Акты президента рф как источник конституционного права рф доклад

Обновлено: 12.06.2024

Лебедева Наталья Викторовна, доцент кафедры конституционного и административного права Сочинского государственного университета, кандидат юридических наук.

В настоящей статье проведен анализ правовых актов, издаваемых Президентом РФ при реализации им конституционных полномочий, при осуществлении повседневного государственного управления. Акты главы государства могут быть направлены также и на восполнение пробелов в текущем законодательстве, на конкретизацию и детализацию общих установлений и принципов действующих законов. Предлагается критерии разграничения правовых актов Президента РФ на нормативные и индивидуальные закрепить в специальном Законе "О нормативных правовых актах РФ".

Ключевые слова: нормативный акт, указ Президента РФ, распоряжение Президента РФ, послание Президента РФ, письма Президента РФ.

ACTS OF THE PRESIDENT OF THE RUSSIAN FEDERATION IN SYSTEM OF CONSTITUTIONAL LAW SOURCES

Lebedeva Natalya V., Assistant Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law of the Sochi State University, Candidate of Legal Sciences.

This article analyzes legislative and regulatory acts issued by the President of the Russian Federation at exercising of his constitutional authorities in course of day-to-day state management. The acts of the head of the state may also be aimed at filling the gaps in the current legislation, specification and elaboration of general definitions and principles of current laws. The author proposes fixing the criteria of division the legislative and regulatory acts of the President of the Russian Federation into statutory and individual ones in a special law On Laws and Regulations of the Russian Federation.

Key words: normative act, presidential edict, presidential decree, the message of the President of the Russian Federation, letters from the President of the Russian Federation.

Современная система источников российского конституционного права характеризуется международными, конституционными, законодательными, подзаконными, судебными, договорными и локальными источниками. Одним из важнейших источников российского конституционного права являются акты Президента РФ с конституционно-правовым содержанием, отличающиеся особым положением и ролью в представленной системе источников.

В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории России и не противоречащие Конституции РФ и федеральным законам. Посредством принятия правовых актов главой государства реализуется подавляющее большинство конституционных полномочий.

По своей правовой природе, как считает И.А. Конюхова, акты Президента РФ, особенно это касается его указов, близки к закону. Хотя указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, они не называются в Конституции РФ подзаконными актами и не могут быть отменены каким-либо органом государственной власти. Их несоответствие нормам Конституции РФ и федеральным законам может быть признано только в установленном законом порядке .

Конституция. Закон. Подзаконный акт / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М., 1994. С. 88.

Следует отметить, что в действующей Конституции РФ отсутствует четкое разграничение предметов правотворческой деятельности Президента и Федерального Собрания, чем оправдывается вторжение Президента РФ в сферу законодательства. На наш взгляд, нельзя согласиться с учеными, считающими, что указы Президента РФ, принятые по вопросам, требующим законодательной регламентации, следует приравнивать по юридической силе к закону. В любом случае указы главы государства отличаются своим подзаконным характером и занимают подчиненное по отношению к законам место в иерархии нормативных правовых актов, поскольку не должны противоречить нормам. Вместе с тем следует согласиться с позицией Л.А. Окунькова, согласно которой было бы ошибочно квалифицировать акты Президента как обычные подзаконные акты, поскольку они обладают более высокой юридической силой по отношению к актам Правительства РФ, принимаемым на основе и во исполнение в том числе и нормативных указов Президента РФ .

Окуньков Л.А. Президент РФ. Конституция и политическая практика. М., 1996. С. 87.

В действующем законодательстве не содержится строгих критериев, которые позволяли бы четко отграничить указы и распоряжения Президента РФ как различные формы правовых актов. Решения Президента РФ, характеризующиеся нормативным характером, иначе говоря, в которых устанавливаются общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг субъектов и рассчитанные на длительное и многократное применение, оформляются, как правило, в форме указов. Указами Президента РФ индивидуального характера оформляются, к примеру, решения о назначении и освобождении от должности руководителей федеральных органов, подотчетных непосредственно Президенту; решения по вопросам российского гражданства. Из этого следует, что указы выступают в качестве основного вида правовых актов, принимаемых Президентом РФ, при реализации им своих конституционных полномочий, при осуществлении повседневного государственного управления.

Распоряжения Президента РФ как разновидность правовых актов - это организационно-оперативные акты, характеризующиеся вспомогательным значением в правовой регламентации деятельности Главы Российского государства. Как правило, распоряжения не имеют нормативного характера, с их помощью регулируются организационно-технические вопросы, касающиеся взаимоотношений Президента РФ с федеральными и региональными органами государственной власти, связанные с деятельностью его Администрации и др.

Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, "не установлено специальных указаний на то, что юридическая сила актов Президента РФ является неодинаковой. С формальных позиций они одинаковы по юридической силе" .

Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс: В 2 т. Т. 2. М., 2007. С. 331.

Следует отметить, что с 1993 г. право в России развивалось в основном как "указное". Практика принятия Президентом указов, выполняющих функцию федерального закона, сложилась в результате отставания законодательного регулирования, инертности российского парламента по вопросам государственного и общественного значения. По этому поводу Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 30 апреля 1996 г. указал, что при отсутствии федерального закона Президент РФ вправе восполнить пробел в правовом регулировании соответствующих общественных отношений, требующих законодательного разрешения, если такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам. Действие таких указов ограничивается периодом времени до принятия соответствующих законодательных актов .

Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. "По делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ" и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, утвержденного названным Указом" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. N 3.

К сожалению, издание подобных указов, опережающих принятие законодательных актов, вошло в практику президентского нормотворчества. Представляется, что в будущем при наращивании законодательства роль указного нормотворчества сократится. По этому вопросу следует согласиться с мнением С.А. Авакьяна о том, что во многих государствах существует проблема соотношения закона и указа. Регулирование большинства важнейших общественных отношений может осуществляться как принимаемым парламентом государства в форме закона, так и в форме указа, который издается главой государства. Такая возможность главы государства может иметь общий характер, или же он наделяется парламентом правом на принятие указа, заменяющего закон по конкретному случаю, но не более того. В целом это часть проблем так называемого делегированного законодательства .

Авакьян С.А. Указ. соч. С. 333.

Отметим, что на конституционном уровне указы Президента классифицируются на нормативные и ненормативные. В нормативных указах детализируются и конкретизируются общие положения законов. Как отмечает О.Е. Кутафин, указы Президента "не могут расширяться урегулированной законом сферой общественных отношений, они должны выступать лишь в качестве дополнительного средства юридического воздействия на эту совокупность общественных отношений. Указы, в которых детализируется закон, не могут содержать нормы, изменяющие его. Однако в них на основе закона и в рамках отношений, урегулированных им, могут устанавливаться ряд новых правовых прав, которые способствуют успешной реализации закона" . По мнению Л.А. Окунькова, нормативные указы Президента РФ представляют собой подзаконные акты, обладающие наибольшей юридической силой после федерального закона. Содержание таких указов определяется конституционным статусом Президента как главы государства . Что же касается ненормативных указов, то Президент издает их по вопросам правоприменения, в частности: назначение должностных лиц, награждение, прием в российское гражданство, помилование и т.п. В форме распоряжений Президентом принимаются решения по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам деятельности Администрации Президента РФ. Исходя из этого распоряжения не должны содержать предписания нормативного характера.

Кутафин О.Е. Источники конституционного права РФ. М., 2002. С. 88.
Конституция. Закон. Подзаконный акт / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. С. 88.

Придерживаясь общепризнанной позиции, согласно которой источники права должны обладать свойством нормативности, считаем, что источниками конституционного права РФ могут признаваться только указы Президента нормативного характера. Считаем, что указы Президента РФ должны быть нормативными правовыми актами, но тем не менее в российской практике немало актов индивидуального характера, которые должны приниматься исключительно в форме распоряжений. Представляется, все указы Президента РФ должны иметь нормативный характер, а ненормативными должны быть распоряжения индивидуального характера. Иначе говоря, имеющийся массив указов Президента РФ, принятых по вопросам гражданства, помилования, награждения государственными наградами, присвоения почетных званий РФ, высших воинских и специальных званий представляют собой акты индивидуального характера и должны издаваться в форме распоряжений.

Конституция РФ не ограничивает Президента РФ кругом вопросов, которые могут регулироваться его указами. Кроме того, в Конституции не содержится и перечень вопросов, по которым может осуществляться и законодательное регулирование. Очевидным при этом является основное предназначение указов Президента РФ, которое должно выражаться в детализации и конкретизации законодательных актов, принимаемых Федеральным Собранием РФ. Следует остановиться еще на одном важном моменте, связанном с тем, что указы главы государства не могут никем отменяться, кроме самого Президента РФ, в сравнении, к примеру, с актами Правительства РФ. Акты Президента РФ не требуют утверждения со стороны какого-либо органа государственной власти, за исключением указов о введении чрезвычайного или военного положения, которые в соответствии с п. "б" и "в" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ должны утверждаться Советом Федерации, поскольку ими приводятся в действие соответствующие законы. Представляется, что Совет Федерации при утверждении указов Президента выступает не в качестве органа законодательной власти, а в качестве органа, который выражает интересы и мнение всех субъектов РФ.

Следует отметить, что в настоящее время сфера общественных отношений, которая регулируется с помощью указов Президента РФ, по-прежнему остается весьма широкой. Представляется, что она должна сужаться с учетом и по мере развития законодательной деятельности российского парламента. Столь широкое распространение указов в российском законодательстве связано, по нашему мнению, с особенностями того периода, когда после принятия ныне действующей Конституции значительная часть правовых актов РСФСР противоречили нормам Основного Закона и потому не могли применяться. Именно с целью устранения правового вакуума при инертности Федерального Собрания Президент вынужден был осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам, которые требовали безотлагательного решения.

В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" устанавливается, что акты Президента РФ официально публикуются в течение 10 дней после дня их подписания в "Российской газете" и Собрании законодательства РФ.

СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.

Акты Президента РФ нормативного характера вступают в силу одновременно на всей территории России после дня их первого официального опубликования по истечении семи дней. Иные акты, включая и акты, в которых содержатся сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания, что вряд ли оправданно, поскольку это не позволяет заинтересованным лицам вовремя ознакомиться с их содержанием.

Нормативные указы Президента РФ могут быть оспорены в Конституционном Суде РФ, а ненормативные - в Верховном Суде РФ.

Кроме указанных правовых актов, Президентом РФ используется еще один из их видов - письма, не предусмотренные ни Конституцией, ни федеральными законами. Посредством писем Президентом реализовывается право законодательной инициативы, право вето. При этом письма, в которых налагается вето, содержат мотивы его наложения, что имеет особую значимость, и не только для российского парламента. Представляется, что применение подобных актов в повседневной практике, статус которых не предусмотрен и не определена их правовая природа, способствует разрушению российской правовой системы. Считаем, что статус писем также должен быть закреплен в специальном Законе "О нормативных правовых актах РФ".

Особое место в системе правовых актов Президента РФ занимают также его ежегодные послания Федеральному Собранию, в которых содержится ряд доктринальных и стратегических положений, предопределяющих характер развития права, и в первую очередь его ведущей, определяющей отрасли - конституционного права . В науке конституционного права до сих пор не определен вопрос о том, являются ли послания Президента РФ как главы Российского государства в качестве источника конституционного права, как, впрочем, в целом и российского права.

Конюхова И.А. Конституционное право РФ. Общая часть: Курс лекций. М., 2006. С. 230.

По нашему мнению, послания не могут являться актами нормативного характера, поскольку не содержат в себе правовых норм, и, соответственно, они не наделены юридической силой. В силу своей конституционной природы послание не представляет собой юридического документа, к тому же в Конституции содержится указание на принятие только двух видов актов: указов и распоряжений. Послание представляет собой значимый политический и программный документ, который адресован всем органам публичной власти в РФ, в целом обществу, а не только парламенту. На основании этого справедливо признать послания Президента РФ политическими актами либо как нормативно-политическую форму деятельности главы государства. Однако для устранения различного понимания юридической природы посланий главы государства необходимо определить их правовой режим, закрепив его либо в Законе "О нормативных правовых актах Российской Федерации", либо в специальном Законе "О посланиях Президента Российской Федерации".

Таким образом, правовые акты Президента РФ занимают особое место в системе источников российского конституционного права. Посредством издания указов и распоряжений глава Российского государства осуществляет повседневное государственное руководство, реализует свои конституционные полномочия. Кроме того, акты Президента РФ восполняют пробелы в текущем законодательстве и нередко конкретизируют и детализируют общие установления и принципы действующих законов. Для разграничения актов Президента РФ на нормативные и индивидуальные представляется необходимым разработать правовые критерии такого разграничения и закрепить их в специальном Законе "О нормативных правовых актах Российской Федерации".

Литература

  1. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс: В 2 т. Т. 2 / С.А. Авакьян. М., 2007. 778 с.
  2. Конституция. Закон. Подзаконный акт / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М., 1994. 135 с.
  3. Конюхова И.А. Конституционное право РФ. Общая часть: Курс лекций / И.А. Конюхова. М., 2006. 590 с.
  4. Кутафин О.Е. Источники конституционного права РФ / О.Е. Кутафин. М., 2002. 348 с.
  5. Окуньков Л.А. Президент РФ. Конституция и политическая практика / Л.А. Окуньков. М., 1996. 240 с.

Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности. --> Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.

Читайте также: