Формы общественного контроля и влияния на качество оказываемых муниципальных услуг доклад

Обновлено: 19.05.2024

Муниципальный контроль в настоящее время выступает важнейшей частью общей регуляторной политики государства, оказывает заметное влияние на такие сферы общественной жизни как земельные отношения, благоустройство, архитектурных облик населенных пунктов, качество окружающей среды, развитие малого бизнеса и многое другое. Все эти сферы напрямую влияют на качество жизни граждан. Поэтому место муниципального контроля в системе регуляторной политики государства должно быть понятным, а формы его реализации обеспечивать достижение установленных целей.

Для построения эффективной модели правового регулирования муниципального контроля необходимо определить место муниципального контроля в регуляторной политике государства.

Обращаясь к вопросу о сущности муниципального контроля, следует отметить, что в соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Через органы местного самоуправления осуществляется специфическая деятельность публичной власти — принуждение. Органы местного самоуправления, так же, как и органы государственной власти, для того чтобы выполнять свои функции должны обладать рычагами принуждения к порядку, что и позволяет осуществить механизм муниципального контроля.

Противники существования самостоятельного муниципального контроля исходят из наличия значительного числа проблем, скопившихся в последние годы в сфере контроля, которые препятствуют эффективному функционированию этого института:

- отсутствие концепции и понимания дальнейшего развития муниципального контроля;

- сложность применения процедур муниципального контроля органами местного самоуправления, которые ограничены в финансовых, кадровых и организационных ресурсах;

- отсутствие установленного легального перечня видов муниципального контроля;

- несовершенство механизма взаимодействия между органами местного самоуправления и органами государственной власти при осуществлении контроля;

- проблемы соотношения законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле и законодательства об административных правонарушениях.

В первую очередь частью 6 статьи 1 Закона установлено, что муниципальный контроль осуществляется в рамках полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Это важное законодательное положение, отграничивающее муниципальный контроль от иных видов контроля (надзора) указанием исключительно на рамки вопросов местного значения.

Одной из ключевых проблем современной практики муниципального контроля является практически полное непонимание перечня видов муниципального контроля, осуществляемых муниципальными образованиями. Это не способствует эффективному функционированию института муниципального контроля в целом, размывая ответственность муниципалитетов и позволяя оказывать необоснованное давление на органы местного самоуправления со стороны органов прокуратуры.

Вместе с тем, Закон содержит общие основания установления видов контроля (надзора). Так, в соответствии с частью 8 статьи 1 Закона, виды контроля (надзора) разного уровня устанавливаются федеральным законом о виде контроля, которым должны быть определены наименование вида контроля (надзора) с отнесением к федеральному, региональному контролю (надзору) или муниципальному контролю (часть 10 статьи 1 Закона). Законом определены и иные положения, относящиеся к видам контроля (надзора), которые должны быть определены федеральным законом о виде контроля.

Кроме этого, важным нововведением является создание единого реестра видов федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в который включаются сведения о видах контроля, осуществляющих их контрольных (надзорных) органах и иные сведения (статья 18 Закона).

Кроме того, существует проблема произвольного установления видов муниципального контроля в отраслевых законах, которые не будут связаны с закрепленными вопросами местного значения.

В этой связи, частью 9 статьи 1 Закона установлено, что вид муниципального контроля подлежат осуществлению при наличии в границах муниципального образования объектов соответствующего вида контроля. Порядок реализации данного механизма не приводится. Вероятно, в целях отказа от осуществления того или иного вида муниципального контроля на территории соответствующего муниципального образования, необходимо принятие соответствующего мотивированного решения уполномоченного органа местного самоуправления.

- федеральные законы о видах муниципального контроля;

- положения о видах муниципального контроля.

С учетом специфики организации местной власти данная система не должна быть излишне запутанной и должна обеспечивать некоторую гибкость, призванную обеспечить учет особенностей всех видов муниципальных образований.

Ключевым правовым документом на уровне муниципального образования, определяющим основные вопросы порядка организации каждого вида муниципального контроля и учесть особенности конкретного муниципалитета, должно стать положение о соответствующем виде муниципального контроля, которое должно быть утверждено представительным органом.

В соответствии с постановлением Государственной Думы Минэкономразвития России разработает методические рекомендации по принятию положений о видах муниципального контроля.

Важным нововведением является отказ от использования административных регламентов осуществления видов муниципального контроля, что должно упростить регулирование и устранить дублирование правовых норм.

Законопроектом предусматривается функционирование муниципальных контрольных (надзорных) органов, определяемых в соответствии с уставом муниципалитета. Одно из нововведений, предполагает, что осуществление отдельных видов муниципального контроля или отдельных полномочий по его осуществлению в случаях, установленных федеральными законами о видах контроля, может быть возложено на муниципальные учреждения. Данная норма позволит привлекать к осуществлению муниципального контроля подведомственные учреждения в условиях ограниченного ресурса самих органов местного самоуправления.

С учетом специфики организации местной власти, система муниципального контроля не должна быть излишне сложной для органов местного самоуправления и должна обеспечивать необходимую гибкость.

С учетом изложенного, одной из задач, решаемой группой разработчиков Закона, являлась задача по оптимизации процедур осуществления муниципального контроля с учетом имеющихся ограниченных финансовых, кадровых и организационных возможностей муниципальных образований. В связи с этим, Законом предусмотрены некоторые изъятия из общего регулирования для муниципального контроля.

Главным инструментом контрольного (надзорного) органа, по смыслу нового Закона, является контрольно-надзорное мероприятие, которое представляет собой комплекс взаимосвязанных действий, включающих контрольно-надзорные действия, предусмотренные законом, совершаемые контрольным (надзорным) органом в целях оценки соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований. Таких мероприятий проектом предусмотрено девять: 7 мероприятий со взаимодействием с контролируемыми лицами (контрольная закупка, мониторинговая закупка, выборочный контроль, инспекционный визит, рейдовый осмотр, документарная проверка, выездная проверка) и 2 мероприятия без взаимодействия (наблюдение за соблюдением обязательных требований и выездное обследование).

Перечень видов контрольных (надзорных) мероприятий, которые применяются при осуществлении каждого вида муниципального контроля устанавливается положением о виде контроля каждым муниципалитетом самостоятельно с учетом обеспечения эффективности контроля и достаточности, а также с учетом организационных и кадровых возможностей муниципального органа контроля.

Новый Закон устанавливает и важную систему досудебного обжалования решений контрольных (надзорных) органов, которая должна работать на базе специально созданной информационной системы. Работа этой системы на муниципальном уровне также будет зависеть от готовности муниципалитета к ее использованию. Частью 4 статьи 39 Закона предусмотрено, что положением о виде муниципального контроля может быть установлено, что досудебный порядок подачи жалоб при осуществлении соответствующего вида муниципального контроля не применяется, если иное не установлено законодательством.

Кроме того, особого внимания заслуживает связь муниципального контроля с новым законодательством об административных правонарушениях, которое сейчас находится в стадии разработки. При этом, необходимо иметь ввиду, что в данной сфере на органы местного самоуправления распространяется как действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, так и законодательство субъектов Российской Федерации об административной ответственности. Их коллизии зачастую не дают возможности осуществления полноценного контроля за исполнением обязательных требований на местном уровне, что снижает эффективность местной власти.

В этом смысле, проводимая реформа требует новых подходов в обеспечении связи законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле и законодательства об административных правонарушениях в части повышения эффективности взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственного контроля, доступа органов местного самоуправления к статистической и персональной информации о контролируемых лицах, предоставлении органам местного самоуправления прав полноценных субъектов административной юстиции.

Только в этом случае, начатые реформы в сфере муниципального контроля приведут к достижению целей муниципального контроля – обеспечению благополучия населения на территориях муниципальных образований.

Формы общественного контроля:
• общественный мониторинг;
• общественная проверка;
• общественная экспертиза;
• общественные обсуждения;
• общественные (публичные) слушания;
• иные формы.
Общественный контроль может осуществляться одновременно в нескольких формах.
Общий порядок осуществления всех перечисленных форм общественного контроля, включая права и обязанности участников общественного контроля, определен статьями 19-25 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ.

Результат общественного контроля:
Подготовленный и направленный в органы государственной власти итоговый документ результатов общественного контроля: итоговый документ общественного мониторинга, акт общественной проверки, заключение общественной экспертизы, протокол общественного обсуждения, протокол общественных (публичных) слушаний, а также в иных формах.
В итоговом документе указываются место и время осуществления общественного контроля, задачи общественного контроля, субъекты общественного контроля, формы общественного контроля, установленные при осуществлении общественного контроля факты и обстоятельства, предложения, рекомендации и выводы. К итоговому документу могут прилагаться иные документы, полученные при осуществлении общественного контроля.

Общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации в соответствии с результатами общественного контроля вправе:
• направлять в органы государственной власти предложения и рекомендации по совершенствованию их деятельности, а также по устранению причин и условий, способствовавших нарушению прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;
• выдвигать общественную инициативу в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• оспаривать в установленном порядке (в том числе в судебном и (или) административном порядке) нормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) органов государственной власти.

Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации об общественном контроле:
• Субъект общественного контроля в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций вносит предложения в соответствующие органы государственной власти о привлечении к ответственности виновных должностных лиц.
• Как воспрепятствование законной деятельности субъектов общественного контроля, так и необоснованное вмешательство субъектов общественного контроля в деятельность органов государственной власти и оказание неправомерного воздействия на указанные органы влекут ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

Об основах общественного контроля в Российской Федерации

(с изменениями на 27 декабря 2018 года)

Документ с изменениями, внесенными:

Принят
Государственной Думой
4 июля 2014 года

Одобрен
Советом Федерации
9 июля 2014 года

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

Статья 2. Правовая основа общественного контроля

1. Осуществление общественного контроля регулируется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

2. Осуществление общественного контроля за деятельностью в области обеспечения обороны страны и безопасности государства, общественной безопасности и правопорядка, за деятельностью полиции, органов следствия, прокуратуры и судов, а также за деятельностью, связанной с исполнением наказаний, контролем за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, содержанием детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, оказанием психиатрической помощи, регулируется соответствующими федеральными законами.

3. Действие настоящего Федерального закона не распространяется на общественные отношения, регулируемые законодательством о выборах и референдумах, общественные отношения, связанные с организацией и проведением общественных обсуждений и публичных слушаний в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, а также на общественные отношения, возникающие при осуществлении общественными инспекторами по охране окружающей среды общественного контроля по охране окружающей среды (общественного экологического контроля), общественными инспекторами в области обращения с животными общественного контроля в области обращения с животными.

4. Не допускается принятие нормативных правовых актов в целях воспрепятствования осуществлению общественного контроля.

Статья 3. Право граждан на участие в осуществлении общественного контроля

1. Граждане Российской Федерации (далее также - граждане) вправе участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

2. Участие гражданина в осуществлении общественного контроля является добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в осуществлении общественного контроля, а также препятствовать реализации его права на участие в осуществлении общественного контроля.

3. Граждане участвуют в осуществлении общественного контроля в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

4. Общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации вправе участвовать в осуществлении общественного контроля в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

5. Общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации могут являться организаторами таких форм общественного контроля, как общественный мониторинг, общественное обсуждение, а также принимать участие в осуществлении общественного контроля в других формах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

6. В случаях, предусмотренных федеральными законами, общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в отдельных сферах общественных отношений, могут быть наделены указанными федеральными законами дополнительными полномочиями по осуществлению общественного контроля.

7. Особенности осуществления общественного контроля профессиональными союзами и общественными объединениями потребителей могут устанавливаться соответствующими федеральными законами.

Статья 4. Общественный контроль

1. Под общественным контролем в настоящем Федеральном законе понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.

2. Общественный контроль может осуществляться как в формах, предусмотренных настоящим Федеральным законом, так и в иных формах, предусмотренных другими федеральными законами. При этом субъекты общественного контроля могут наделяться иными правами и нести иные обязанности помимо предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Статья 5. Цели и задачи общественного контроля

1. Целями общественного контроля являются:

1) обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;

2) обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций при принятии решений органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;

3) общественная оценка деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

2. Задачами общественного контроля являются:

1) формирование и развитие гражданского правосознания;

2) повышение уровня доверия граждан к деятельности государства, а также обеспечение тесного взаимодействия государства с институтами гражданского общества;

3) содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов;

4) реализация гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;

5) обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;

6) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;

7) повышение эффективности деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

Статья 6. Принципы общественного контроля

Общественный контроль осуществляется на основе следующих принципов:

1) приоритет прав и законных интересов человека и гражданина;

2) добровольность участия в осуществлении общественного контроля;

3) самостоятельность субъектов общественного контроля и их независимость от органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;

4) публичность и открытость осуществления общественного контроля и общественного обсуждения его результатов;

5) законность деятельности субъектов общественного контроля;

6) объективность, беспристрастность и добросовестность субъектов общественного контроля, достоверность результатов осуществляемого ими общественного контроля;

7) обязательность рассмотрения органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, итоговых документов, подготовленных по результатам общественного контроля, а в случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, учет указанными органами и организациями предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в этих документах;

8) многообразие форм общественного контроля;

9) недопустимость необоснованного вмешательства субъектов общественного контроля в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, и оказания неправомерного воздействия на указанные органы и организации;

10) презумпция добросовестности деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, за деятельностью которых осуществляется общественный контроль;

11) недопустимость вмешательства в сферу деятельности политических партий;

12) соблюдение нейтральности субъектами общественного контроля, исключающей возможность влияния решений политических партий на осуществление общественного контроля.

Статья 7. Информационное обеспечение общественного контроля

1. В целях информационного обеспечения общественного контроля, обеспечения его публичности и открытости субъектами общественного контроля могут создаваться специальные сайты, а также в соответствии с законодательством Российской Федерации могут использоваться официальные сайты органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, общественных палат субъектов Российской Федерации и общественных палат (советов) муниципальных образований.

2. Субъекты общественного контроля осуществляют информационное взаимодействие между собой, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

3. Субъекты общественного контроля размещают на сайтах, указанных в части 1 настоящей статьи, информацию о своей деятельности с указанием адресов электронной почты, по которым пользователем информацией может быть направлен запрос и получена запрашиваемая информация, а также информация, требования об обеспечении открытого доступа к которой содержатся в законодательстве Российской Федерации об общественном контроле.

Статья 8. Доступ к информации об общественном контроле

1. Доступ к информации об общественном контроле, за исключением информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, и информации, доступ к которой ограничен федеральными законами, является открытым.

2. Доступ к информационным ресурсам, включающим информацию, содержащую сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, и информацию, доступ к которой ограничен федеральными законами, регулируется законодательством Российской Федерации о государственной тайне, законодательством Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации, законодательством Российской Федерации о персональных данных.

3. Субъекты общественного контроля по запросам средств массовой информации обязаны предоставлять информацию, предусмотренную законодательством Российской Федерации об общественном контроле.

Глава 2. Статус субъектов общественного контроля

Статья 9. Субъекты общественного контроля

1. Субъектами общественного контроля являются:

1) Общественная палата Российской Федерации;

2) общественные палаты субъектов Российской Федерации;

3) общественные палаты (советы) муниципальных образований;

4) общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, могут создаваться:

1) общественные наблюдательные комиссии;

2) общественные инспекции;

3) группы общественного контроля;

4) иные организационные структуры общественного контроля.

Статья 10. Права и обязанности субъектов общественного контроля

1. Субъекты общественного контроля вправе:

1) осуществлять общественный контроль в формах, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

2) выступать в качестве инициаторов, организаторов мероприятий, проводимых при осуществлении общественного контроля, а также участвовать в проводимых мероприятиях;

3) запрашивать в соответствии с законодательством Российской Федерации у органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, необходимую для осуществления общественного контроля информацию, за исключением информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, и информации, доступ к которой ограничен федеральными законами;

4) посещать в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;

5) подготавливать по результатам осуществления общественного контроля итоговый документ и направлять его на рассмотрение в органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, и в средства массовой информации;

Изучение законодательных и доктринальных подходов к содержанию и формам общественного контроля в Российской Федерации. Субъекты общественного контроля за деятельностью органов государственной исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях.

Рубрика	Государство и право
Вид	дипломная работа
Язык	русский
Дата добавления	07.12.2019
Размер файла	116,9 K

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Выпускная квалификационная работа - БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА

ФОРМЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Платонова Дарья Олеговна

д. ю. н., профессор И.В. Михеева

Нижний Новгород 2019

общественный контроль исполнительный власть

1. Общественный контроль в России: становление, современное содержание

1.1 Развитие и правовые основы функционирования общественного контроля в России

1.2 Законодательные и доктринальные подходы к содержанию и формам общественного контроля в Российской Федерации

2. Реализация общественного контроля в сфере функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации

2.1 Система органов исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах

2.2 Субъекты общественного контроля за деятельностью органов государственной исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях

3. Перспективы развития механизмов общественного контроля

Целью исследования является анализ содержания института общественного контроля и выявление наиболее значимых форм его осуществления.

Для достижения цели предполагается решить ряд задач:

· представить процесс становления института общественного контроля в России;

· обозначить доктринальные и законодательные подходы к пониманию общественного контроля, его содержанию и формам;

· проанализировать нормативное обеспечение реализации общественного контроля;

· выявить особенности реализации общественного контроля в сфере функционирования исполнительной власти;

· установить субъекты общественного контроля;

· показать перспективы развития механизма общественного контроля.

Объект исследования: общественные отношения, возникающие в ходе государственного управления и реализации форм общественного контроля.

Предметом исследования являются формы общественного контроля за деятельностью органов государственной исполнительной власти в РФ.

Теоретическая база исследования. В последние годы ученые уделяют особое внимание проблемам общественного контроля как нового, развивающегося в России института. В своих работах исследователи формулируют авторские понятия общественного контроля (Д.В. Якутин, Т.Н. Михеева, О.А. Околеснова, Д.Н. Нечаев и др.), раскрывают существующие формы общественного контроля и предлагают их варианты (В.В. Гриб, В.В. Старчикова, Е.В. Герасимова, И.Л. Ландау), анализируют порядок деятельности субъектов общественного контроля (Я.В. Реент, З.Н. Кошкина, Д.Н. Шурухнова, Е.О. Бондарь, Е.Г.Дьякова), а также выделяют проблемные аспекты реализации форм общественного контроля (А.Р. Лаврентьев, Н.А. Красильникова, К.С. Евсиков).

Методологическую основу данной работы составляют как общенаучные (анализ, синтез, системный метод), так и частнонаучные методы (историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический метод, метод правового прогнозирования).

Данное исследование включает в себя введение, три главы, заключение и список литературы.

1. Общественный контроль в России: становление, современное содержание

1.1 Развитие и правовые основы функционирования общественного контроля в России

С 1884 году работали наблюдательные комиссии за местами заключения, в компетенцию которых входило, в том числе, внесение предложений по тюремной реформе, а также наблюдение за соблюдением условий содержания заключенных Дворянсков И.В., Баженов И.С., Гриб В.В., Гуров С.И., Евдокимов И.В., Литвинов Н.Д. Нормативно-правовые и организационные вопросы совершенствования взаимодействия сотрудников исправительных учреждений УИС с членами общественных наблюдательных комиссий // ФКУ НИИ ФСИН России. 2015. С. 5. . Заметим, что формы деятельности такого рода структур совпадают по содержанию с современными формами общественного контроля - мониторингом, наблюдением и пр. Дореволюционный этап формирования зачатков контроля за органами государственного управления можно ограничить, таким образом, периодом XIX - началом XX столетия, связанного с созданием и развитием министерств как органов центрального управления Россией.

Государственные преобразования в 1991-1993 гг., создание по сути нового государства - Российской Федерации, принятие Конституции России в 1993 году стало новой вехой и в продвижении идей общественного контроля. Этот этап развития общественного контроля можно назвать постсоциалистическим, или демократическим. Конституция закрепила в своих положениях народ как единственного источника власти. Статья 32 Конституции РФ предоставила гражданам возможность участвовать в управлении государством (непосредственно и через своих представителей). Статья 24 российской Конституции установила обязанность государственных и муниципальных структур предоставлять каждому право знакомиться с документами, затрагивающими права и свободы. Также была закреплена свобода деятельности общественных объединений и возможность направления индивидуальных и коллективных обращений (ст. 30 и 33 Конституции РФ). Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398. Таким образом, конституционные положения 1993 года стали основой для создания правовой базы общественного контроля и предоставили все необходимые юридические гарантии для его реализации.

Итак, становление и развитие общественного контроля происходило в России постепенно. Можно выделить три этапа его становления - дореволюционный, советский и постсоциалистический (или демократический). Основу правового регулирования общественного контроля в современном понимании заложили положения Конституции 1993 года. Сегодня принят целый ряд федеральных и региональных законов, регулирующих как общие условия реализации общественного контроля, так и отдельные формы его реализации в отдельных сферах. В силу этого мы можем сказать, что издание специального Закона 212-ФЗ стало определенным итогом исторического формирования института общественного контроля и началом нового этапа его демократического развития.

В качестве одного из недостатков законодательного понятия выделяют определение общественного контроля через цели. Последние обозначены как в ст. 4, так и в ст. 5 Закона № 212-ФЗ. Между тем сформулированы они методологически по-разному. Представляется нецелесообразным упоминать в определении общественного контроля, данном в статье 4, цели, не раскрывающие сущность данного института Зубарев С.М. Совершенствование правового регулирования общественного контроля // Lex Russica. 2017. С. 145. . Тем более что они больше напоминают формы реализации контрольной деятельности.

В этой связи, возможно, было бы уместно исключить из понятия общественного контроля, закрепленного в Законе № 212-ФЗ нелогично сформулированные цели, оставив их обозначение лишь в следующей, пятой, статье.

Ст. 18 Федерального закона № 212-ФЗ называет в качестве форм общественного контроля общественный мониторинг (наблюдение за деятельностью органов исполнительной власти), общественную проверку (сбор и анализ, а также проверка фактов о деятельности органов исполнительной власти), общественную экспертизу (анализ и оценка актов и решений органов исполнительной власти с привлечением специалистов), а также общественные обсуждения, слушания как формы взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами. См. сноску 14.

Закон № 212-ФЗ закрепляет открытый перечень форм, в которых возможно осуществление общественного контроля. В первую очередь это объясняется разнообразием правового регулирования: общественный контроль в отдельных сферах подлежит особому регулированию специальными законами наряду с Федеральным законом № 212-ФЗ и, наоборот, некоторые сферы регулируются с изъятиями из общего порядка (выборы, референдумы, отношения по охране окружающей среды). Более того, отдельные сферы полностью изымаются из-под действия Закона № 212-ФЗ, но согласуются с содержанием общественного контроля, и поэтому также требуют установления форм его проведения (например, проведение антикоррупционной экспертизы, общественный земельный контроль). В отношении каждого из перечисленных видов правоотношений существуют законы, раскрывающие порядок проведения общественного контроля. К сожалению, потому федеральное законодательство нередко содержит в себе различные требования к одной и той же форме общественного контроля. Елисеева В.С., Красильникова Н.А., Лаврентьев А.Р. О практике осуществления общественного контроля в Нижегородской области: шаг вперед, два назад // Народ и власть: взаимодействие в истории и современности. 2018. С. 43-47.

В доктрине также предлагаются дополнительные формы общественного контроля, например, общественное расследование. Оно включает сбор и документирование сведений о нарушениях общественных интересов. Кроме того, называют публичный отчет руководителей органов исполнительной власти и МСУ. В этом случае на встрече представителей общественности и руководителя какого-либо властного органа проводится публичное обсуждение результатов деятельности последнего. Герасимова Е.В., Ландау И.Л. Правовое регулирование общественного контроля в Российской Федерации // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. 2015. № 9. С. 5-16.

2.1 Система органов исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах

Сама работа государственных исполнительных органов по осуществлению возложенных на них полномочий представляют собой государственное управление, посредством которого осуществляется государственная власть. Любое государство выполняет возложенные на него функции, определяющие направления его деятельности и выражающие назначение государственного управления. В рамках настоящего исследования нас в первую очередь интересуют внутренние функции государства: экономическая, социальная, экологическая, политическая, правоохранительная и идеологическая. На реализацию данных функций как раз и направлена деятельность органов исполнительной власти.

Следует учитывать, что функции государственных органов уже функций государственного управления, поскольку определяются в зависимости от сферы, в которой тот или иной орган будет выполнять свои функции в целях решения основных задач государства. Таким образом, каждый орган исполнительной власти наделяется соответствующими полномочиями в определенной области. Реализация государственными органами данных полномочий и будет составлять их функциональную деятельность, которая является объектом контроля со стороны общества. Следовательно, общественный контроль направлен на оценку того, насколько успешно органы исполнительной власти справляются со своими полномочиями в целях реализации государственный функций.

Следует подчеркнуть, что общественный контроль осуществляется не только на федеральном и региональном, но также и на муниципальном уровне. В соответствии с этим в муниципальных образованиях создаются субъекты, объектом общественного контроля которых являются деятельность органов местного самоуправления. Но в рамках настоящего исследования деятельность данных органов как объекта общественного контроля не рассматривается, так как нас интересует в первую очередь осуществление форм общественного контроля за деятельностью государственных органов, в систему которых органы местного самоуправления не входят.

Заметим, что одним из направлений государственной деятельности является государственный контроль за деятельностью органов исполнительной власти в том числе. Он осуществляется в целях проверки исполнения требований законодательства исполнительными органами, их решений в той или иной сфере общественной жизни, а также пресечения нарушений и разработки необходимых мер для устранения их причин. Осуществление государственного контроля всегда происходит от имени государственных органов и представляет собой выявление недостатков, возможность обязательных указаний об их устранении. Плотников А.А. Соотношение государственного и общественного контроля в условиях формирования гражданского общества //Философия права. 2013. С. 20-25.

Ведомственный государственный контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти в отношении подчиненных органов и организаций в конкретной отрасли. В рамках ведомственного контроля проводятся проверки в отношении органов, организаций должностных лиц на разных уровнях государственного управления. Так, например, органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере образования, является Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (далее - Рособрнадзор). Так как проведение ведомственного контроля возможно и на уровне регионов, уполномоченными субъектами на его проведение являются органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие полномочия в сфере образования. Таким образом, деятельность Рособрнадзора и органов, осуществляющих соответствующие полномочия, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований в области образования, составляет ведомственный контроль в соответствующей сфере.

Надведомственный контроль, в отличие от ведомственного, предполагает контроль со стороны органов межотраслевой компетенции в отношении органов и организаций, которые не находятся в ведомственной им подчиненности. Федеральными органами исполнительной власти, обладающими полномочиями по проведению надведомственных проверок, являются Министерство внутренних дел РФ, Минюст, Минфин РФ и др. Полномочиями по осуществлению надведомственного контроля наделяются и соответствующие региональные властные структуры.

Читайте также: