Проблемы законодательного процесса в рф кратко

Обновлено: 30.06.2024

В предыдущих разделах были рассмотрены основные теоретико-практические аспекты законодательного процесса, изучение которых дает нам возможность перейти к основной цели данной работы – определение коренных проблем данной правовой деятельности в России.

Современную законодательную практику характеризует небывалая интенсивность в принятии нормативных правовых актов: все социально значимые решения в государственном механизме управления обществом, как правило, требуют должного их нормативного обеспечения. К тому же высокая динамичность в возникновении новых сфер и отраслей, которые нуждаются в правовом нормировании, это требование актуализирует. Правовая база не только реформ и преобразований, но и "повседневного" государственного бытия постоянно нуждается в дополнении, корректировании, исключении устаревающих и введении новых законодательных механизмов. В этих условиях приобретает особенный смысл проблема нормативного урегулирования законодательного процесса в качестве единой, основанной на общих принципах, целеориентированной, планомерной, технологически обеспеченной нормообразующей деятельности, а также нормативное оформление ее наиболее рациональных средств, методов и инструментария.

Проблема юридической техники как самостоятельная научная проблема не нова, к ее изучению серьезно приступили еще в прошлом столетии. Под юридической техникой понимается совокупность правил, средств и приемов формулирования, вынесения и обработки индивидуальных правовых актов. Ныне замечания по юридико-техническому оформлению вызывают многие акты. Они касаются способов структурирования текстов и нумерации их структурных единиц; порой неоправданные объемы и сложности лексического исполнения затрудняют понимание и восприятие норм того или иного нормативного правового акта[22].

С сожалением приходится констатировать, что каждый седьмой закон, подписанный Президентом России, содержит технико-юридические, в том числе грамматические ошибки. Увы, не счесть числа в законах противоречий, ошибок, недоразумений[23]. Как не парадоксально звучит, но встречается противоречивость не только между ранее изданными и новыми актами, но даже несоответствие нормативных положений одного и того же правового акта.

Требует самостоятельного научного исследования проблема нормативности дефиниций. Юридическая наука не может обойти вниманием проблему так называемых технических терминов. Практика последних лет свидетельствует об их активном использовании в текстах нормативных правовых актов. Фактически общепризнано, что такого рода предписаниям не должна придаваться сила юридически обязывающей нормы, однако сейчас они часто включаются в текст законов и других нормативных правовых актов. Между тем данные термины следует употреблять в значении, которое выработано для них соответствующей отраслью знания. Полезно создать единый словарь законодательства.

Нельзя не отметить значительную роль в законодательной деятельности политической ситуации в стране. К сожалению, принцип равенства ветвей власти в Российской Федерации не совсем вписывается в реальную ситуацию. Одним из базовых элементов политической системы РФ является скрытое доминирование Президента над тремя ветвями власти. Если обратится к историческому опыту, то можно отметить, что исполнительная власть всегда доминировала и носила авторитарный характер. В первую очередь это выражается в ставшем уже традицией, ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Тот факт, что этот документ адресован именно Федеральному собранию, говорит о том, что он призван определить именно правотворческую политику государства используя законодательный процесс как инструмент.

Нельзя не согласиться с учеными, которые считают что, в Российской Федерации создан такой парламент, который не может полноценно решать насущные проблемы российского государства. Это, в частности, касается качественного состава российского парламента, где собраны спортсмены, артисты, ранее осужденные и т.д. Очевидно – катастрофически не хватает профессионалов: юристов, экономистов, управленцев.

Еще один момент, на котором бы хотелось остановиться – это законотворческая деятельность членов парламента. Европейская практика показывает, что такого понятия нет вообще, депутаты работают только с готовым проектом, который создается специалистами. Статус депутата в РФ позволяет Думе обращаться с законодательной инициативой, внести обоснованное предложение о законодательном нововведении и отстаивать его.

Директивное определение статуса идеи законопроекта позволит по-иному взглянуть на проблему авторства законов. Указание на авторство идеи законопроекта может существенно повысить не только ее качество, но и ответственность инициатора юридического акта. Требуется создание многоуровневой системы учета и организации оценки выдвинутых идей законопроектов. Постепенно сформируется банк идей законопроектов. Для выполнения этой масштабной работы необходим независимый общественный центр, который сам не должен оценивать суть идей законопроектов. Он должен взять на себя сугубо технические функции — регистрацию и организацию общественной экспертизы качества и перспективности идей законопроектов. И здесь неоценимую помощь может оказать Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, где в советское время велась картотека законодательных предложений (она и сейчас существует).

Если проанализировать работу Федерального собрания России за последние годы, станет ясно: новых законов принимается меньше в сравнении с числом изменений и дополнений, вносимых в действующие законы. Напрашивается вывод, что законодатель пристально наблюдает за действием законов, тщательно регистрирует результаты наблюдения и вовремя вносит изменения в принятые ранее законы. Но этот вывод будет ошибочным. В действительности изменения законов происходит в подавляющем большинстве случаев так же неконтролируемо и спонтанно, как и принятие самих первоначальных законов. Недостает обобщения практики, не учитывается критика со стороны лиц, на которых закон распространяет свое действие. Более внимательное и систематическое наблюдение за действием законов, связанное с предоставлением обратной информации от правоприменительных органов в учреждение, занимающееся подготовкой законопроектов, не только повысило бы качество и эффективность законов, но одновременно и способствовало бы решению целого ряда сложных проблем, обременяющих сегодня законодателя. Обилие изменений, вносимых в законы, быстрая замена принятых норм затрудняют информирование тех, кому законы адресованы.

Расширение границ свободы, которые обусловлены демократизацией нашего общества, требует усиления ответственности самого государства и его органов. Справедливо замечено, что "мы много пишем и говорим об ответственности граждан, но практически не затрагиваем вопросы юридической ответственности государственных органов, должностных лиц, облеченных властью и выступающих от имени государства. Между тем в их деятельности нередко можно наблюдать не только потерю чувства ответственности, но и прямое злоупотребление своим положением, теми полномочиями, которыми их наделило государство"[27].

Кроме того, специфика ответственности представительных органов как субъектов законотворчества заключается в трудности установления вины коллективного органа. Несмотря на то, что принятие совместных решений широким кругом депутатов считается серьезным завоеванием демократии, существует возможность спрятаться за их анонимностью, что порождает злоупотребления среди лиц, облеченных властными полномочиями. Безответственность должностных лиц, справедливо отмечает А.А. Гусейнов, нередко вуалируется моральной демагогией, которая растворяет конкретную ответственность во всеобщей вине[28].

В литературе достаточно подробно исследуются основания досрочного прекращения полномочий палат Федерального Собрания Российской Федерации. В качестве таковых называют, например: систематическое (три и более раза) грубое нарушение Конституции Российской Федерации, установленное Конституционным Судом России; однократное грубое нарушение Конституции Российской Федерации, явившееся причиной массового нарушения прав и свобод человека и гражданина либо нанесшее значительный вред безопасности Российской Федерации и жизнедеятельности народов, проживающих на ее территории; злоупотребление полномочиями либо принятие очевидно необоснованного решения в пределах своей компетенции, ставшее причиной массового нарушения прав и свобод субъектов, и др.[29] В целом законодательное закрепление конституционных оснований досрочного прекращения полномочий палат парламента не противоречит Конституции России. Однако предложенные основания нуждаются в доработке и уточнении. Вызывает вопрос неоднозначность толкования оценочного понятия "грубое" нарушение норм Конституции. Думается, что нарушение норм Конституции само по себе уже есть основание для предупреждения палаты, его допустившей.

Заслуживает внимания предложение Н.М. Колосовой о внедрении в качестве мер конституционной ответственности конституционных штрафов, которые бы применялись к депутатам Государственной Думы за непринятие в установленные сроки федерального закона для обеспечения исполнения решений Конституционного Суда РФ[30].

Помимо предложенных выше возможных решений существующих проблем некоторые юристы рассматривают нижеследующие.

Таким образом, фактически, законотворческий процесс строится на толкованиях Конституционного суда РФ и регламентах Федерального собрания РФ, принятых, как раз на основе указанных толкований.

Вышесказанное позволяет сделать однозначный вывод: в настоящее время существует очевидная потребность в законодательном урегулировании многих важных деталей этого процесса, однако пока такой федеральный закон отсутствует.

Так же необходимо уделить значительное внимание регулированию института лоббирования в законодательном процессе Российской Федерации.

Пункт 3 ст.104 закрепляет, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Правовое значение заключения, как свидетельствует практика, чисто консультативное. Оно содержательно не связывает ни палаты Федерального Собрания, ни Президента. Однако это совершенно необходимая для них информация, которая позволяет судить о том, имеют ли возможные последствия принятия будущего федерального закона финансовое покрытие из федерального бюджета, да и о самом характере таких близких и отдаленных последствий тоже.

В этой связи, представляется целесообразным придание заключению Правительства обязывающего характера, чтобы при отрицательном заключении законопроект не рассматривался и не принимался Государственной Думой.

Если считать, что Президент связан 14-дневным сроком только для подписания федерального закона, то возникает вопрос о том, в течение какого времени после подписания федеральный закон должен быть обнародован? Непонятно также, входят ли в обозначенные сроки выходные дни?

Требует разрешения и такой вопрос, как возможность Президента РФ отказать в подписании законодательного акта в случае его не конституционности. Напомним, что Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 06.04.1998[33] указал на то, что Президент РФ должен подписать Закон, при этом может обратиться в Конституционный суд РФ. По мнению некоторых ученых данная позиция Конституционного суда РФ является спорной (с таким решением Конституционного суда, кстати, не были согласны все судьи). Президент вправе вернуть в палаты Федерального Собрания без подписания и обнародования такой закон, если не считает его принятым в смысле части 1 статьи 107 Конституции. Это право принадлежит Президенту как гаранту Конституции, обязанному обеспечивать все установленные ею законодательные процедуры[34].

Таким образом, важно еще раз подчеркнуть, что необходимо принятие специального закона направленного на регулирование законодательного процесса. Несмотря на то, что законодательный процесс в нашей стране уже сложился важно придать ему форму закона, тем самым консолидировать положения, содержащиеся в толкованиях Конституционного суда РФ, регламентах обоих палат Федерального собрания РФ.

В продолжение темы можно перечислять еще много различных проблем сопутствующих современному законотворчеству, но, к сожалению, формат курсовой работы не позволяет детально рассмотреть все.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В широком смысле законодательный процесс рассматривается как порядок или совокупность действий парламента по созданию законов - федеральных и федеральных конституционных, начиная от принятия законопроекта к рассмотрению и заканчивая принятием закона. В более узком смысле, с точки зрения конституционного права, как совокупность последовательно сменяющих друг друга этапов, установленных Конституцией. Под стадией же законодательного процесса понимают урегулированную Конституцией Российской Федерации, и федеральными законами совокупность действий полномочных органов государственной власти по внесению, рассмотрению, одобрению, подписанию и опубликованию нормативно правового акта.

Закон считается принятым и вступившим в силу, если он внесен, рассмотрен, принят двумя палатами парламента, подписан и обнародован главой государства в соответствии с установленным Конституцией порядком.

Современный законодательный процесс в Российской Федерации часто реализуется не в соответствии с рассмотренными ранее принципами. Изучая определенные проблемы создания закона, легко убедиться, что законодателем нарушаются основные принципы правотворчества. Пробелы, допускаемые государственными органами в ходе своей деятельности, напрямую порождают изъяны в правоприменении, что в условиях российского менталитета зачастую порождает правовой нигилизм, уверенность чиновника в своей безопасности, а гражданина - в своей беспомощности.

Итак, в нынешних условиях очевидна активизация проблемы совершенствования законотворческой политики государства, что, в свою очередь, требует полномасштабного и комплексного изучения данного института, формирования его теоретической базы и основ практического использования накопленных знаний. Колоссальный объем работы в этом направлении уже проведен, однако это вскрыло и подняло на поверхность новые не решенные пока проблемы, разрешение которых является одной из первоочередной задачей юридической науки.

В статье анализируются основные проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации. На основе проведенного анализа делаются выводы и предложения по совершенствованию законотворческой деятельности в России.

Ключевые слова: законотворческая деятельность, законотворчество, законотворческий процесс, кодификация.

Актуальность темы. Процесс современного законотворчества в Российской Федерации проходит в чрезвычайно сложной обстановке на фоне экономического и внешнеполитического кризиса. Избранный курс углубления политических и экономических реформ заставляет законодателя стремиться к быстрому охвату правовыми нормами новой социальной реальности, урегулированию принципиально новых сложившихся общественных отношений. Подобная оперативность часто негативно сказывается на качестве закона, его внутренней системности, на стабильности правовой системы в целом, на уровне реальной правовой защищённости граждан и их объединений в обществе. Несовершенство и коллизионность законодательства негативно отражаются и на деятельности органов государственной власти и государственных служащих всех уровней при осуществлении ими задач и функций государства, снижают уровень правопорядка в государстве.

Можно выделить ключевые проблемные сферы, характеризующие современное состояние законотворчества в России:

Отсутствие надлежащей государственной политики в сфере законотворчества, согласно которой общественные интересы превалировали бы над индивидуальными интересами отдельных политиков, а принятие новых законов зависело бы исключительно от общественной необходимости урегулировать те или иные отношения. В частности, вместо того, чтобы решать проблемы путем внесения изменений и дополнений в соответствующие законы РФ с усилением государственного контроля за их выполнением, законодатель пытается решить их путем принятия новых законодательных актов. Такие акты только расширяют объем системы законодательства, однако довольно сомнительно, что они будут способствовать достижению поставленных задач.

Приоритеты развития законодательства, безусловно, зависят от того, на каком этапе находится национальное законодательство. В частности, в периоды глобальной реконструкции огромные пробелы в законодательстве требуют скорейшего заполнения. Поэтому в такие периоды, возможно, важно принимать как можно больше необходимых законодательных актов в единицу времени, а вопрос о качестве закона, о юридическом совершенстве его норм нередко отходит на второй план. Однако необходимость обеспечить надлежащее качество закона не снимается с повестки дня. В настоящее время, по нашему мнению, гораздо более значимым становится вопрос о качестве имеющихся законов, в частности, о правильности закрепленных в них нормативных юридических предписаний, об их полноте, четкости, ясности, согласованность между собой.

Актуальной остается сфера взаимодействия законодательной политики и законодательной техники. Народные депутаты должны решать вопрос с точки зрения законодательной политики, а юристы-профессионалы с помощью кодификационной и законодательной техники должны реализовать мнение законодателя технико-юридически, юридически грамотно и адекватно замыслу воплотить идею законодателя в конкретных положениях законодательного акта. Законодательная политика должна отвечать на вопрос: какие отношения требуют регулирования и как именно? А законодательная техника должна найти способ как это сделать технико-юридически, с помощью средств, содержащихся в ее арсенале.

Подготовка законов — это вид юридической деятельности, осуществляемой уполномоченными субъектами, обладающими соответствующими специальными и практическими знаниями [3, с.185]. Главной задачей составителя проекта должно стать перенесение научной концепции в плоскость единой системы нормативных правил. Между тем, законодатель должен действовать так, чтобы законопроект отвечал другим законодательным текстам, был доступным для понимания, легким в применении.

Однако отсутствие юридического образования (тем более специализированного по нормотворческой (законотворческой) деятельности) у подавляющего большинства разработчиков законопроектов приводит ко многим ошибкам, которые встречаются не только в законопроектах, но и в уже действующих законах. Так достаточно часто в законопроектах встречаются положения, которым присущ ненормативный характер, что не согласуется с природой закона как нормативно-правового акта, который призван урегулировать важнейшие общественные отношения путем установления конкретных прав и обязанностей их участников.

Усложнение парламентских процедур и правотворческой деятельности в целом настоятельно требует значительного повышения уровня профессионализма как со стороны депутатов различных по рангу представительных органов власти, так и со стороны практических работников аппарата Парламента, Правительства, администрации Президента и других органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, непосредственно связанных с процессом подготовки тех или иных законотворческих решений.

Нередки случаи, когда в законопроектах путают те или иные юридические понятия, а то и сознательно осуществляют их замену. Следует помнить, что недостатки каждого конкретного законопроекта впоследствии могут стать дополнительной проблемой, а не способом решения задач, для решения которых был принят законопроект. Указанное является результатом не только невысокого уровня общей и правовой культуры и сознания субъектов законотворчества, но и следствием отсутствии целенаправленной и эффективной государственной политики по их повышению, а также совершенствованию профессиональной подготовки специалистов по законотворчеству.

Важным направлением, состояние которого нельзя считать удовлетворительным на сегодняшний день, является деятельность парламента по систематизации законодательства, включая проведение кодификационных работ. Кодификация является одним из основных путей усовершенствования российского законодательства, а кодекс — это большой систематизированный законодательный акт, который регулирует отношения, составляющие предмет определенной отрасли права или значительной ее части, и подлежащий непосредственному применению. Он является оптимальным вариантом обобщения и систематизации законодательства по определенному направлению, действенным средством ликвидации множественности актов по одному и тому же вопросу.

Проблемами в кодификационной деятельности парламента является ненадлежащий уровень научного осмысления, отсутствие последовательности в проведении кодификации национального законодательства. Какой-то цельной концепции национальной кодификации до сих пор не существует. В частности, нет общих методологических подходов к ее проведению, а не определены ее временные границы, предмет, структура. Все это и предопределяет такое положение, когда в сфере законотворчества законодатель вынужден продвигаться исключительно эмпирическим путем — в зависимости от того, подготовлены те или иные законопроекты к рассмотрению.

Сегодня при схожем подходе к пониманию кодификации, обозначению видов кодифицированных актов наблюдаются явные расхождения в решении проблем соотношения кодекса с другими законами в рамках отдельно взятой отрасли законодательства, кодексов разной отраслевой принадлежности в регулировании смежных или однородных отношений, сочетания норм кодексов с нормами статутных законов [1]. Как отмечает С. В. Бошно, приведение в соответствие вновь принимаемых актов и кодекса на стадии принятия указанных актов способствует единству норм и институтов соответствующей отрасли права [2, с.137]. Изменяющиеся социально-экономические условия развития общества требуют переосмысления места кодекса в российской правовой системе.

Таким образом, законотворческая практика, сложившаяся в современной России, свидетельствует о недостаточной планомерности, последовательности и стабильности правовой системы, причинами чего являются: поспешное принятие законов, их внутренняя бессистемность и несоблюдение общих правил нормопроектирования, недостаточный уровень правовой культуры лиц, участвующих в законотворческом процессе. Это требует унификации и систематизации законодательства, повышение уровня обоснованности правового регулирования, реализации существующей системы правовых норм, учитывая одну из основных функций государства — законотворческую деятельность.

Основные термины (генерируются автоматически): законотворческая деятельность, Российская Федерация, законодательная политика, законодательная техника, систематизация законодательства, государственная власть, законотворческий процесс, национальное законодательство, правовая система, Россия.

1. В настоящее время одной из важнейших тенденций развития российского законодательства является высокая интенсивность нормотворческой, в том числе законотворческой, деятельности. Причем эта тенденция только нарастает. Если Государственной Думой второго созыва было принято 876 законодательных актов, то Государственной Думой седьмого созыва принято более 2500 федеральных законов. Начиная с 2013 г., ежегодно только на федеральном уровне ежегодно принимается более 500 законов (рис. 1).[1]

Рис. 1. Динамика принятия Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации законодательных актов

Зарождение и развитие этой тенденции обусловлено, в частности, тем, что поиск правовых инструментов, обеспечивающих эффективное развитие российской экономики, поддержание макроэкономической стабильности, а также развитие человеческого потенциала, в контексте соблюдения и обеспечения баланса конституционных принципов социального государства и свободы предпринимательской деятельности, продолжается. Кроме того, под воздействием процессов развития информационно-телекоммуникационных технологий, нано- и биотехнологий, в условиях глубоких структурных изменений в мировой экономике, обусловленных сменой технологических и мирохозяйственных укладов в сферу правового регулирования все чаще вовлекаются общественные отношения, ранее правом не регулировавшиеся, а также отношения, которые должны, но по объективным причинам в настоящее время не могут быть урегулированы правом в необходимом объеме. Вследствие этого на протяжении последних как минимум пяти лет основными направлениями развития законодательства Российской Федерации в настоящее время являются:

– повышение качества государственного управления;

– создание условий для экономического роста, включая формирование и реализацию единой регуляторной политики, а также совершенствование правовых инструментов развития отдельных отраслей экономики;

– формирование правовых основ цифровой экономики и научно-технологического развития;

– развитие институтов социальной сферы и повышения качества жизни;

– сбалансированное региональное развитие.

Рассмотрим некоторые из них более подробно.

а) Повышение качества государственного управления. Недостаточное качество государственного управления и незавершенность административной реформы уже не первое десятилетие признаются одними из центральных причин многочисленных проблем, сохраняющихся в различных сферах общественной жизни России. Здесь следует выделить и экономическое развитие, и благосостояние населения, и качество жизни граждан, и здравоохранение, и образование. Об этом прямо говорят в своих выступлениях официальные лица, представители экспертного сообщества, деловых кругов, гражданского общества. Данный вывод также подтверждается низкими показателями Российской Федерации по агрегированному индикатору государственного управления World Governance Indicators (WGI).

Регуляторное воздействие государства на экономические и социальные отношения осуществляется способами, составляющими довольно широкий спектр, начиная от традиционного для социалистического правопорядка командно-административного подхода, заканчивая дерегулированием и применением механизмов soft law. При этом модели регулирования значительно различаются в зависимости от конкретных областей. XXI век стал веком активного масштабного реформирования регуляторной политики, цель которого – формирование современной, адекватной требованиям социально-экономического и технологического развития, эффективной системы регулирования, основанной на выявлении наиболее значимых общественных рисков и их снижении до приемлемого уровня (см. рис. 2).

Рис. 2. Регуляторная реформа

В основе концептуальной основы регуляторных реформ, которые реализуются в настоящее время практически во всех европейских государствах, лежат теории эффективности (оптимальности) Парето и теорема Коуза. Первая предполагает, что оптимальность – это ситуация, когда ни один индивидуальный критерий или критерий предпочтения не может быть лучше, не ухудшив хотя бы один индивидуальный критерий или критерий предпочтения, или не потеряв его. Следствием второй является то, что правовые нормы и управленческие решения должны способствовать такому распределению субъективных прав, к которому экономические агенты приходили бы сами, не препятствуй им в этом положительные трансакционные издержки. Соответственно, один из главных вопросов регуляторной реформы – критерии выбора того или иного способа регулирования, выбора между отраслевыми и функциональными методами регулирования.

Российская Федерация в этом отношении не является исключением. Совершенно очевидно, что сформировавшийся на сегодняшний день в нашей стране механизм регулирования неэффективен, а попытки частичного реформирования не оказывают ожидаемого влияния на его функционирование. Поэтому переход к новой регуляторной политике требует не только и не столько разработки новых федеральных законов, но пересмотра самой системы регламентации общественных отношений, установления обязательных требований, гарантирующих безопасность охраняемых законом ценностей, подходов к контрольно-надзорной деятельности и обеспечению законности.

Рис. 3. Регуляторная гильотина

б) Формирование правовых основ цифровой экономики и научно-технологического развития. ХХI век, по утверждению некоторых ученых, может войти в историю как век, основную повестку которого определила цифровизация, все более активно проникающая в различные сферы жизни человеческого общества. Технологическая революция имеет разнообразные проекции в юридической доктрине (рис. 4).

Рис. 4. Влияние технологической революции на правовую доктрину

Можно предположить, что в дальнейшем правовая (не только законодательная) основа цифровизации будет формироваться все более быстрыми темпами.

2. В 2020–2021 гг. появились еще два знаковых фактора, определяющих динамику и направленность развития российского законодательства в ближайшие, а может и отдаленные, годы. Это – пандемия новой коронавирусной инфекции COVID-19 и конституционная реформа 2020 г.

а) Борьба с пандемией новой коронавирусной инфекции. Как и продолжающаяся технологическая революция, включая цифровизацию, пандемия стала вызовом глобального масштаба, в том числе праву. Изначально нам казалось, что логичный ответ на него должен носить адекватный, т.е. интернациональный характер. Ведь она (пандемия) не признает границ.

Рис. 5. Общие черты в управлении пандемическим кризисом

Однако до сегодняшнего дня так и не было предложено ни единой (общей) стратегии по борьбе с пандемией и кризисными явлениями, ею порожденными, ни универсальных правовых мер. Не найден и баланс универсального и национального в регулировании соответствующих отношений.

Государства продолжают налаживать собственные системы противодействия кризису и управления им, включая матрицу ориентиров для корреляции (1) ординарного и экстраординарного регулирования, (2) основ конституционного строя и (3) ограничительных мер, включая ограничение прав и свобод граждан.

Эти системы носят преимущественно локальный и относительной замкнутый (в пределах конкретных государств) характер, при том, что вирус не имеет границ. Они ориентированы на внутренние проблемы, их масштаб и собственные возможности, в том числе, ресурсы государства и национального правового порядка.

Общим для всех стран является использование комплекса однородных правовых инструментов (Рис. 6). Особенности состоят в специфике их комбинаций.

Рис. 6. Правовые инструменты, стратегические и тактические решения, используемые государствами в процессе борьбы с пандемией

Для Российской Федерации одна из таких особенностей – широкое применение, особенно на первом этапе противодействия распространению новой коронавирусной инфекции, временных нормативных правовых актов. Вторая – выбор в качестве специального правового режима, применяемого в целях противодействия пандемии заболевания, режима повышенной готовности с предоставлением органам государственной власти субъектов Российской Федерации широкого круга полномочий по установлению обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности применительно к условиям соответствующего субъекта Российской Федерации. Это позволило российскому государству на первом этапе противодействия пандемии действовать достаточно эффективно.

Проводимый Институтом для Правительства Российской Федерации мониторинг нормотворческой деятельности показал:

Рис. 7. Противодействие пандемии COVID-19 в Российской Федерации

Есть интересная практика использования каждого из упомянутых ранее инструментов и не только в России, которую стоит изучать. Значимость этих исследований возрастает, поскольку кризисная ситуация все еще далека от разрешения.

Исследования показывают, что правовое регулирование надо развивать таким образом, чтобы оно было одинаково функциональным и эффективным как в обычных условиях, так и при чрезвычайных обстоятельствах.

А в целом все это может привести к формированию вариативной модели (рис. 8) правового регулирования в ситуациях чрезвычайного характера.

И вместе с тем упомянутые вариативные модели и шаблоны вполне могут стать неотъемлемой частью современной правовой действительности.

Рис. 8. Вариативная модель правового регулирования в ситуациях чрезвычайного характера

В мировом конституционном развитии наметилась тенденция к трансформации наиболее востребованной модели конституции – так называемой социальной конституции. Как показало исследование, содержание конституций целого ряда стран, как новой, так и старой демократии, все больше наполняются ценностными установками и ориентирами. И, на мой взгляд, есть основания считать, что современная модель социальной конституции эволюционирует в социально-ценностную (или даже в ценностную) модель. Содержание российской конституционной реформы (2020 г.) тоже является примером отражения конституционной идентичности и утверждения самобытности (рис. 9).

Полифункциональность конституционных новелл – это одна из особенностей российской конституционной реформы. Практически каждая из них является и условием, и средством реализации стратегии государственно-правового и социально-эконмического развития России на основе исторической преемственности и социокультурной специфичности.

Рис. 9. Особенности конституционной реформы 2020 г. в России

Одной из основных целей конституционных преобразований является повышение качества государственного управления, что подразумевает:

– формирование единой системы публичной власти;

– построение законодательства на основе конституционных стандартов;

– трансформацию государственно-правового пространства Российской Федерации.

Модернизация конституционной основы реализации принципа разделения властей выразилась в перераспределении на конституционном уровне и уровне федерального законодательства полномочий между Президентом РФ и Правительством РФ. Данный процесс справедливо признать логическим продолжением административной реформы, конституционным закреплением ее результатов, сложившихся в ее ходе административных практик, эффективность которых была подтверждена временем. Перераспределение полномочий между Президентом РФ и Правительством РФ повлекло за собой кардинальное изменение роли и места Правительства в системе публичной власти, вследствие повышения конституционного значения Президента РФ в осуществлении исполнительной власти в Российской Федерации, трансформации самой системы публичной власти в Российской Федерации, а также конкретизации функционального назначения Правительства РФ. В частности, в практическом плане Правительство становится координирующим звеном всей системы публичной власти, определяя и обеспечивая ее единство, и органом, ответственным за формирование и реализацию единой социально ориентированной государственной политики.

Рис. 10. Конституционная реформа 2020 г.

Как официальный представитель Президента Российской Федерации при рассмотрении палатами Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных конституционных и федеральных законов, могу сказать, что к настоящему времени с целью реализации конституционных положений принято пять федеральных конституционных законов, 95 федеральных законов, которыми, в том числе, внесены изменения в 338 законодательных акта, включая 29 федеральных конституционных законов. На рассмотрении в палатах Парламента находится более 200 законопроектов, разработанных в логике конституционной реформы.

– обеспечение преемственности в развитии российского государства, защита исторической правды (во исполнение ст. 67.1 Конституции РФ);

– закрепление особой роли языка, формирование механизмов поддержки и развития культуры, сохранения этнокультурного многообразия (во исполнение ст. 68, 69 Конституции РФ);

– расширение предметов совместного ведения РФ и ее субъектов, конкретизация полномочий органов публичной власти различного уровня (ч. 7 ст. 1 Закона о поправке);

– установление (закрепление) и унификация требований к должностным лицам в сфере публичной власти (ч. 10 ст. 1 Закона о поправке);

– создание и совершенствование контрольного механизма преодоления правовых конфликтов, в которых под сомнение может быть поставлено верховенство российского Основного закона (п. 12 ст. 1 Закона о поправке);

– совершенствование отдельных положений о судебной системе РФ (ч. 38 ст. 1 Закона о поправке);

– совершенствование механизма реализации Конституционным Судом РФ полномочий высшего судебного органа конституционного контроля (ч. 40 ст. 1 Закона о поправке);

– изменение (корректировка) порядка формирования органов прокуратуры (ч. 43 ст. 1 Закона о поправке);

– формирование единой системы публичной власти (пункты 44-46 ст. 1 Закона о поправке).

В Законе о поправке нет категоричных указаний на сроки изменения соответствующих законов субъектов Федерации. Тем более, когда еще не завершен окончательно и процесс приведения самого федерального законодательства в соответствие с конституционными поправками. И в субъектах Федерации вполне логично ожидают окончания этого процесса с тем, чтобы их законодательство было полностью гармонизировано с федеральным.

В целом, масштаб проводящихся и предстоящих преобразований связан не только с количеством изменяемых актов на каждом уровне, но и тем, что изменения затрагивают базовые законы, которые лежат в основе функционирования государства и решают задачи на каждом территориальном уровне.

В этих условиях особую значимость приобретает экспертиза проектов нормативных правовых актов, проводимая различными субъектами.

– наличие в экспертных заключениях комплексного юридического анализа;

– наличие в экспертных заключениях сравнительно-правового и (или) международного компонента.

[1] Доклад для выступления на заседании Клуба (Совета) заслуженных юристов РФ 17 ноября 2021 г. Публикуется с согласия Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.