Особенности развития американского федерализма в xix веке кратко

Обновлено: 16.06.2024

Борьба тенденций централизации и децентрализации в условиях жесткого конституционного разграничения компетенции союза и субъектов американской федерации - штатов - не ослабевала в истории США. Эта борьба на протяжении более чем двухвековой истории развития американского федерализма велась главным образом вокруг проблемы взаимоотношений, разграничения компетенции между федеральными органами и органами отдельных штатов. Те изменения, которые происходили в этой сфере, находили отражение главным образом в решениях Верховного суда, фиксировавшего их с учетом потребностей времени, политической целесообразности, расстановки социально-политических сил в стране.

Итогом гражданской войны 60-х гг. XIX в. стала доктрина "вечного союза", признания США в качестве единого государства, созданного по воле всего американского народа, исключающего право какого-либо штата на сецессию и на отказ признавать действия федерального конгресса в качестве конституционных.

После гражданской войны на первый план вышла проблема создания единого экономического пространства (до 1877 г. штаты, несмотря на запрет, имели даже собственные деньги). Спор между федерацией и ее субъектами стал фокусироваться на интерпретации одного из положений Конституций (ст. 1, разд. 8) о праве федерального конгресса регулировать торговлю между штатами. Возникла доктрина "двухстороннего федерализма", которая исходила из того, что сферы деятельности национального правительства и штатов должны быть разграничены, но торговля между штатами должна регулироваться в соответствии с конституцией федеральным конгрессом и только внутри штатов - штатами. Широкое толкование этой доктрины дало возможность центру регулировать почти все вопросы, связанные с коммерческой деятельностью, так или иначе выходящие за рамки штата.

Тенденция централизации "по вертикали", перетекания полномочий от штатов к центру наиболее ярко проявилась в период "нового курса" Рузвельта, в условиях концентрации средств для выхода из кризиса, осуществления федеральных экономических и социальных программ, значительного усиления власти президента, роста числа многочисленных федеральных регулирующих ведомств.

Она сохранялась и после 30-х гг., когда Верховный суд не столько выяснял отношения федерации и штатов, сколько обосновывал политическую линию их сотрудничества во имя решения общих социально-экономических задач. Это позволило федеральным властям регулировать многие направления экономической деятельности в стране. В результате к 40-м гг. не только сельское хозяйство, но и промышленность оказались в ведении федеральных властей, что и было поддержано в решении Верховного суда 1942 г., утвердившего общее правило, что конгресс может принять закон, конституционность которого не может быть подвергнута сомнению, если он касается регулирования почти любого типа экономической деятельности, в любом районе страны.

Усиление контроля со стороны федерации над штатами происходило и за счет роста их финансовой зависимости от центра. Если до XX в. федеральные субсидии штатам, местным органам были небольшими и малочисленными, то затем их масштабы стали резко увеличиваться. С 1960 г. федеральная помощь штатам удваивалась каждые пять лет.

В 1980 году она достигла 28% расходов в штатах. Колоссальные средства шли на осуществление 400 федеральных программ, среди которых наиболее крупными являлись социальные программы помощи семьям с низким уровнем доходов, безработным, многодетным матерям и семьям с детьми-инвалидами, в строительстве дешевого жилья, помощи здравоохранению и пр. Затем на первый план стали выходить общефедеральные программы борьбы с преступностью, охраны окружающей среды и пр. То обстоятельство, что с 60-х гг. уже половина всех федеральных субсидий стала тратиться на вышеуказанные цели, было связано не только с кардинальным изменением приоритетов федеральной политики, но и с формированием нового порядка выдачи субсидий. Если до 60-х гг. они выдавались по запросам штатов и при их участии, то затем федеральное правительство стало в меньшей степени основываться на требованиях штатов и в большей на том, что оно считало сферой общенациональных интересов. Преследуя эти интересы, федеральное правительство могло даже через голову штатов направлять субсидии в распоряжение отдельных городов или районов. Возросший объем федеральной помощи, а также изменение порядка ее поступления приобрели для штатов 70-х гг. такое значение, что возникли опасения, что Вашингтон "прибирает к рукам" местное управление. Этому способствовали и утвердившиеся доктрины так называемых "подразумеваемых" или "имманентно присущих" федеральному конгрессу законодательных прав, дающие ему право вторгаться в законодательные полномочия штатов.

Политика чрезмерной централизации не могла не натолкнуться на препятствия со стороны штатов. Получила распространение практика резолюций местных легислатур о "вторжении федерации в сферу правовой компетенции штатов". Под влиянием роста антивоенных настроений (против войны во Вьетнаме) стали приниматься законы, расходящиеся с официальной политической линией Вашингтона. В штате Массачусетс, например, в 1970 г. был принят закон, который освобождал граждан штата от ответственности за уклонение от участия в войне на том основании, что решение о ее начале не было принято конгрессом. Под лозунгами "суверенитета штатов" выступали и реакционные региональные силы, противники федеральных социальных программ.

Непомерное бремя дотаций заставляло и национальное правительство искать пути его облегчения. Менялись формы дотаций. Они шли в виде освобождения штатов от налогов, объединенных грантов, сумма которых зависела от размеров денежного участия в осуществлении федеральных программ самого штата или местных властей и пр. Но при этом федеральное правительство не переставало вводить все новые формальные ограничения для использования на местах дотационных средств.

Попытки Р. Никсона в 1979 г. передать штатам в соответствии с политикой"нового федерализма" больше полномочий в вопросах создания, управления и финансирования программ не дали ожидаемых результатов. Решительное наступление на чрезмерную централизацию повела в 80-х гг. республиканская администрация во главе с Р. Рейганом, действующая под лозунгами "поисков жизнеспособного партнерства", "возвращение штатам функций, которые они могут осуществлять лучше".

Новый план Р. Рейгана по совершенствованию межправительственных отношений был инкорпорирован в общую стратегическую линию оздоровления экономики (Economic Recovery Plan) и предусматривал следующие цели: а) уменьшение влияния федеральных органов на местные дела на основе усиления доверия к местным властям, б) замену целевых федеральных субсидий "блоковыми", выделяемыми на ряд программ нескольким штатам, в) поэтапную передачу штатам ответственности за финансирование многих программ вместе с передачей им определенных финансовых средств, налоговых поступлений с соответствующим сокращением статей федерального бюджета, направленных на финансирование социальных программ.

В осуществлении политики "нового федерализма" Р. Рейган аннулировал ряд программ, таких, как Корпус по трудоустройству молодежи и созданию государственных рабочих мест, Комиссию по региональному развитию и др., оставив однако гранты на городское развитие, на строительство муниципальных многоквартирных домов и пр. Федеральные суды способствовали в это время развитию унифицированных стандартов и требований, предъявляемых к штатам, желающим получить государственные субсидии.

Политика "нового федерализма" не изменила, однако, кардинально отношений центра и штатов. И в настоящее время федеральное правительство является основным действующим лицом в осуществлении социальных программ. Более того, оно в силу изменившихся условий приобрело ряд направлений деятельности, ранее ему не свойственных, например борьба с преступностью (которая все больше носит не только межрегиональный, но и международный характер), развитие общеобразовательной системы образования (о чем свидетельствует, в частности, создание в 1979 г. Федерального министерства образования) и пр. Но эта политика способствовала достижению большего взаимопонимания, большего участия местных органов в решении общенациональных социальных задач, в осуществлении социальных программ.

Американский федерализм, пройдя через все трудности и катаклизмы в поисках эффективного взаимодействия, путей легитимного снятия естественно возникающего напряжения между властными органами всех уровней, ныне предстает в форме "кооперативного федерализма", исходящего из прагматических принципов "полезности и выгоды" для страны, исключающего непримиримое "перетягивание каната" в борьбе за власть.

Борьба тенденций централизации и децентрализации в условиях жесткого конституционного разграничения компетенции союза и субъектов американской федерации — штатов — не ослабевала в истории США. Эта борьба на протяжении более чем двухвековой истории развития американского федерализма велась главным образом вокруг проблемы взаимоотношений, разграничения компетенции между федеральными органами и органами отдельных штатов. Те изменения, которые происходили в этой сфере, находили отражение главным образом в решениях Верховного суда, фиксировавшего их с учетом потребностей времени, политической целесообразности, расстановки социально-политических сил в стране.

После гражданской войны на первый план вышла проблема создания единого экономического пространства (до 1877 г. штаты, несмотря на запрет, имели даже собственные деньги). Спор между федерацией и ее субъектами стал фокусироваться на интерпретации одного из положений Конституций (ст. 1, разд. 8) о праве федерального конгресса регулировать торговлю между штатами. Возникла доктрина "двухстороннего федерализма", которая исходила из того, что сферы деятельности национального правительства и штатов должны быть разграничены, но торговля между штатами должна регулироваться в соответствии с конституцией федеральным конгрессом и только внутри штатов — штатами. Широкое толкование этой доктрины дало возможность центру регулировать почти все вопросы, связанные с коммерческой деятельностью, так или иначе выходящие за рамки штата.

В 1980 году она достигла 28 % расходов в штатах. Колоссальные средства шли на осуществление 400 федеральных программ, среди которых наиболее крупными являлись социальные программы помощи семьям с низким уровнем доходов, безработным, многодетным матерям и семьям с детьми-инвалидами, в строительстве дешевого жилья, помощи здравоохранению и пр. Затем на первый план стали выходить общефедеральные программы борьбы с преступностью, охраны окружающей среды и пр. То обстоятельство, что с 60-х гг. уже половина всех федеральных субсидий стала тратиться на вышеуказанные цели, было связано не только с кардинальным изменением приоритетов федеральной политики, но и с формированием нового порядка выдачи субсидий. Если до 60-х гг. они выдавались по запросам штатов и при их участии, то затем федеральное правительство стало в меньшей степени основываться на требованиях штатов и в большей на том, что оно считало сферой общенациональных интересов. Преследуя эти интересы, федеральное правительство могло даже через голову штатов направлять субсидии в распоряжение отдельных городов или районов. Возросший объем федеральной помощи, а также изменение порядка ее поступления приобрели для штатов 70-х гг. такое значение, что возникли опасения, что Вашингтон "прибирает к рукам" местное управление. Этому способствовали и утвердившиеся доктрины так называемых "подразумеваемых" или "имманентно присущих" федеральному конгрессу законодательных прав, дающие ему право вторгаться в законодательные полномочия штатов.

Попытки Р. Никсона в 1979 г. передать штатам в соответствии с политикой "нового федерализма" больше полномочий в вопросах создания, управления и финансирования программ не дали ожидаемых результатов. Решительное наступление на чрезмерную централизацию повела в 80-х гг. республиканская администрация во главе с Р. Рейганом, действующая под лозунгами "поисков жизнеспособного партнерства", "возвращение штатам функций, которые они могут осуществлять лучше".

Американский федерализм возник 200 лет назад. С тех пор он претерпел значительную эволюцию. Органы государственной власти всех уровней -- центральные, штатные, местные -- сейчас играют большую роль в жизни граждан, чем раньше. Изменились требования людей к правительству и представления о своих правах. Значительно усложнились отношения между органами государственной власти трех указанных уровней. Ниже приводится краткий очерк Эллиса Катца, профессора политологии, научного сотрудника Центра по изучению проблем федерализма Университета Тэмпл, в котором автор рассматривает истоки и развитие американского федерализма, его современное состояние и проблемы, а также новые факторы и тенденции в его развитии.

4 июля 1776 г., когда 13 североамериканских колоний объявили независимость от Англии, они осознавали необходимость совместных действий в военной области и сотрудничества в целом. С этой целью были приняты Статьи Конфедерации, которые представляли собой конституцию, создавшую лигу суверенных штатов, в рамках которой штаты обязывались сотрудничать в военной, внешнеполитической и других важных областях. Эти статьи были едва-едва достаточны для того, чтобы удержать штаты вместе на время войны, и поэтому после успешного окончания войны с Англией Конфедерация полностью распалась в связи с тем, что каждый штат преследовал свои интересы, а не национальные интересы вновь созданных Соединенных Штатов.

"Independence Hall" -- здание, где была подписана Конституция США, Филадельфия, штат Пеннсильвания. Фото является копией литоерафии ручной работы "Birdi & Son", проданной компанией "R. Campbell & Co" в 1799 г. Фото прежоставлено Библиотекой Конгресса США.

Возникновение и развитие американского федерализма

Авторы Конституции отказались от конфедерационной и унитарной модели правления. Вместо этого они предложили в качестве основы управления государством совершенно новый принцип: федерализм. Конфедерация является союзом штатов. При этом штаты сохраняют суверенитет, а жители являются гражданами соответствующих штатов, а не страны в целом. Напротив, в унитарной системе суверенитетом обладает национальное государство, а штаты, если они вообще существуют, являются административными филиалами центральной власти. В американской федеральной системе суверенным является народ, который делегирует некоторые полномочия центральной власти и оставляет все остальные полномочия властям штатов. Каждый человек является гражданином одновременно и страны в целом, и соответствующего штата.

Из этого краткого исторического экскурса вытекают два важнейших вывода. Во-первых, американская федеральная система -- это не просто децентрализованная иерархия. Штаты не являются административными единицами, существующими исключительно как проводники политики, разрабатываемой центральной властью. Штаты являются полноправными конституционными политическими образованиями, уполномоченными американским народом разрабатывать от его имени политику по широкому кругу вопросов.

Во-вторых, авторы Конституции исходили из того, что в рамках федеральной системы штаты будут принимать важнейшие политические решения. Полномочия федерального правительства сравнительно немногочисленны и связаны в основном с внешнеполитической и военной деятельностью, а также с вопросами национальной экономики, например, обеспечением свободы торговли между штатами. Основные вопросы внутренней политики оставлялись на усмотрение штатов, которые решали их в соответствии со своей исторической традицией, конкретными потребностями и культурой.

Первые 75 лет развития политической системы США (1790-1865) были отмечены непрерывными конституционными и политическими конфликтами относительно природы американского федерализма. Сразу же после принятия конституции Джордж Вашингтон, Александр Гамильтон, Джон Маршалл и их коллеги федералисты стали выступать за расширение полномочий федеральной власти, в то время как Томас Джефферсон, Джеймс Мэдисон, Спенсер Роан и их коллеги по партии утверждали, что союз американских штатов представлял собой лишь конфедерацию, в которой вся власть и суверенитет были сосредоточены на уровне штатов. К 50-м годам прошлого столетия центральным вопросом стал вопрос о том, является ли институт рабства делом федеральной политики или политики штата.

В результате Гражданской войны в Америке (1860-1865) были сняты многие вопросы федерализма. Победа Севера и последовавшее за этим принятие 13, 14 и 15 поправок к Конституции положили конец рабству, дали четкое определение понятию гражданства, ограничили полномочия штатов в области гражданских прав и свобод и в целом обеспечили примат национальной Конституции и законодательства над законодательством штатов. Периодически продолжали возникать конфликты по вопросу о федерализме. В течение первой трети этого столетия Верховный Суд США нередко использовал концепцию федерализма для ограничения влияния центральной власти на экономику. Но затем произошло два события, которые привели к расширению полномочий федеральной власти, в связи с чем, по мнению некоторых критиков, возник перекос в балансе власти.

Во-первых, в результате осуществления "Нового курса" президента Франклина Рузвельта резко расширились функции федерального правительства. В рамках "Нового курса" возникли системы социального обеспечения, выплат пособий по безработице, федеральные программы социальной защиты, программы стабилизации цен на промышленные и сельскохозяйственные продукты и система коллективных договоров с профсоюзами. Многие из этих программ, хотя и финансировались из федерального бюджета, на практике осуществлялись властями штатов, что привело к возникновению системы федеральных грантов. Верховный Суд США своими решениями закрепил расширенную роль федеральных властей, а начиная с 1937 г., практически разрешил федеральному правительству самому определять пределы своей власти.

Во-вторых, в 50-х и 60-х гг. нашего столетия федеральное правительство стало рассматриваться как основной гарант гражданских прав и свобод. Верховный Суд США принял ряд важных решений, отменивших расовую сегрегацию в штатах, законы штатов, ущемлявшие права женщин, и уголовные процедуры штатов, не соответствующие 14-ой Поправке к Конституции по надлежащей правовой процедуре. Таким образом, граждане обращали свои взоры к федеральным институтам (в особенности Верховному Суду США), когда требовалось защитить их права в конфликте с властями штатов.

Эти два явления потребовали пересмотра концепции федерализма. До "Нового курса" концепция федерализма была основана на понятии "двойного федерализма", в соответствии с которым обязанности и полномочия центральной власти и властей штатов не пересекались. Так, вопросы внешней политики и национальной безопасности были прерогативой федерального правительства, в то время как вопросы образования и законодательства о семье находились в исключительном ведении штатов. "Новый курс" положил конец такому разделению, при этом возникла идея "кооперативного федерализма" -- системы, в которой центральные власти и власти штатов совместно решают широкий круг социальных и экономических проблем.

Идея кооперативного федерализма характеризовала отношения между центральной властью и штатами в 50-х и 60-х гг. Основным инструментом осуществления кооперативного федерализма явились субсидии на оказание помощи -- система, в соответствии с которой федеральное правительство использует свои финансовые ресурсы для оказания помощи штатам в осуществлении согласованных программ. Обычно в качестве успешного примера кооперативного федерализма приводится строительство системы шоссейных дорог, соединяющих различные штаты в 50-х и 60-х гг. Федеральное правительство обеспечило 90% ассигнований на строительство автомобильных дорог, оказывало техническую помощь штатам в строительстве дорог и устанавливало технические нормы для вновь строящихся автомобильных дорог. Фактически же строительство и эксплуатация автомобильных дорог осуществлялись штатами.

В этой системе кооперативного федерализма необходимо выделять три элемента. Во-первых, федеральное правительство и правительство штатов совместно устанавливали цели; и те и другие выступали за строительство дорог. Во-вторых, в осуществлении этих программ участвовали только федеральное правительство и правительства штатов. В 50-х -- начале 60-х гг. муниципалитеты и другие органы местного самоуправления не являлись полноправными партнерами в системе кооперативного федерализма. В-третьих, программы в рамках программы "Субсидии на оказание помощи" касались лишь некоторых областей, поскольку основные бюджетные ассигнования направлялись на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог, аэропортов, жилья и на городское строительство. Еще в 1963 г. общая сумма ассигнований по федеральной программе "Субсидии на оказание помощи" составляла всего лишь 9 млрд долларов.

Однако в середине 60-х гг. практика кооперативного федерализма в ее прежнем виде прекратилась. В соответствии с программой "Великого общества", провозглашенной Линдоном Джонсоном, федеральное правительство порой выделяло субсидии на проекты, в которых власти штатов были мало заинтересованы, а иногда такие проекты осуществлялись вопреки воле правительств штатов. Во-вторых, федеральные субсидии стали все чаще предоставляться непосредственно органам местного самоуправления -- округам, муниципалитетам, администрациям малых городов, районным отделам образования и другим административным единицам. В-третьих, в то время как в предыдущие годы программы субсидий на оказание помощи выделялись только на цели, согласованные между федеральными властями и правительствами штатов, программа "Великого общества" включала в себя практически все аспекты: образование, полицию, противопожарные меры, охрану исторических памятников, публичные библиотеки, здоровье детей, реконструкцию городов, парков и мест досуга, системы канализации и водоснабжения, а также общественного транспорта.

Все эти перемены привели к двум важнейшим последствиям. Во-первых, число подразделений, участвующих в процессе управления, увеличилось с 51 (штаты плюс федеральное правительство) до 80 тысяч, включая органы местного самоуправления, существовавшие на тот момент. Во-вторых, система субсидий на оказание помощи распространилась с ограниченного количества областей практически на все аспекты жизни общества. В результате возникли проблемы управленческого и политического характера (координация, отчетность, приоритеты, микроэкономические проблемы и т.д.), которые политолог Дэвид Уокер обозначил термином "гипертрофия отношений между уровнями власти" в Соединенных Штатах.

Президент Ричард Никсон попытался решить эту проблему путем консолидации небольших конкретных программ субсидий в более крупные блоки, в осуществлении которых администрации штатов должны были играть большую роль. В целом, однако, его попытки не увенчались успехом. Когда Никсон ушел со своего поста, количество программ субсидий (более 600) было больше, чем в начале его президентства. В период президентства Рональда Рейгана возникла надежда на то, что проблема будет решена. Рейган поддерживал многие из предложений Никсона, однако важнее было то влияние, которое он оказал на проблему федерального бюджета, ибо оно стимулировало пересмотр понятий не только федерализма, но и роли правительства.

Стремясь ограничить роль правительства, в особенности на федеральном уровне, Рейган в то же время сумел добиться увеличения расходов на оборону, сокращения налогов и увеличения (или во всяком случае сохранение на прежнем уровне) социальных выплат. В результате все меньше денег оставалось на финансирование федеральных программ субсидий штатам. В период администрации Буша федеральные субсидии штатам имели тенденцию к увеличению, а в период президентства Клинтона оставались примерно на том же уровне (более 225 млрд долларов в 1996 г.). Таким образом стратегия Рейгана в целом оказалась успешной, хотя и создала ряд новых проблем на уровне штатов и местных органов управления.

Американский федерализм сегодня и завтра

Американский федерализм никогда не был просто набором застывших правил, зафиксированных в американской Конституции. Американский федерализм -- это динамичный многомерный процесс, в котором можно выделить не только конституционные аспекты, но также экономические, административные и политические. Это особенно относится к современному периоду. Я так бы сформулировал шесть основных вопросов, которые стоят перед Америкой в настоящее время:

Нефинансируемые мандаты. Поскольку средств федерального бюджета не хватало даже для решения федеральных задач, Конгресс, пользуясь предоставленным ему Конституцией правом "регулировать торговлю между штатами", принял ряд обязательных для штатов нормативных актов. Они получили название "нефинансируемых мандатов", поскольку требовали от штатов определенных действий без финансового обеспечения из федерального бюджета. Многие из этих нормативных актов были связаны с охраной окружающей среды, исторических памятников, защиты прав личности. Все они требовали для своего осуществления значительных расходов на уровне штатов. Штаты подняли бунт против этих федеральных установлений. В ответ Конгресс принял Закон о нефинансируемых мандатах 1995 г., который (в определенных пределах) запрещает федеральному правительству устанавливать новые требования штатам и органам местного управления без соответствующего финансового обеспечения. Будущее покажет, сможет ли этот закон эффективно ограничить деятельность федерального правительства, в особенности учитывая склонность Верховного Суда США к расширительному толкованию вопросов о полномочиях Конгресса.

Конституционные вопросы. Начиная с 1937 г. Верховный Суд США определял полномочия Конгресса по расходованию федерального бюджета на общественные цели и по регулированию торговли между штатами настолько широко, что в результате федеральное правительство получает право регулировать любые виды экономической, общественной и даже культурной деятельности. Федеральные законы принимаются по таким традиционно находившимся в ведении местной администрации вопросам, как борьба с преступностью, противопожарная безопасность, землепользование, образование и даже вопросы заключения и расторжения брака. В решении, принятом в 1995 г. по делу "Соединенные Штаты против Лопеса" , Верховный Суд неожиданно определил, что федеральное правительство превысило свои конституционные полномочия, приняв закон, запрещающий людям носить огнестрельное оружие вблизи государственных школ. По мнению Суда федеральное правительство не смогло доказать наличие связи между ношением оружия вблизи школьных зданий и полномочиями Конгресса по регулированию торговли между штатами. Впервые за 60 лет Верховный Суд подверг серьезному сомнению практику осуществления Конгрессом своих полномочий в области регулирования торговли. Сейчас еще трудно сказать, будет ли решение суда по делу "Лопеса" просто исключением из общей тенденции к неконтролируемому расширению конституционных полномочий федерального правительства, или явится началом новой юриспруденции, направленной на ограничение таких полномочий.

Общественное финансирование. Если ответственность за принятие и осуществление политических решений все больше переходит к администрациям штатов и местным органам власти, нетрудно видеть, что это приведет к несоответствию между обязательствами и финансовыми возможностями. В конце 60-х -- начале 70-х гг. муниципальные власти получали значительные федеральные субсидии на выполнение социальных программ, предусмотренных политикой "Великого общества". С тех пор финансирование из федерального бюджета снизилось, а в ряде случае и полностью прекратилось, однако население по-прежнему требует осуществления этих программ. Такие традиционные области, как образование (в системе общественых школ), сбор мусора, борьба с преступностью и противопожарная безопасность, эксплуатация и ремонт дорог по-прежнему в основном находятся в ведении муниципалитетов и других органов местного управления. Кроме того, они должны проводить мероприятия в области экологии, обеспечения равных прав представителей разных рас и полов, образования для умственно отсталых и планирования землепользования, на которые ни федеральное правительство, ни правительства штатов, как правило, не выделяют средств. Спрос на различные услуги на местном уровне повсеместно увеличивается, в то время как средств на их предоставление становится все меньше. Перед лицом этой дилеммы органы местного самоуправления вынуждены проявлять больше инициативы с тем, чтобы обеспечить работу указанных служб.

Реформа государственного управления. Перед лицом растущих требований при сокращающихся финансовых ресурсах местные органы власти вынуждены были пересмотреть систему предоставления и финансирования услуг. Этот пересмотр охватывает целый ряд областей. Городские власти в порядке эксперимента пошли на децентрализацию управления, выходят на рынок и конкурируют с частными предприятиями, рассматривая клиентов в качестве потребителей и пытаясь добиться того, чтобы государственные организации отчитывались перед ними. Интересно, что приватизация осуществляется в различных формах, начиная с заключения контрактов с частными фирмами на организацию школьного питания и кончая приватизацией системы сбора мусора и даже тюрем. Кроме того, муниципальным властям приходится меньше полагаться на помощь из федерального бюджета и местных налогов на собственность и устанавливать плату за предоставляемые ими услуги. Творческий подход к финансированию и обеспечению работы служб приводит к значительной экономии средств без ухудшения качества услуг. Процесс этот, однако, лишь только начался и еще рано говорить о результатах этой работы по реорганизации местного самоуправления.

Международная торговля. У американского федерализма появилось новое, международное измерение. Такие соглашения, как ГАТТ и НАФТА, наверняка окажут глубокое влияние на федерализм. Большинство наблюдателей считают, что полномочия правительств штатов будут продолжать сокращаться в связи с тем, что политика правительств штатов по таким вопросам, как экономическое развитие, охрана окружающей среды и лицензирование, должны будут соответствовать условиям этих международных соглашений, а также ограничительным положениям Конституции США. Они, безусловно, правы, но в известном смысле эти международные соглашения могут привести и к расширению полномочий штатов. Так, например, в соответствии с договором НАФТА американским штатам предоставляется по меньшей мере право совещательного голоса по вопросам соблюдения этого соглашения. Интересно будет посмотреть, как повлияет вновь возникающая "федерация федераций" на штаты Америки, Канады и Мексики.

Штаты как исследовательские лаборатории. Много лет назад член Верховного Суда США Луис Брандейс писал, что штаты -- это своего рода "социальные лаборатории", в которых могут обкатываться различные варианты решений социальных и экономических проблем, не подвергая при этом риску всю страну. Этот взгляд на федерализм сейчас более актуален, чем когда-либо. Для того чтобы найти новые и эффективные решения таких проблем, как преступность, образование, социальное обеспечение и деградация городов, необходимо, чтобы правительства штатов работали рука об руку с представителями местных администраций. Будущее американского федерализма зависит от того, насколько успешно штаты будут решать эти проблемы и использовать открывающиеся перед ними возможности.

Вопросы Демократии
Электронный журнал ЮСИА, том 2, номер 2, апрель 1997

Разделение властей, как известно, имеет как “горизонтальный”, так и “вертикальный” аспект. Распределение государственной власти между двумя уровнями – федеральным и уровнем штатов – является исключительно сложной проблемой как в правовом, так и в практическом изменениях.

В США сложилась конституционная модель дуалистического федерализма, которая заключается в таком разделении власти, когда оба уровня управления независимы друг от друга и обладают самостоятельным статусом, установленным в Конституции. Известно, что строгого разделения полномочий между федерацией и штатами не было ни в одной федерации.

На практике всегда возникают сферы, в которых требуется кооперация федерации и ее составных частей. Модель федерализма, которая построена на таких отношениях солидарности и взаимного дополнения, получила название кооперативного федерализма.

Принцип федерализма, хотя в Конституции непосредственно не упомянут, вытекает из ее положений (раздела 10 статьи I, статьи VI, поправки X). Дуалистический федерализм предполагает относительно жесткое разграничение сфер компетенции Союза и штатов.

Так, раздел 8 статьи I, содержащий перечень исключительных полномочий Конгресса, дополняется положениями раздела 9 статьи I (запреты на действия федеральной власти относительно штатов) и раздела 10 той же статьи, определяющего, что изъято из компетенции штатов.

В эту схему включен также принцип подразумеваемых полномочий Союза (последняя часть раздела 8 статьи I), предполагающий отнесение к компетенции федерации всех вновь возникающих предметов правового регулирования. Существуют также некоторые совпадающие полномочия Союза и штатов (правоприменение, судоустройство, налогообложение, регулирование хозяйства и др.).

Согласно американской Конституции полномочия, которые не делегированы Соединенным Штатам и пользование которыми не запрещено отдельным штатам, сохраняются за штатами либо за народом (поправка X).

Как отмечал Джеймс Мэдисон в “Письмах федералиста” (№ 45), “полномочия, предоставляемые федеральному правительству, немногочисленны и четко определены. Полномочия, сохраняемые за правительствами штатов, весьма многочисленны и неопределенны”.

Это означает, что штатам нельзя что-либо передать: им и без того принадлежат все полномочия, выходящие за рамки федеральной компетенции, и чтобы наделить их большими, необходимо скорректировать исчерпывающий перечень полномочий федерации, то есть внести поправки в Конституцию.

Теория кооперативного федерализма появилась в 30-х годах XX века в США как основа внутригосударственных отношений в связи с проведением Ф. Рузвельтом Нового курса (а по некоторым оценкам, с периода курса Новой свободы В. Вильсона). Суть американского кооперативного федерализма, который переплетается с дуалистическим, заключается в кооперации – через соперничество и конкуренцию. Важная роль в системе этих отношений отводится судам.

К общим принципам кооперативного федерализма относятся:

принцип договорной природы государства;
нецентрализованный характер федерации, исключающей иерархию в отношениях между федеральной властью и субъектами федерации;
функции, которые согласно Конституции должны признаваться исключительными для федерации и штатов постепенно становятся совместными за счет солидарной ответственности за их осуществление;
кооперация сторон базируется на переговорных (согласительных) процедурах: максимум согласия – минимум принуждения.

Например, федеральные программы, ранее нацеленные лишь на субсидирование штатов, в новых условиях содержат механизмы федерального контроля и совместной ответственности федерации и штатов за их реализацию. Постепенная трансформация дуалистического федерализма в кооперативный не привела к изменению Конституции.

Тот факт, что имеется особая федералистская политическая культура, общеизвестен. Североамериканская доктрина определяет федерализм как естественную форму самоорганизации граждан, обеспечивающую согласование индивидуальных интересов. Истоки этого подхода можно обнаружить в “Письмах федералиста” Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея.

Исходя из этой концепции, можно прийти к заключению, что федерализм приобрел в США столь выдающееся воплощение потому, что построение принципиально нового, нецентрализованного государства здесь началось с конкретного человека, обладавшего нерушимыми правами и свободами. По существу, быть федералистом и быть либералом – одно и то же. Федерализм фактически вырос из самоуправления, из самоуправленческих навыков колонистов.

Конгресс США не является высшим законодательным органом с универсальной компетенцией, так как федеральный закон первичен только в сфере приложения федеральной компетенции, а во всем остальном высшей силой обладают законы штатов. Правовые системы штатов более динамичны. На двадцать семь поправок, внесенных в федеральную Конституцию, приходится свыше шести тысяч поправок, принятых к конституциям отдельных штатов.

С конца 1950-х годов Конгресс, применяя специальную процедуру, научился ограничивать права штатов, не меняя их конституционного статуса. Это явление принято называть федеральным опережением. Его суть в том, что федеральные власти, используя многочисленные недомолвки Конституции, активно занимаются нормотворчеством на стыке компетенций федерации и штатов в свою пользу.

1990-е годы были отмечены двумя успешно проведенными деволюционными мероприятиями: первое – отмена Конгрессом общефедеральных стандартов скорости на автомагистралях, второе – реформа системы социального обеспечения, в ходе которой федеральные власти расширили свободу штатов в использовании федеральных целевых грантов.

Конституция закрепляет верховенство федерального права. Это означает, что конституции и законы Соединенных Штатов, изданные во исполнение норм Конституции, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, являются высшими законами страны, и судьи в каждом штате обязаны им следовать, каковы бы ни были положения конституции или законов штата (абзац 2 статьи VI). Конституция разграничивает компетенцию между Союзом и штатами в сферах правотворчества и осуществления правосудия.

В американской Конституции не выделяется сфера конкурирующей компетенции, однако фактически она сложилась.

Верховный суд США на основании клаузулы о “необходимых и уместных законах” (пункт 19 раздела 8 статьи I Конституции) разработал концепцию подразумеваемых полномочий, в соответствии с которой наделение Конгресса перечисленными в Конституции полномочиями предполагает и его право предпринимать необходимые меры для их осуществления.

Кроме того, благодаря толкованию Верховного суда полномочия федерального парламента были существенно расширены, в первую очередь на основании клаузулы о межштатной торговле (пункт 4 раздела 8 статьи I). Вместе с тем необходимо отметить, что с середины 90-х годов XX века Верховный суд начал корректировать свою позицию, ограничивая федеральную законодательную экспансию.

В настоящее время большинство судей Верховного суда считают, что Конгресс может использовать клаузулу о межштатной торговле для регулирования местной неэкономической деятельности только в том случае, если он может доказать, что такая деятельность действительно оказывает существенное воздействие на торговлю между штатами.

Наибольшее расширение власти Конгресса принимать законы, ограничивающие власть штатов, происходило именно благодаря расширительному толкованию клаузулы из статьи I Конституции о праве Конгресса регулировать торговлю. Начиная с 1938 года федеральное законодательство объявлялось Верховным судом конституционным всякий раз, когда у Конгресса имелось рациональное основание для вывода о том, что регулируемый вид деятельности может оказать воздействие на торговлю между штатами.

Таким образом, Верховный суд признавал конституционными многие схемы Конгресса по регулированию различных видов деятельности в штатах, которые лишь косвенно сказывались на торговых отношениях между штатами. Даже если какой-либо вид деятельности осуществлялся исключительно в пределах штата, то Конгресс все равно мог его регулировать, ссылаясь на то, что этот вид деятельности имел общенациональное значение.

Например, в решении по одному из дел Верховный суд признал право Конгресса регулировать количество зерна, которое фермер, имеющий небольшое фермерское хозяйство в штате Огайо, мог выращивать для собственного потребления и для местной торговли. Суд обосновал свое решение ссылкой на то, что кумулятивный эффект такого рода деятельности многих фермеров, имеющих малые хозяйства, мог привести к снижению рыночной стоимости зерна.

Однако в 1995 году Суд кардинально изменил данный подход к этой сфере конституционного нормотворчества своим решением по делу United Stats v. Lopez. В частности, в этом решении он признал недействительным федеральный уголовный закон, установивший уголовную ответственность за ношение оружия в какой-либо школе или вблизи ее.

Верховный суд отверг аргументы о том, что люди боятся совершать поездки в районы страны с высоким уровнем преступности, а насильственная преступность в школах затрудняет процесс образования детей,тем самым порождая менее полезных членов общества.

Суд счел, что принять такого рода аргументы означало бы наделить Конгресс правом законодательствовать по всем вопросам борьбы с насильственной преступностью. А это позволило бы Конгрессу посягнуть на традиционно принадлежащие штатам законодательные полномочия.

В решении по делу United Stats v. Lopez Верховный суд изложил новую позицию по полномочию конгресса о торговле между штатами, указав, что Конгресс вправе регулировать торговлю между штатами, как в случае запрета на расовую дискриминацию на общественном транспорте, даже тогда, когда определенные виды деятельности осуществляются только внутри штата, например регулирование железнодорожных тарифов, устанавливаемых железнодорожными компаниями за перевозку грузов и пассажиров внутри штата, регулировать виды деятельности, которые существенно влияют на торговлю между штатами.

Федеральное законодательство ныне играет роль определяющего источника права в регулировании вопросов экономики, финансов, обороны, трудовых отношений, охраны природы и иных общегосударственных проблем, а также таможенных правил, торговли между штатами, авторских прав, патентных отношений и др.

Возрастанию значимости федеральных законов за последние десятилетия заметно содействовали различные социальные программы, например по образованию, оказанию помощи малоимущим, строительству дорог, борьбе с преступностью и др. Эти программы финансируются федеральными властями лишь при условии, что соответствующие штаты подчиняются требованиям, установленным федеральными законами.

На практике сложился порядок обусловленного расходования средств. Конгресс не вправе напрямую брать под свой контроль законодательные собрания штатов и требовать от них принятия каких-то конкретных законов.

Но следуя упомянутому порядку, он может добиться тех целей, к которым стремится федеральное правительство. Федерация предлагает денежные гранты властям штатов при условии, что они организуют программы, отвечающие установленным федеральным требованиям.

Юридическим источником такой власти Конгресса явилась клаузула о его праве устанавливать и взимать налоги для того чтобы, обеспечивать всеобщее благоденствие Соединенных Штатов. Это полномочие Конгресса, именуемое прерогативой по распределению бюджетных средств, было значительно усилено ратификацией XVII поправки к Конституции США в 1913 году, которая впервые в истории страны закрепила право федеральной власти устанавливать и взимать прямой подоходный налог. Ныне федеральный подоходный налог – самый весомый из тех, что платят в казну жители Соединенных Штатов, его размер может колебаться от 15 до 40 процентов от суммы дохода.

Немногие штаты могут устоять против соблазна от федеральных средств, так как этот отказ означает для штата, что у него возникнет невыгодный платежный баланс в отношении федерального правительства: штат получит меньше денег в виде федеральных ассигнований, чем его граждане выплачивают в виде федеральных налогов. Так Конгресс на практике принуждает штаты принимать определенные законы или подчиняться иным федеральным директивам посредством “добровольного” согласия властей штатов соблюдать условия федеральных грантов.

Примером влияния федеральных программ обусловленного расходования средств на самостоятельность штатов может служить установление в штатах требования о достижении лицом возраста в 21 год для приобретения и употребления алкогольных напитков. Такое требование было одним из условий выделения федеральным правительством средств на строительство автострад.

В США наряду с федеральными источниками права действуют и источники штатов. Вместе с тем, согласно статье VI Конституции, судьи в каждом штате обязаны следовать Конституции и законам федерации, даже если в конституциях и законах любого штата будут содержаться противоречащие им положения.

В соответствии с клаузулой о верховенстве Верховным судом США были выработаны особые правила на случай коллизии законов, принятых в сфере перекрещивающихся полномочий федерации и штатов.

В одном из основополагающих решений в 1956 г. Верховный суд установил, что при совпадении предмета законодательного регулирования федерации и штатов последние уступают федеральному законодательству лишь в том случае, если предусмотренная в нем схема регулирования является всеохватывающей, федеральный закон обеспечивает единообразную национальную политику, а закон штата может помешать осуществлению соответствующей федеральной программы.

Статья VI, закрепив приоритет верховного права страны, предопределила и иерархию нормативных источников права. Высшей юридической силой обладает сама федеральная Конституция. Затем – законы Конгресса, которые не должны противоречить ее положениям.

Далее по юридической силе, но не по своему фактическому значению расположены акты исполнительной власти – президентские исполнительные приказы, директивы, планы реорганизации и др.

На следующем уровне находятся источники права штатов (конституции, законы легислатур, административные акты исполнительной власти, муниципальные хартии и ордонансы). Специалисты отмечают, что по уровню востребованности судами правовые источники штатов значительно превосходят федеральные.

Штаты обладают высокой степенью самостоятельности в сфере правотворчества и правоприменительной деятельности. Каждый штат имеет свою конституцию, уголовные и гражданские законы, законы о порядке проведения выборов в федеральные органы власти, о внутренней торговле, здравоохранении, образовании, местных налогах, судебной системе, местном управлении, охране общественного порядка и др.

В целом область применения законодательства и общего права штатов, в особенности по проблемам гражданского и уголовного права, судоустройства и судебного процесса, значительно шире, чем федерального законодательства и сопутствующего ему общего права, представляющего собой совокупность судебных прецедентов, порожденных необходимостью толкования федеральных законов.

Особого упоминания также заслуживает клаузула о доверии и уважении, в соответствии с которой в каждом субъекте федерации должны признаваться официальные акты, документы и материалы судебного разбирательства любого другого субъекта федерации (раздел 1 статьи IV Конституции США).

Признается гражданство штатов, которое одновременно является и гражданством США; штатам запрещено издавать законы, ограничивающие права граждан других штатов (проживающих в других штатах).

Штаты имеют свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов, построенную на основе принципа разделения властей. Законодательные органы (легислатуры) и губернаторы избираются населением.

Помимо лейтенант-губернатора (аналог вице-президента в отдельных штатах), выборными должностными лицами являются также секретарь штата, казначей, генеральный атторней штата (глава департамента юстиции), аудитор, контролер. Они могут быть отозваны (отрешены) от должности судом импичмента, а в ряде штатов допускается отзыв губернатора.

Штат не рассматривается как суверенное государство, и право выхода из Союза за ним не признается. Согласно Конституции, Союз гарантирует каждому штату республиканскую форму правления и защищает от вторжения, а по обращению легислатуры или исполнительной власти (когда легислатура не может быть созвана) – от внутренних беспорядков, сопровождающихся насилием (раздел 4 статьи IV).

На этом основании Конгресс еще в 1795 г. принял Закон, предоставивший Президенту право применять военную силу для подавления восстаний, заговоров и беспорядков в любом из штатов, причем решение Президента о введении войск на территорию штата не подлежит судебному пересмотру.

Административно-территориальное деление и систему местных органов власти каждый штат устанавливает самостоятельно. В графствах и городах осуществляется местное самоуправление. Следствием урбанизации явилось создание метрополитенских регионов (объединяющих несколько городов), в которых действуют особые системы управления.

Читайте также: