеме зависят от конкретной организации.

Деятельность организаций носит запрограммированный характер и определяется установленными в ней процедурами. Цели действий организации формируются в жестких рамках, из-за интересов самой организации и из-за воздействия извне. Характеристики поведения организации достаточно стабильны, хотя и могут меняться в случае возникновения непредвиденных ситуаций. Хотя у каждой организации своя сфера деятельности, избежать пересечения с другими невозможно. Этим определяется необходимость координации их действий центральной властью.

Лидер государства может оказывать серьезное влияние на выработку политики, поскольку в его ведении находится вопрос о том, какая организация должна заниматься той или иной проблемой, но он не способен контролировать и направлять повседневную деятельность организаций, а может лишь ее корректировать. Г. Аллисон достаточно скептически относится к возможности центральной власти контролировать бюрократическую политику. Однако бюрократический торг может быть полезен, если верховная исполнительная власть будет использовать соревнование между организациями для поиска большего числа альтернатив и более полного их анализа.

Часто организации участвуют в формулировании общих целей государства именно исходя из собственных целей, главная из которых – избежать сокращения ее бюджета или реструктурированием. В случае если цели какого-то плана идут вразрез с целями какой-либо организации, в его выполнении могут возникнуть трудности, связанные с сопротивлением со стороны этой организации.

Рисунок 4 — Бюрократическая модель Г. Алиссона

Каждая организация обладает своей степенью воздействия, которая определяется тремя факторами: преимуществами перед другими участниками торга, навыками, волей все это использовать, а также восприятием первых двух факторов другими. Преимуществами в торге могут быть: власть, контроль над ресурсами и информацией, необходимыми для проведения действий, возможность влиять на цели других игроков, личные качества. Сделанный государством выбор является результатом торга между игроками, каждый из которых воздействует на него по-своему. В результате торга вырабатывается решение, которое может серьезно отличаться от первоначального замысла. Действия правительства, таким образом, не являются следствием его намерений и редко соответствуют каким-либо долгосрочным программам и стратегиям.

Таким образом, приводя множество аргументов в пользу того, что государство не способно действовать рационально в выработке и проведении внешней политики, Г. Аллисон полагает, что при анализе внешней политики государства необходимо учитывать множественность факторов и применять все три модели — рационального выбора, организационного процесса и бюрократической политики.

Итак, процесс принятия внешнеполитических решений является достаточно сложной и комплексной темой для изучения, ввиду большого количества теорий и подходов к его анализу. Любое внешнеполитическое решение как итог сложного взаимодействия самых разных факторов. Комбинированное использование всех известных моделей представляется чрезвычайно трудной задачей по причине количества и сложности переменных, которые должны приниматься во внимание при исследовании, поэтому для изучения процесса принятия внешнеполитических решений в Бразилии, ввиду её современной политической ситуации и недавно произошедших изменений на посту президента, будет актуально сделать акцент на приоритетных акторах (субъектах принятия политических решений, в первую очередь на президенте), их установках, личных качествах и ресурсах.

В контексте обсуждения внешней политики России следует вновь вернуться к вопросу о механизме подготовки, принятия и осуществления решений в этой важнейшей сфере национальной безопасности, о котором уже говорилось в четвертой главе настоящего пособия.

Для профессиональных дипломатов и серьезных внешнеполитических экспертов не подлежит сомнению, что эффективный механизм принятия и реализации внешнеполитических решений – это одно из ключевых условий эффективной внешней политики. Субъективные решения, которые рассчитаны на полшага вперед и основаны на конъюнктурных соображениях, здесь абсолютно не допустимы, поскольку любой шаг может иметь стратегический характер и носить долговременные последствия, даже если принимающие решение об этом шаге субъекты в данный момент времени этого не осознают. Поэтому все успешные страны стремятся приложить максимум усилий для того, чтобы создать и усовершенствовать механизм принятия внешнеполитических решений.

Чем характеризуются подобные механизмы в таких странах, как Соединенные Штаты Америки, Франция, Германия, Великобритания и др.? Можно назвать пять ключевых признаков.

Первый – это коллегиальный характер выработки и принятия внешнеполитических решений, вовлеченность в этот процесс всех или по возможности всех субъектов международной деятельности.

Второй признак – это опора при принятии и выработке внешнеполитических решений на глубокую аналитику, на экспертизу, которая обеспечивается не только правительственными исследовательскими центрами, но и неправительственными организациями. То есть, опора на широкое экспертное сообщество.

Третий признак – такой механизм, как правило, имеет в своей основе стратегическое планирование, которое, в свою очередь основано на краткосрочном, среднесрочном и долгосрочном прогнозировании. Например, американская внешнеполитическая мысль основана на серьезных прогнозах развития мировой обстановки, в том числе и долгосрочного характера. А без прогноза, как известно, никакую стратегию строить нельзя. Таким образом, стратегическое планирование для успешной внешней политики абсолютно необходимо.

И, наконец, пятый признак – строгая исполнительская дисциплина в выполнении внешнеполитических решений. Допустимыми считаются лишь споры внутри страны по поводу тех или иных внешнеполитических ориентаций, того или иного внешнеполитического курса. Совершенно недопустимыми считаются в успешных странах разногласия и публичное обсуждение этих разногласий между представителями различных исполнительных органов власти и даже между представителями исполнительных и законодательных органов власти за рубежом, на международных конференциях. Еще раз упомянем внешнеполитическую практику США. Там считается, например, что американцы, которые выезжают за рубеж и участвуют в международных конференциях, должны единым фронтом отстаивать национальные интересы США, по поводу которых имеется если не национальный консенсус, то широкое национальное согласие внутри страны. Выносить споры на публичное обсуждение за рубежом считается недопустимым, даже неприличным.

Если мы сравним внешнеполитический механизм с указанными признаками с отечественным внешнеполитическим механизмом, то легко увидим, что ничего или почти ничего из этих компонентов у нас нет.

Известно, что формально за координацию внешнеполитической деятельности у нас отвечает Министерство иностранных дел, но, честно говоря, в последние годы уже при В.Путине было немало признаков того, что Министерство иностранных дел в ряде случаев просто выбрасывалось из процесса подготовки, принятия и выполнения решений в области внешней политики, из внешнеполитической деятельности вообще. В первую очередь, это касается наших взаимоотношений со странами постсоветского пространства. Всем известны примеры наших крайне неудачных, нескоординированных действий и на Украине, и в Грузии, и в Молдавии и проч.

О том, как работает Совет Безопасности РФ, было рассказано в четвертой главе пособия. Этой работы просто не видно. Конечно, у нас имеется еще один субъект внешнеполитической деятельности – Администрация Президента. Но ведь ясно, что Администрация обслуживает в первую очередь мероприятия самого Президента и является, по крайней мере, в соответствии с нашим законодательством, неконституционным, т.е. техническим органом, который обсуживает именно мероприятия Президента. Не более того. Этот орган ни по своему статусу, ни по своим возможностям просто не может взять на себя концептуальную внешнеполитическую работу. Задачи у него другие.

Следующий момент. Экспертное сообщество у нас практически оказалось также выброшенным из процесса выработки внешнеполитических решений. То, что наша исполнительная власть вообще не опирается на экспертное сообщество, очевидно всем. Причем положение дел здесь, даже по сравнению с 90-ми годами прошлого века, ухудшилось. Тогда, по крайней мере, создавались некие аналитические и экспертные группы по внешней политике при Администрации Президента, и даже президентские советы по международной деятельности. Сейчас этого нет вообще. Как нет и стратегического планирования.

Положение дел ухудшилось по сравнению с 90-ми годами и в том смысле, что резко упал уровень прозрачности принятия внешнеполитических решений. Не будем останавливаться на этом подробно, но это факт известный и бросающийся в глаза всем, в том числе и нашим зарубежным партнерам. Регулярной работы со СМИ мы тоже, в общем-то, не видим.

Сейчас в смысле государственной дисциплины в деле выполнения внешнеполитических решений положение дел, вероятно, лучше, чем в 90-е годы прошлого века. Но имеются вопиющие примеры нескоординированности во внешней политике, которые уже относятся к новому президентскому циклу, и которые, вероятно, войдут именно в этом своем качестве – как классические примеры нескоординированной внешней политики – в учебники мировой дипломатии.

Еще один пример – это наша невнятная политика в отношении Южной Осетии, в которой, кстати говоря, готовится следующий неприятный для Кремля референдум о независимости. Всем понятно только одно: ни стратегии, ни позиции в отношении, скажем, югоосетинского (не говоря уже об абхазском) конфликта у нас нет. Мы даже не можем заявить, что по существу здесь даже речь идёт не о сепаратизме. Тезис о сепаратизме Южной Осетии – это миф. Речь идёт не о сепаратизме, а об ирриденте, то есть о воссоединении Южной Осетии со своей исторической Родиной. Здесь даже Россия ни при чём. Здесь самое главное значение имеет то, что Южная Осетия хочет воссоединиться с Северной Осетией. Никто не может сказать, готовы ли мы сейчас (и просчитывается ли это сейчас) к денонсации Дагомысских соглашений 1992 года, о чём постоянно твердит М. Саакашвили. Что мы будем делать, если такие Соглашения будут, действительно, денонсированы? Ведь российские миротворцы в таком случае будут иметь статус оккупантов. Мы должны будем вывести оттуда свои войска. В этом случае 80% югоосетин, которые являются гражданами России, окажутся в положении изгоев, со всеми вытекающими отсюда последствиями. Они будут лишены зарплат, пенсий, социальных гарантий и так далее. По существу, это будет Чечня для Грузии, дестабилизация всего региона. Мы явно не готовы к такому варианту развития событий.

Выход из этой крайне неблагоприятной ситуации, как уже говорилось в четвертой главе, состоит в том, что следует принять специальный Закон о механизме выработки, принятия и реализации внешнеполитических решений, который и должен обеспечить четкую координацию деятельности различных внешнеполитических ведомств под руководством Президента. Естественно, в соответствии с нашей Конституцией, в соответствии с конституционными полномочиями Президента и при координирующей роли Министерства иностранных дел. Во всяком случае, вопрос о механизме выработки, принятия и реализации внешнеполитических решений должен быть частью общенациональной дискуссии о новой внешнеполитической доктрине и о внешней политике в целом. Нет сомнений в том, что если такая дискуссия начнется на уровне законодательной и исполнительной власти и в экспертном сообществе, это будет лишь на пользу нашей внешней политике.

13.1. Выработка и принятие внешнеполитических решений

Формирование внешней политики является сложным процессом. Ключевой его элемент состоит в выработке и принятии внешнеполитических решений, характер которых зависит от многих факторов. Это и географическое положение государства, и наличие военной, а также экономической мощи, культурных, исторических традиций; это и тип политической системы, и социальная структура общества, индивидуальные особенности политических лидеров.

Принятие внешнеполитического решения может оказать критическое воздействие не только на само государство, но и на судьбы всего человечества. Это стало наиболее очевидным после Кубинского (Карибского) кризиса 1962 г., когда на Кубе были размещены советские ракеты, а США в ответ блокировали ее. Тогда решения американского или советского лидера о ядерной атаке могли привести к непоправимым последствиям. С осознания этого факта процесс принятия внешнеполитических решений, особенно в условиях конфликта и кризиса, стал одной из важнейших тем научных исследований.

К настоящему времени в науке сложился ряд направлений и школ, которые занимаются проблемой принятия внешнеполитического решения и поиском путей оптимизации процесса. Эти школы и направления в значительной степени пересекаются, поэтому сложно классифицировать их по единому, конкретному основанию. В такой ситуации, пожалуй, наиболее оправданным будет рассмотрение направлений в зависимости от того, что оказывается в центре внимания исследователей. Например, Р. Ричардсон выделяет пять основных теоретических направлений:

В рамках теории рационального выбора изучается проблема принятия решения с точки зрения наибольшей целесообразности. Данный подход подразумевает наличие определенной последовательности в постановке задач. В наиболее общем виде они представляют собой:

определение сути проблемы;

выбор целей, которые должны быть достигнуты;

выявление возможных альтернатив;

выбор наилучшей альтернативы.

Каждый шаг может быть описан количественно или качественно. В зависимости от этого в теории рационального выбора выделяются два подхода: первый ориентирован на формализованные, второй — на неформализованные методы анализа и процедуры. Последний особо подчеркивает роль национальных интересов, политических целей при оценке рационального выбора. Многие авторы, работающие в русле этого подхода, ориентируются на работы Т. Шеллинга.

Психологическое направление возникло во многом как реакция на излишний рационализм. Поэтому один из основных его постулатов заключается в том, что решение, особенно в условиях конфликта и кризиса, часто оказывается далеким от рационального. Причем это относится к принимающим решение политическим деятелям, которые, как и все люди, подвержены стрессу. Он становится особенно значимым фактором в условиях конфликта или кризиса, что показал О. Холсти на примере начала Первой мировой войны.

Особенно уязвимым оказывается процесс принятия внешнеполитических решений в условиях международного кризиса. Изучая психологические его особенности, У. Юри и Р. Смоук выделили четыре фактора, влияющих на процесс принятия решений в этих условиях.

Первый фактор определяется высокими ставками участников. В отличие от обычной ситуации в кризисе можно слишком многое потерять или, наоборот, приобрести. Причем кризисная ситуация затрагивает жизненно важные, едва ли не главные интересы сторон, которые по крайней мере воспринимаются в качестве таковых. Отсюда следует, что потери, которые могут понести участники, окажутся невосполнимыми. Так, У. Юри и Р. Смоук указывают, что берлинские кризисы 1958 и 1961 гг. рассматривались Западом именно как таковые не столько потому, что могли привести к потере половины города, а прежде всего вследствие угрозы для НАТО, и в этом смысле расценивались как затрагивающие жизненно важные интересы Запада.

Второй фактор, воздействующий на политических деятелей при принятии решений в период кризиса, — недостаток времени. События в международных кризисах развиваются лавинообразно. Так было, например, при Карибском (Кубинском) кризисе 1962 г., в период ближневосточных кризисов 1967,1973, 1982 гг. и во многих других случаях. Политические деятели вынуждены быстро реагировать на развитие ситуации. Времени на ее анализ практически не остается. Да и часто информация о возможном развитии кризиса не сразу поступает к ним. Например, во время Карибского кризиса американцы много раз перепроверяли информацию о размещении советских ракет на Кубе, прежде чем доложили ее президенту.

Третьим фактором У. Юри и Р. Смоук считают высокую степень неопределенности в кризисе. Его участники подчас не имеют достаточно точной и достоверной информации о реальных целях и планах друг друга. Более того, планируя те или иные действия в условиях кризиса, руководство из соображений секретности стремится ограничить круг имеющих доступ к информации. В иных случаях ее у лиц, принимающих решения, может быть в избытке, но, получаемая из разных источников, она носит противоречивый характер.

Четвертый фактор, воздействующий на политических деятелей в период кризиса, согласно У. Юри и Р. Смоуку, — ограниченное число альтернатив. Лица, принимающие решения, сужают поле для возможного выбора. Множественность вариантов практически не рассматривается. Например, к концу первого дня Карибского кризиса американская администрация серьезно анализировала только альтернативу — предпринять блокаду Кубы либо военные действия. И лишь затем обсуждалась другая: следует ли получить поддержку ООН, а также других стран или можно обойтись и без этого? Причем аргументы в пользу военной операции сводились к тому, что борьба против коммунизма значит больше, чем просто выживание.

Другой феномен группового мышления состоит в том, что группа часто оказывается нечувствительной к информации, которая не укладывается в рамки разрабатываемой концепции. Как только группа приходит к какому-либо выводу относительно анализируемой ситуации или поведения в ней, информация, противоречащая представлениям ее участников, игнорируется. В результате группа оказывается в плену собственных построений, которые могут значительно искажать реальность.

Личностные особенности политических деятелей, которые принимают решение, также находятся в фокусе изучения авторов, работающих в рамках психологического направления. Так, Р. Германн и М. Гер- манн пришли к выводу, что решения политических деятелей перед началом Первой мировой войны были в значительной степени обусловлены их личностными особенностями.

Среди наиболее значимых характеристик, пожалуй, выделяется система ценностей и убеждений политического лидера. Не случайно внешнеполитический курс в той или иной области получает порой название по имени главы государства, например доктрина Никсона, доктрина Картера, доктрина Брежнева.

В рамках институционального направления анализируются проблемы, связанные с организацией процесса принятия внешнеполитического решения. Итоговый его вариант зависит от многих показателей. В частности, Дж. Розенау выделил следующие традиционно изучаемые группы показателей:

размер государства (крупные державы и малые страны);

уровень экономического развития (богатые и бедные);

тип политической системы (демократия и авторитаризм).

В последние годы анализируется и влияние на принятие внешнеполитических решений многих других факторов, например степени развития информационных технологий.

Важным для понимания того, как будет строиться внешняя политика конкретного государства, является выявление стандартных операциональных процедур. Это относится прежде всего к правилам прохождения и принятия внешнеполитических решений.

Исследователи, которые занимаются сравнительным изучением внешней политики различных стран, особое внимание уделяют проблеме принятия решений в демократических и авторитарных государствах. При демократии процесс прохождения решения и стандартные операциональные процедуры более прозрачны. В авторитарных государствах решение в большей степени зависит от случайных факторов, а также взаимоотношений ближайшего окружения с политическим лидером. Однако и демократии имеют свои минусы. Так, процесс прохождения решений с соблюдением всех процедур занимает обычно больше времени; при этом нередко проводятся популистские решения и т.п.

На процесс принятия внешнеполитических решений большое влияние оказывают групповые интересы — социальных, этнических, профессиональных и других групп. Например, французские власти вынуждены были учитывать позицию фермеров в споре ЕС — США об экспорте (импорте) сельскохозяйственной продукции в начале 1990-х гг. Интересы часто лоббируются теми или иными группами в государственных и законодательных органах, что порой порождает коррупцию.

Военно-промышленный комплекс также представляет собой мощный рычаг, воздействуя на внешнеполитические решения. Особенно заметно проявилось это в период холодной войны. Президент США Д. Эйзенхауэр заявил даже в начале 1960-х гг., что военно-промыш- ленный комплекс играет слишком большую роль в его стране и это может стать угрозой демократии.

Наконец, еще один важнейший инструмент воздействия на принятие внешнеполитических решений — СМИ, которые формируют общественное мнение в отношении тех или иных событий. Так, большую роль СМИ сыграли в принятии американскими властями решения об окончании войны во Вьетнаме.

Наконец, в исследованиях системного направления подчеркивается, что решения, которые принимаются политическими лидерами, необходимо рассматривать в общем контексте международных отношений и мировой политики. Первоосновой здесь является то, что анализу должно подвергаться не только само решение, но и его место в более широкой системе отношений всех участников мировой политической системы. Изучается, например, как решение влияет на различных ее участников — другие государства, межправительственные и неправительственные организации, внутригосударственные регионы, ТНК и т.п.

Читайте также: