Процесс планирования и подготовки законопроекта кратко

Обновлено: 01.07.2024

Как мы успели убедиться, создание нормативных актов довольно сложно. Особенно этим отличается законодательный процесс.

Законодательный процесс понимается учеными неоднозначно. Широкое понимание, помимо подготовки, обсуждения, принятия и опубликования законов и вступления их в действие, включает всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона. Сторонники узкого понимания не считают выявление потребности принятия закона и подготовку законопроекта стадиями законодательного процесса. Поскольку эта работа все же непременно должна проводиться, рассмотрим данные виды деятельности в одном ряду с теми, которые и составляют собственно законодательный процесс.

Принятие решения о подготовке законопроекта

Сделать это может Государственная Дума, Президент, Правительство при составлении плана подготовки законопроектов. Каждый правотворческий орган готовит свой план проектных работ. Возможно совместное составление целевой комплексной программы. При этом учитываются предложения заинтересованных органов и субъектов РФ, депутатов, научных учреждений, а также мнения граждан и их объединений, высказанные в печати или письмах.

Идея о принятии того или иного закона возникает по-разному. Иногда она рождается в общественной дискуссии. Но сегодня это является редкостью. Политические партии, стремясь донести свои идеи до масс, могут оформить их в виде предложения принять какой-либо закон. Во многих случаях законопроекты продвигаются экономически влиятельными группами или их лоббистами (страховщиками, банкирами, риелторами и т.п.). Иногда идея рождается спонтанно.

Так, в апреле 2006 г. академик Е. П. Велихов выступил на заседании Общественной палаты об исключении доллара как счетной единицы из экономической практики и использовании в расчетах только рубля. Чем была вызвана эта идея? Он объяснил это возникшим у него желанием принять меры к укреплению рубля. Предложение сразу было принято Государственной Думой на рассмотрение.

Сбор необходимой информации

Информация должна быть объективной, достоверной, своевременной и полной (но не избыточной), доступной и удобной для пользования. Ю. А. Тихомиров указывает следующие виды информации:

о фактическом состоянии регулируемой сферы общественных отношений, тенденциях и перспективах их развития (информация правовая, социологическая и т.д.);
состоянии законодательства в данной области;
зарубежном опыте правового регулирования данной сферы;

Методы сбора информации могут быть самыми различными:

анализ литературных источников (книги, сборники, периодика, архивные документы и т.п.);
составление поисковых вопросов, обращенных к ведомствам, предприятиям, учреждениям, специалистам, ученым и др.;
направление запросов в государственные структуры, обладающие в силу выполняемых ими функций специальной информацией;
исследование исторической информации;
анализ нормативных правовых аналогов, как российских, так и зарубежных.

Главное, чтобы полученная информация была достаточной и комплексной. И лишь когда собрана и обобщена необходимая информация, можно приступать к формированию идеи законопроекта.

Разработка концепции законопроекта

Концепция должна отражать:

предмет правового регулирования;
цели закона;
доказательства выбранного подхода решения вопроса;
соотношение законопроекта с другими нормативными актами;
структуру закона;
механизм реализации;
возможные последствия его принятия;
его стоимость.

Составление проекта закона

Если этого баланса добиться не удается, законопроект получается односторонним: либо преобладает организационно-технический подход при отсутствии четкой юридической формы, либо при детальной проработке юридических конструкций налицо слабость содержания.

Существует, правда небольшая, практика поручения разработки законопроекта альтернативным группам. Сравнение результатов их работы позволяет увидеть сильные и слабые его стороны и тогда либо выбрать наиболее удачный вариант, либо сделать новый с учетом положительных сторон каждого проекта.

Проведение экспертизы

Экспертиза призвана дать оценку соответствия законопроекта:

общепризнанным нормам и принципам международного права, Конституции РФ и другим законам;
всем правилам правотворческой техники (содержательным, логическим, структурным, языковым, реквизитным).

В конце проделанной работы составляются сопроводительные документы:

пояснительная записка;
перечень актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению и принятию в связи с вступлением в сипу данного закона;
финансово-экономическое обоснование (если предполагаются материальные затраты);
заключение Правительства РФ.

Внесение законопроекта (стадия законодательной инициативы)

В каждой стране круг субъектов законодательной инициативы неодинаков. Общим же является их официальное установление.

Конституция РФ (ст. 104) предоставляет право законодательной инициативы следующим наиболее информированным и компетентным в решении социальных вопросов органам и должностным лицам:

Президент РФ;
Совет Федерации;
члены Совета Федерации;
депутаты Государственной Думы;
Правительство РФ;
законодательные (представительные) органы субъектов РФ;
суды высших инстанций (Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный) по вопросам их ведения.

Таким образом, Конституция РФ различает две группы субъектов права законодательной инициативы: субъекты, чье право законодательной инициативы не связано какими-либо рамками; субъекты, которые пользуются правом законодательной инициативы лишь по вопросам их ведения.

Субъект законодательной инициативы направляет законопроект и сопроводительные документы Председателю Государственной Думы. Законопроект считается внесенным со дня его регистрации.

И лишь после того как этот законопроект по поручению Председателя Государственной Думы проанализируют фракции и ответственный комитет на предмет соответствия его требованиям Конституции РФ и Регламента Государственной Думы, он включается в план законопроектных работ.

Рассмотрение проекта в комитетах и комиссиях парламента

Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной Думой, направляется ее Советом в соответствующий комитет нижней палаты, который назначается ответственным по законопроекту.

Одновременно законопроект направляется в другие комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

При направлении законопроекта в несколько комитетов Совет Государственной Думы определяет из их числа комитет, ответственный за законопроект.

Подготовку законопроекта в первом чтении осуществляет ответственный комитет. Для этой цели создается рабочая группа, в которую включаются депутаты, представители субъекта законодательной инициативы, органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты. Если законопроект затрагивает несколько комитетов, может быть создана совместная рабочая группа. Не бездействует и Аппарат Государственной Думы: его Правовое управление готовит заключение после проведенной им правовой и лингвистической экспертиз.

И лишь после этого законопроект направляется в Совет Государственной Думы для вынесения его на пленарное заседание.

доклад инициатора законопроекта;
содоклад ответственного комитета Государственной Думы;
предложения и замечания фракций и депутатских групп;
выступление депутатов;
высказывание мнений полномочными представителями Президента РФ и Правительства РФ;
выступления представителей законодательных (представительных) органов субъектов РФ;
выступления других лиц, приглашенных для участия в обсуждении.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может вынести одно из трех решений:

принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний;
принять закон;
отклонить законопроект. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

Рассмотрение поправок к законопроекту

Рассмотрение поправок — второе чтение законопроекта. Принять концепцию закона, его идеи мало. Поскольку он рассчитан на миллионы людей, причем разного интеллектуального уровня, надо выверить каждую его статью. Это и делают депутаты, внося в них поправки. В зависимости от объема и характера законопроекта их количество порой исчисляется несколькими сотнями. Поправки в законопроект вправе вносить не только депутаты, но и все субъекты, имеющие согласно ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы.

Ответственный комитет изучает и обобщает поправки. Вместе с законопроектом, подготовленным ко второму чтению, комитет представляет таблицу поправок, рекомендованных им к отклонению, и таблицу одобренных им поправок. Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение.

Порядок проведения второго чтения таков:

с докладом выступает представитель ответственного комитета;
свое мнение высказывает полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе;
выступает полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе;
заслушивают представителя инициатора законопроекта;
высказывают возражения представители фракций, депутатских групп или депутатов;
докладчик отвечает на возражения;
проводят голосование об одобрении или отклонении поправок.

По окончании согласования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

1. Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению Законодательным Собранием и срок подачи замечаний и предложений субъектов права законодательной инициативы, органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций определяются головным комитетом самостоятельно в соответствии с настоящим Регламентом.

Общий срок работы над законопроектом до его рассмотрения в первом чтении не должен превышать трех месяцев со дня его поступления в Законодательное Собрание, с учетом даты проведения сессии.

2. Для работы над законопроектом головной комитет может создать рабочую группу. В состав рабочей группы могут входить депутаты, представители субъекта права законодательной инициативы, специалисты департамента по правовым вопросам, департамента по социально-экономическим вопросам, а также представители органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, эксперты и специалисты.

3. Экспертиза законопроекта (правовая, в том числе антикоррупционная, экономическая) проводится в течение семи рабочих дней после поступления законопроекта руководителю аппарата Законодательного Собрания.

В ходе экспертизы законопроект проверяется на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу Новосибирской области, на наличие (отсутствие) коррупциогенных факторов, соблюдение внутренней логики законопроекта, а также проверяется финансово-экономическое обоснование, перечень законов Новосибирской области, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона Новосибирской области, после чего осуществляется подготовка заключения на законопроект, которое направляется в головной комитет.

4. Заключение на законопроект должно содержать выводы:

1) о соответствии (несоответствии) законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу Новосибирской области. Если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу Новосибирской области, то должно быть указано, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;

2) о соблюдении (несоблюдении) внутренней логики законопроекта;

3) о наличии (отсутствии) противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами в статьях законопроекта;

4) о полноте представленного перечня законов Новосибирской области, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона Новосибирской области. Если приведен неполный перечень законов Новосибирской области, то указываются законы Новосибирской области, которые в этом перечне не приведены;

5) о наличии (отсутствии) в законопроекте коррупциогенных факторов;

6) о полноте и обоснованности финансово-экономического обоснования.

При наличии замечаний юридико-технического характера осуществляется подготовка справки с изложением замечаний, которая направляется в головной комитет.

5. Предложения и замечания по законопроекту, поступившие в головной комитет от депутатов, органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, рассматриваются на заседании головного комитета.

6. Головной комитет до принятия законопроекта в первом чтении вправе предложить субъекту права законодательной инициативы доработать законопроект, внесенный им в Законодательное Собрание. В этом случае субъект права законодательной инициативы может внести изменения в текст законопроекта и при необходимости - в документы и материалы, указанные в частях 1 и 2 статьи 10 Закона Новосибирской области "О нормативных правовых актах Новосибирской области", в срок, не превышающий 30 дней со дня получения соответствующего решения головного комитета.

7. Субъект права законодательной инициативы до принятия законопроекта в первом чтении вправе отозвать внесенный им законопроект.

8. Подготовка к рассмотрению Законодательным Собранием проектов законов об областном бюджете Новосибирской области, о бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Новосибирской области, об исполнении областного бюджета Новосибирской области, об исполнении бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Новосибирской области, о внесении изменений в закон об областном бюджете Новосибирской области, о внесении изменений в закон о бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Новосибирской области осуществляется с учетом требований, установленных Законом Новосибирской области "О бюджетном процессе в Новосибирской области".

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.

Технология подготовки законопроектов — многоплановое понятие. Это и определенный порядок (этапы подготовки проектов законов), и научно-информационное обеспечение процесса законотворчества, и виды экспертиз подготовленных законопроектов, и правила законодательной техники.

Цель подготовки законопроекта — создание новой модели поведения, опосредованной комплексом норм права. Первый шаг в достижении этой цели — осознание необходимости внесения изменений в нормативно урегулированную модель поведения. На основе такого осознания, подтвержденного фактическими данными, появляется идея законопроекта, содержание которой заключается в выводе о целях и характере изменений элементов правового регулирования. На дальнейших стадиях работы над законопроектом этот вывод получает научное и практическое обоснование, приобретает установленную форму в соответствии с правилами законодательной техники и в конечном итоге воплощается в тексте законопроекта.

Технология подготовки законопроектов основана на определенных принципах — требованиях наиболее общего характера, предъявляемых к данной деятельности на различных ее этапах.

Принцип концентрированности действий означает, что деятельность всех лиц и учреждений, связанных с подготовкой законопроекта, — субъектов права законодательной инициативы, сотрудников аппаратов органов государственной власти, юристов и иных специалистов, участвующих в работе над законопроектом, должна быть подчинена цели скорейшего создания качественного закона. Подобная концентрированная деятельность обеспечивается не только высокой квалификацией участников разработки законопроекта, но и всей системой органов государственной власти страны, четкостью и слаженностью деятельности их аппаратов, оперативностью обмена информацией между ними, единообразием правил законодательной техники.

Принцип объективности заключается в том, что разработчики законопроекта не должны быть связаны партийными, корпоративными или религиозными нормами. При разработке законопроекта необходимо воздерживаться от идеологических оценок, политических деклараций и т. п.

Принцип научности означает, что юристы, участвующие в рабочей группе по подготовке законопроекта, должны в совершенстве владеть приемами законодательной техники, профессионально ориентироваться в общей теории права, а также в теории и практике той отрасли права, источником которой призван стать будущий закон. Специалисты иных областей знания, участвующие в работе над законопроектом также должны быть профессионалами, обладать достаточной эрудицией. Принцип научности означает, что концепция закона должна строиться на основе научно подтвержденных фактов и идей.

Принцип поэтапности. Подготовка законопроекта неизбежно разбивается на ряд стадий (этапов), различных по своим задачам и протяженности во времени.

Можно выделить несколько этапов подготовки законопроекта .

Второй этап: формирование и предварительная деятельность рабочей группы. Если идея разработки нового закона получила поддержку, формируется рабочая группа для непосредственной работы над проектом.

Формирование рабочей группы может осуществляться различными способами: она может создаваться органом законодательной власти, другим органом государственной власти, иным субъектом права законодательной инициативы, а также учебным, научно-исследовательским учреждением и т. п.

При комплектовании рабочей группы необходимо определить оптимальный численный и персональный состав, исходя из характера законопроекта и предполагаемого объема работы.

Задачами рабочей группы являются: тщательный анализ действующего законодательства и правоприменительной практики, изучение отечественного и зарубежного опыта правового регулирования в соответствующей сфере.

Концепция находит свое выражение в тексте пояснительной записки. В ней должны быть сформулированы следующие положения: 1) предмет регулирования будущего закона; 2) социальные, политические, экономические и иные возможные последствия его принятия; 3) изменения, которые произойдут в системе права в случае принятия закона; 4) действие будущего закона по времени, в пространстве и по кругу лиц.

Четвертый этап: составление текста законопроекта. Создание текста законопроекта — основная цель деятельности рабочей группы.

Для проектирования законопроектов важны знания законодательной техники, именно здесь проявляется профессионализм участников законотворческого процесса, который является определяющим фактором при создании наиболее совершенных по форме и содержанию нормативных правовых актов.

Контрольные вопросы и задания

1. Какие периоды можно выделить в истории развития источников (форм) права Российского государства?

2. Что понимается под иерархией источников права?

3. Назовите основные характеристики закона.

5. В каких видах и формах в Российской Федерации могут приниматься законы?

6. Перечислите основные требования, предъявляемые к технологии подготовки законопроектов.

Раздел ЕГЭ: 5.2. Система российского права. Законотворческий процесс

Для того чтобы принять новые законы, необходимо последовательно пройти все этапы законодательного процесса.

Законотворческий процесс — порядок деятельности по созданию и принятию нормативно-правовых документов. Особая роль в законодательном процессе принадлежит основному органу законодательной власти государства, то есть, как правило, парламенту, и его структурам. В рамках их компетенции законодательный процесс определяется установленными парламентскими процедурами.

ЭТАПЫ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА

• Принимается, если проголосовали большинство членов Совета Федерации.

• Передача закона на рассмотрение Президенту РФ и одобрение им.

• Утверждение закона и опубликование его в официальном печатном органе в течение семи дней после подписания Президентом РФ (промульгация).

Законодательная инициатива — официальное внесение в компетентный орган парламента законопроекта или законопредложения.

Законопредложение — идея будущего закона без чёткой формулировки.

Законопроект — текст будущего закона со всеми его особенностями (преамбула, статьи, параграфы).

Конституция РФ предписывает президенту либо отклонять принятые парламентом законы, либо подписывать и обнародовать. Российское законодательство устанавливает, что законы, которые не были официально опубликованы, не применяются.

Опубликованию подлежат федеральные законы, федеральные конституционные законы и акты (обычно постановления) палат парламента. Ратифицированные парламентом международные договоры публикуются вместе с законами о ратификации.