В чем противоречивость природоохранных мер в советский период ответ кратко

Обновлено: 05.07.2024

Основные особенности развития правового регулирования природопользования и охраны природы в России в советский период проявились в следующем.

Что касается отношений собственности на природные ресурсы, то они находились в исключительной собственности государства. Декретом о земле, принятым II Всероссийским съездом Советов 26 октября (8 ноября) 1917 г., была проведена сплошная национализация земли вместе с другими природными богатствами. Частная собственность на землю и другие природные ресурсы была отменена, они были изъяты из гражданского оборота.

Проблема охраны природы от загрязнения оценивалась в этот период в основном как санитарная, а не экологическая. Это значило, что при регулировании охраны атмосферного воздуха и вод учитывались главным образом интересы охраны здоровья человека, а не всех живых организмов, страдающих от загрязнения. Соответственно, отношения по охране вод и атмосферного воздуха в определенной мере регулировались санитарным законодательством. Лишь в 70-е гг. применительно к водам и в 80-е применительно к атмосферному воздуху проблемы охраны окружающей среды от загрязнения стали оцениваться и регулироваться как экологические.

Как таковое, кодификационное природоресурсное законодательство сложилось в основном в период с 1970 по 1982 г. Оно включал такие акты, как Земельный кодекс РСФСР (1970 г.), Водный кодекс РСФСР (1972 г.). Кодекс РСФСР о недрах (1976 г.), Лесной кодекс РСФСР (1978 г.), Закон РСФСР об охране атмосферного воздуха (1982 г.), Закон РСФСР об охране и использовании животного мира (1982 г.). Эти законы были приняты в соответствии с Основами земельного, водного, лесного и горного законодательства Союза ССР и союзных республик, Законами СССР об охране атмосферного воздуха и об охране и использовании животного мира. С принятием в 1968 г. Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик стали развиваться как самостоятельные водное, лесное, горное отрасли права и законодательства, получив научное и официальное признание в качестве таковых. Тем не менее в тот период и до сих пор не получило требуемого развития право о регулировании использования и охраны растительного мира вне лесов.

Центральное внимание в природоресурсном законодательстве уделялось регулированию использования земель, вод, лесов, других природных ресурсов. За исключением Закона об охране атмосферного воздуха, отношения по охране соответствующего природного объекта от загрязнения и других вредных воздействий регулировались в нем отрывочно, в общем виде. Это объясняется в некоторой степени тем, что в конце 60-х и начале 70-х гг., во время его разработки и принятия проблема охраны окружающей среды от загрязнения не была достаточно осознана высшими органами государства, в том числе Верховным Советом РСФСР, и к тому же не имела достаточной научной разработки.

В системе источников экологического права в этот период преобладали не законы, а подзаконные акты в виде постановлений Правительства СССР и РСФСР, ведомственных правил и инструкций. Тогда, не законы, а именно правительственные постановления определяли некоторые комплексные подходы к регулированию природопользования и охраны окружающей среды как единого объекта.

Вместе с требованиями развития экологического нормирования, мониторинга окружающей среды, другими мерами, это постановление предусмотрело надобность обязательного планирования мероприятий по охране природы и природопользованию в системе государственных планов социального и экономического развития. План охраны природы, утвержденный соответствующим представительным органом, становился юридически обязательным.

Данное постановление давало ряд значительных директив.

Основные из них: 1) консолидация государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды путем образования Государственного комитета СССР по охране природы (на основе подразделений природоресурсных министерств и ведомств, которые дублировали друг друга); 2) совершенствование экономического механизма, обеспечивающего эффективное использование и охрану природных богатств (прежде всего путем регулирования платы за природные ресурсы и загрязнение окружающей среды); 3) решение о подготовке проекта Закона СССР об охране природы.

Эти директивы предстояло выполнять уже в новых политических и социально-экономических условиях и фактически в новом государстве.

В статье рассматриваются основные тенденции экологической политики советского государства, достижения и неудачи в природоохранной сфере, а также характер взаимоотношений власти и общественности в области охраны природы в СССР в 1960–1980-е гг.

Ключевые слова: экологическая политика, охрана природы, общественное экологическое движение

На первом этапе (1917–1960 гг.) происходило первоначальное формирование законодательной базы и механизмов природопользования, зарождение и становление первых государственных и общественных организаций, занимающихся охраной природы [4, с. 34–39]. Политика государства в сфере взаимодействия общества и природы носила жесткий эксплуатирующий характер, оправданием которому считалось стремление в короткие сроки создать в стране развитое социалистическое общество. На втором этапе (1960–1991 гг.), в связи с резким ухудшением состояния окружающей среды и осознанием в обществе угрозы разрушения природного равновесия, происходит постепенное формирование экологической политики советского государства, основные тенденции которой мы рассмотрим далее.

В 1960–1980-е гг. в СССР в регулировании вопросов природопользования и охраны природы значительно возросла роль государства, но в то же время большой скачок в развитии был сделан и общественным природоохранным движением, которое приобрело по-настоящему массовый характер. При этом можно назвать несколько основных показателей, подтверждающих данный тезис:

Однако, наряду с перечисленными выше достижениями экологической политики советского государства, необходимо констатировать ряд ее существенных недостатков, ставших, в конечном итоге, причиной возникновения и обострения комплекса экологических проблем:

Показательна в этом смысле история борьбы общественности против запуска проекта переброски части стока северных и сибирских рек на юг, который лоббировали министерства мелиорации и водного хозяйства СССР и РСФСР. Возможные катастрофические последствия реализации данного проекта стали открыто обсуждаться на страницах газет и журналов практически сразу после начала Перестройки и объявления в стране Гласности в 1985 г. А на восьмом съезде Союза писателей РСФСР, который состоялся в июне 1986 года, вместо обсуждения проблем развития литературы, писатели начали говорить об угрозе, нависшей над природой страны. Съезд единогласно проголосовал за обращение к М. С. Горбачеву с просьбой немедленно остановить работы по переброске рек [2, с. 5–31]. Именно благодаря давлению общественности запуск проекта был остановлен, несмотря на сопротивление очень влиятельных людей и организаций. Здравый смысл победил, власть начала прислушиваться к мнению общественности, и это стимулировало резкий скачок в развитии экологического движения.

Еще одним событием, оказавшим значительное влияние на активизацию экодвижения и характер его взаимоотношений с властью, стала техногенная катастрофа на Чернобыльской АЭС, произошедшая в апреле 1986 г. Она нанесла сильнейший удар как по экологической обстановке в западных регионах СССР и странах Восточной Европы, так и по советской политической и экономической системе. Радиационному загрязнению подверглось более 200 тыс. км², примерно 70 % из них — это территории Белоруссии, России и Украины. Руководство страны тщательно скрывало реальные масштабы и последствия трагедии и от своих граждан, и от мировой общественности. Мало того, вплоть до конца 1980-х гг. государство вообще не придавало существенного значения чернобыльской проблеме. В этой ситуации особенно ярко проявилась тенденция, характерная для деятельности всей советской системы управления охраной природы — сокрытие информации и замалчивание серьезных проблем в экологической сфере. Разработка программы ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС началась только в 1989 г., причем вновь под влиянием общественности. Людей уже не удовлетворяло бездействие властей, и они начали протестовать против их инертности, халатности и равнодушия к жизни и здоровью населения.

Закон об охране природы в РСФСР // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1960. № 40. Ст.586.
Залыгин С. П. Поворот: Уроки одной дискуссии (Поворот. Интеллект и литература. Зачем нам отреченья? Проект: научная обоснованность и ответственность. Разумный союз с природой) // Поворот. М.: Мысль, 1987. С. 5–31.
Ларин В., Мнацаканян Р., Честин И., Шварц Е. Охрана природы России: от Горбачева до Путина. М.: КМК, 2003.
Макеева Е. Д. Становление системы государственного управления охраной природы в России в 1917–1920-х гг. // Вестник Костромского государственного университета. 2016. Т. 22. № 1. С.34–39.
Макеева Е. Д. Характерные особенности управления охраной природы в регионах РСФСР в 1960–1980-е гг. (исторический аспект) // Вестник Костромского государственного университета. 2016. Т. 22. № 4. С. 51–55.
О коренной перестройке дела охраны природы в стране. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР. 7 января 1988 г. // СП СССР. 1988. № 6. Ст. 14.
О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов // Об охране окружающей среды: Сборник документов партии и правительства, 1917–1981 гг. М., 1981. С. 317–321.
Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР. 29 декабря 1972 г. // Об охране окружающей среды: Сборник документов партии и правительства, 1917–1981 гг. С. 211–225.

Основные термины (генерируются автоматически): охрана природы, окружающая среда, экологическая политика, СССР, общественное природоохранное движение, общественное экологическое движение, природоохранная деятельность, российское экологическое движение, советское государство, экологическая обстановка.

Первый принцип советского природопользования — рациональность.

Первое, что приходит в голову многим, когда речь заходит об отношении государства к природе в СССР — это проекты поворота рек вспять и хрущёвские эксперименты с выращиванием кукурузы в российском Нечерноземье. Но это лишь вершина айсберга — в реальности Советский Союз занимался не только экологическими экспериментами и эксплуатацией природы, но и её защитой. Мы поговорили с Романом Гильминтиновым, кандидатом исторических наук, который сейчас пишет диссертацию на эту тему в Университете Дьюка (Duke University).

Современные экологические проблемы очень сильно отличаются от экологических проблем второй половины ХХ века. Тогда, например, казалось, что истощение ресурсов — важнейшая проблема. Сейчас мы понимаем, что уголь на нашей памяти не кончится, мы раньше задохнёмся в выбросах углекислого газа, когда будем его сжигать.

Ранее и дела с защитой природы обстояли несколько по-другому. В то время как на Западе экологические аспекты бизнеса регулировались общественными движениями, в СССР борьба за сохранение природы и ресурсов проходила на уровне технократов, а не публичной политики.

Когда мы думаем о современных проблемах, возвращение к советскому опыту отчасти позволяет нормализовать роль государства как экологического регулятора. Подъём неолиберализма был связан с разного рода идеями саморегулирования бизнеса, в том числе и экологического самоконтроля. Однако сейчас мы понимаем, что нам нужны другие институты, возможно государственные или даже сверхгосударственные, для регулирования вопросов экологии.

Передаём слово Роману.

Природопользование как оно есть

Советские экономисты тогда поняли, что природа участвует в производственном процессе, поэтому надо её беречь и охранять. Экологическая повестка начала рассматриваться как хозяйственная проблема. Советские учёные и задолго до Косыгинской реформы писали об экологических проблемах, но они были намного менее вхожи в кабинеты власти, чем начавшие писать об этом экономисты. Госплановцы же перевели проблемы экологии в цифры, и таким образом им удалось объяснить, что если продолжать загрязнять реки, то потребуются гигантские средства на их очистку; если загрязнять воздух, то нужно будет вкладывать деньги в медицину, чтобы люди не умирали от болезней лёгких. Советские экономисты говорили, что заблаговременные затраты на экологические меры, как то очистку воды и рекультивацию земли, дадут прибыль на народнохозяйственном уровне. Будучи поданными в такой форме, экологические проблемы стали понятны руководству страны.

Чтобы учитывать в народном хозяйстве экологию, нужно смотреть шире, чем на одну конкретную отрасль, говорили экономисты. Чтобы понять, что они имели в виду, можно посмотреть на вымышленный проект угольного разреза. Допустим, для создания разреза нужно 5000 гектаров земли. Вся эта земля будет изъята из сельскохозяйственного оборота. И если смотреть исключительно на угольную промышленность, то все вовлечённые акторы будут получать выгоду от проекта. А если учесть, сколько народному хозяйству может принести чернозём, который будет изъят для добычи угля, окажется, что не всё так выгодно. В итоге нужно будет посчитать и сколько прибыли принесёт этот разрез, и каковы будут альтернативные издержки в области сельского хозяйства. На практике оказывалось, что иногда выращивать хлеб выгоднее, чем выкапывать уголь.

Если что-то шло не так, можно было сообщить вышестоящим органам. Например, в 1975 году министр рыбного хозяйства Александр Акимович Ишков пишет в Госплан следующее письмо (в изложении исследователя):

Посмотрите, люди добрые, что делается. Течет река Дон, очень богатая рыбой, впадает в Азовское море, очень богатое ценной пресноводной рыбой (Азовское море очень пресное). Колхозы и совхозы, находящиеся в акватории реки Дон, забирают воды в два, в три раза больше, чем им положено по плану. Из-за этого река Дон мелеет, из-за этого резко повышается солёность Азовского моря. Азовское море начинают захватывать медузы и моллюски из Чёрного моря, они вытесняют из Азовского моря пресноводную рыбу в Дон. На прилегающих к реке территориях исчезли паводки, которые необходимы для нереста рыбы. В итоге советское рыбное хозяйство теряет больше денег, чем получают колхозы, перерасходующие воду.

Народохозяйственный и хозрасчётный уровни экономики

Почему диалектика хозрасчётной и народнохозяйственной эффективности важна для советской экологической истории? В рамках Косыгинской реформы был сделан важный переход — она сместила фокус с народнохозяйственной эффективности на хозрасчётную. Так как последняя очень сложно функционирует в природоёмких отраслях, пришлось создавать особые сбытовые организации. Советские плановые институты после 1965 года затрачивали очень большие интеллектуальные усилия на разработку уравнительных и распределительных мер, которые позволили бы равным образом оплачивать труд в разных отраслях. Этим занимался, в частности, комитет по ценам и Госплан. Одним из таких способов уравнения условий были уникальные для советской экономики сбытовые организации. То есть, шахта продавала уголь не непосредственно потребителю, а условному Кузбассугольсбыту, который продавал его потребителю. Зачастую потребитель платил за уголь меньше, чем получал производитель. Например, сбытовая организация покупала тонну угля за 20 рублей, а продавала её за 15 рублей, потому что требовалась корректировка цены, чтобы она была единой для потребителей, и были разные цены для предприятий, учитывающие природные факторы. Логика функционирования сбытовой организации — обратная логике функционирования нормального капиталистического предприятия: цель её работы состояла в том, чтобы она получала убытки. То есть, её собственный баланс должен был быть минусовой — она покупала задорого, а продавала задешево. Трансфер денег, чтобы компенсировать издержки, приходил извне. С этим была связана большая дискуссия, на какие средства это должно было быть реализовано, за счёт государственного бюджета в целом, или за счёт отдельной отрасли; должны ли средства перераспределяться от богатых и больших разрезов к маленьким, или все деньги должны проходить через центральный государственный бюджет.

Судьба Талдинского разреза

Это очень странно — раскапывать угольный пласт, начиная с центра, и класть на внешнюю часть этого пласта земляные отвалы. Потом, когда нужно будет эти внешние стороны разрабатывать, отвалы придётся ещё раз переносить за пределы выработки. Таким образом, одну и ту же работу придётся выполнять дважды. Кроме того, вы занимаете отвалами очень большие территории с плодородными почвами. Разработка их не оправдана, потому что что советская экономика может лишиться огромной площади плодородного чернозёма.
Критика проекта в изложении исследователя.

Таким образом, экспертная команда потребовала радикально перестроить порядок разработки пластов. Но руководство министерства угольной промышленности смогло всё равно продавить свой проект. Главным аргументом стало то, что следование рекомендациям Госстроя, Государственного комитета по науке и технике и Госкомцен заняло бы ещё 2—3 года и в 12-ую пятилетку Талдинский разрез уже не был бы запущен. А это, в свою очередь, привело бы к потере существенных средств. Последовал компромисс: вторую очередь предприятия согласились построить согласно рекомендациям Госстроя. Но она сих пор не запущена, потому что первая очередь предприятия должна была проработать 25 лет — с середины 1980-ых и почти до настоящего времени. Вторая очередь должна была быть запущена только сейчас.

На этом примере мы видим, что были институты, которые могли и стремились рационализировать природопользование, и у них были рычаги, чтобы затормозить проект. Но когда их попытки сталкивались с краткосрочными экономическими интересами, политическая воля сверху пренебрегала экологией.

Что было после развала СССР?

Важный переход в экологической политике связан не с 1991-ым годом, а с началом Перестройки и периодом гласности. В 1986-м году произошла Чернобыльская катастрофа, и экологические проблемы стали одним из центральных предметов обсуждения. Началось превращение экологии в часть публичной политики.

До 1989-го года функции регулирования природопользования были распределены между разными инстанциями: Гидрометеослужба занималась контролем качества воздуха, Госплан контролировал функционирование предприятий, Госкомцен разрабатывал экономические механизмы стимулирования рационального природопользования. А 1989-м был создан специальный институт, который в 91-м стал Министерством экологии.

Отчасти советская логика природопользования сохранилась и в независимой России — но не на уровне общих законов, а на уровне подзаконных актов, методик, расчетов предельно допустимых концентраций вредных веществ в воздухе. Эти акты были унаследованы и другими постсоветскими странами, хотя потом очень сильно поменялись — в основном, были ослаблены. Также исчез народнохозяйственный уровень экономики, и исчезли институты, которые думали об экономике в целом.

В социалистической России право в области природопользования и охраны окружающей среды развивалось главным образом применительно к отдельным природным ресурсам - земле, ее недрам, водам, лесам, атмосферному воздуху, животному миру.

В начале 20-х гг. ХХ века был принят ряд законов и директив Правительства, включая:

Земельный кодекс РСФСР 1922г.;

Лесной кодекс РСФСР 1923г.;

декрет СНК РСФСР "О недрах земли" 1920г.;

постановление ЦИК И СНК СССР "Об основах организации рыбного хозяйства Союза ССР" 1924г.;

декрет СНК РСФСР "Об охоте" 1920г.;

декрет СНК РСФСР "Об охране памятников природы, садов и парков" 1921г.;

декрет СНК РСФСР "О санитарной охране жилищ"1919г. и др.

Проблема охраны природы от загрязнения оценивалась в этот период в основном как санитарная, а не экологическая. Только в 70-е гг. XX века применительно к водам и в 80-е гг. применительно к атмосферному воздуху проблемы охраны окружающей среды от загрязнения стали оцениваться и регулироваться как экологические.

Именно в этот период формируется основной массив природоресурсного законодательства (1970-1982гг.), в который вошли:

Земельный кодекс РСФСР 1970г.;

Водный кодекс РСФСР 1972г.;

Кодекс РСФСР о недрах 1976г.;

Лесной кодекс РСФСР 1978г.;

Закон РСФСР "Об охране атмосферного воздуха" 1982г.

Закон РСФСР "Об охране и использовании животного мира" 1982г.

Основное внимание в природоресурсном законодательстве уделялось регулированию использования земель, вод, лесов, других природных ресурсов. За исключением Закона "Об охране атмосферного воздуха", отношения по охране соответствующего природного объекта от загрязнения регулировались фрагментарно. Это объясняется отчасти тем, что в конце 60-х - начале 70-х гг., во время разработки и принятия перечисленных законов, проблема охраны окружающей среды от загрязнения в России не была достаточно осознана высшими органами государства и КПСС, которые, в принципе, отрицали возможность существования при социализме антагонистических противоречий между обществом и природой, а следовательно, и необходимость целенаправленной государственной природоохранной политики.

27 октября 1960г. был принят Закон РСФСР "Об охране природы в РСФСР", который содержал статьи по охране земель, недр, вод, лесов и иной растительности, животного мира. Однако заметной роли в регулировании природопользования и охраны природы этот закон не сыграл. Он не содержал эффективных природоохранных мер, механизма обеспечения их выполнения и не предусматривал мер юридической ответственности за нарушение собственных положений. В системе источников экологического права в этот период преобладали не законы, а подзаконные акты в виде постановлений Правительства СССР и РСФСР, ведомственных правил и инструкций.

Забота об охране природы и лучшем использовании природных ресурсов была признана на сессии Верховного Совета СССР в сентябре 1972г. одной из важнейших государственных задач. При этом мероприятия по дальнейшему усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов поручалось разработать Правительству СССР. Эти мероприятия впоследствии были предусмотрены не в законах, а в совместном Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР "Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов" от 29 декабря 1972г. Наряду с требованиями о развитии экологического нормирования, мониторинга окружающей среды, с другими мерами это Постановление предусмотрело необходимость обязательного планирования мероприятий по охране природы и природопользованию в системе государственных планов социального и экономического развития. План охраны природы, утвержденный соответствующим представительным органом, становился юридически обязательным.

1 декабря 1978г. было принято еще одно совместное Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР - "О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов". С учетом роли, которая отводилась планированию как одному из главных инструментов регулирования общественного развития, с целью его совершенствования. Постановление предусматривало новую форму предпланового документа - территориальную комплексную схему охраны природы.

В конце 80-х гг. ЦК КПСС и Правительство СССР поняли, что основными причинами резкого ухудшения состояния окружающей среды в стране являлись слабое правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды, несовершенная организация государственного управления в этой сфере, "остаточный" принцип финансирования природоохранительной деятельности, отсутствие у предприятий экономических стимулов к рациональному использованию природных ресурсов и охране природы от загрязнения. 7 января 1988г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли Постановление "О коренной перестройке дела охраны природы в стране".

Среди директив принятых этим Постановлением наиболее важными являются:

консолидация государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды путем образования Государственного комитета СССР по охране природы (на основе подразделений природоресурсных министерств и ведомств, которые дублировали друг друга);

совершенствование экономического механизма, обеспечивающего эффективное использование и охрану природных богатств (прежде всего путем регулирования платы за природные ресурсы и загрязнение окружающей среды);

подготовка проекта Закона СССР "Об охране природы".

В этом же году было принято решение о всеобщей экологической "паспортизации" предприятий промышленности и сельского хозяйства.

По причине распада, осуществить указанные директивы в рамках Советского Союза не удалось. Считается, что основным общим недостатком российского законодательства в социалистический период помимо существенных пробелов было отсутствие в нем "работающего" механизма обеспечения реализации норм.

Охрана природы - это камень преткновения современного мира и России в целом. Почему? Потому что сейчас никто не занимается охраной природы так, как это делали в Советском Союзе. Давайте рассмотрим как охраняли природу в СССР?

Главприрода (Главное управление по охране природы, охотничьему хозяйству и заповедникам), оно входило в состав Министерства сельского хозяйства.

При этом же министерстве функционировал Всесоюзный научно-исследовательский институт по охране природы и заповедниковому делу. Именно этот институт и занимался Красной книгой в СССР.

Кстати, функциями охраны природы владели еще:

- Министерство мелиорации и водного хозяйства, - Министерство геологии, - Госгортехнадзор, - Государственный комитет лесного хозяйства Совета министров, - Министерство рыбного хозяйства, - Министерство здравоохранения, - Главное управление гидрометеорологической службы при Совете министров и др

Одним минусом такой системы было отсутствие главного ведомства по охране природы. То есть это было довольно разрозненная работа всех министерств, которые делали то, что думали будет лучше именно в их подразделении. Но они делали.

Стоит отметить, что работали лесничие, которые следили за состоянием животных, лечили их, если это было необходимо. Делали кормушки для зверей в разных частях леса. Объезжали лес, смотрели на здоровье деревьев, проверяли посадки и сколько выгорело деревьев, если были пожары. А также отслеживали и ловили браконьеров.

Рыбное подразделение смотрело за браконьерством на воде, проверяло здоровье рыб и млекопитающих рядом с водоемом, а также проверяли качество воды и выставляли предписание заводам и фабрикам, если обнаруживали, что те сливают отходы. Если было повторное нарушение или проблема не исправлялась, они штрафовали такие фабрики и заводы.

Более того, люди ответственнее относились к окружающему миру вокруг себя. Субботники были не только в парках и около домов, но и в лесах. Мусор убирали не только во время субботников, но и во время походов.

Так почему бы и в наше время не вернуть таких людей, которые следили за нашей природой? Почему нам самим не брать пример у людей из прошлого и ценить весь мир вокруг себя? Пример СССР очень показателен. Жалко, что все эти ведомства развалили, а людей уволили, лишив любимой работы.

Читайте также: