Техника планирования нормотворческой деятельности кратко

Обновлено: 02.07.2024

В отличие от непосредственного управления, нормативные правовые акты обезличены, в них отсутствуют персонажи и фигурируют исключительно абстрактные лица. Нормативно-правовое регулирование исключает полную свободу исполнительной власти, но в то же время оно дает общие распоряжения, избегает подробнейших указаний и не стремится к полной, строгой и безоговорочной дисциплине.

При разработке проектов нормативных правовых актов необходимо тщательное изучение практики, выявление типичных и возможных противоправных действий со стороны всех без исключения участников процесса муниципального управления. Нормативно-правовое моделирование общественных отношений опирается на методологию выявления связей между субъектами права, постановки в корреспонденцию субъективным правам соответствующих субъективных обязанностей.

Нормотворческая деятельность главы муниципального образования и местной администрации имеет много общего с механизмом принятия нормативных правовых актов представительным органом муниципального образования, но это более закрытый и менее демократичный (в чем-то даже бюрократический) процесс. Как правило, сама идея внутреннего нормативного акта исполнительной власти заранее согласовывается разработчиком с лицом, которое в дальнейшем будет подписывать данный документ. Поскольку разработчиками обычно являются лица, находящиеся в прямом административном подчинении главе муниципального образования или главе местной администрации, самостоятельность таких разработчиков весьма ограничена. Они имеют возможность убеждать главу в необходимости принятия того или иного нормативного решения, мотивируя это соображениями законности и целесообразности, однако настаивать на принятии данных решений они вряд ли станут. Увлеченность должностного лица исполнительной власти той или иной идеей исключает его беспристрастность. Многим людям свойственно проявлять уверенность в непогрешимости своих суждений, что порождает определенные перекосы в нормотворчестве. Но единоличный метод принятия нормативных правовых актов именно вследствие его келейности зачастую приводит к обратному, более положительному результату благодаря твердости позиции, высокому уровню исполнительской дисциплины в местной администрации и персональной ответственности главы за подписанные им лично решения.

Существенное значение в нормотворческой деятельности исполнительной власти имеет скорость движения проекта правового акта. В отличие от нормотворчества представительного органа муниципального образования, где процедура более формализована и вследствие этого конкурирующие интересы относительно сбалансированы, в системе исполнительной власти имеется опасность как излишне быстротечного, так и чрезмерно затянутого нормотворческого процесса. Глава муниципального образования может дать указание срочно разработать проект какого-либо нормативного правового акта к определенному времени, в то время как по объективным причинам в эти сроки уложиться невозможно. В результате муниципальные служащие вынуждены отдавать предпочтение внешнему усердию в ущерб качеству проекта. В то же время поток актуальных проблем и документов в исполнительной власти настолько велик, что многие важные вопросы могут попросту забываться. Для преодоления указанных негативных явлений необходимо не только правовое регулирование исполнительно-распорядительной деятельности, но и эффективный внутренний менеджмент.

Одним из наиболее важных нормативных правовых актов местной администрации, принимаемых этим органом самостоятельно, является регламент местной администрации. В этом документе, наряду с общими положениями, должны найти свое выражение вопросы планирования и организации работы, контроля, исполнения поручений, организации координационных и совещательных структурных единиц, участия в деятельности представительного органа муниципального образования, взаимодействия с общественными объединениями, частными хозяйствующими субъектами, муниципальными юридическими лицами и гражданами.

При планировании исполнительно-распорядительной деятельности необходим комплексный охват вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных федеральными и региональными законами муниципальным органам. Планирование может быть краткосрочным, среднесрочным и долгосрочным; общим, ведомственным и территориальным. При планировании целесообразно заранее исключать заведомо невыполнимые требования, руководствуясь принципом достоверности прогнозов развития муниципалитета по соответствующим направлениям. Но в то же время здесь полезна восприимчивость к новациям.

Правовое регулирование организации работы местной администрации предполагает мониторинг исполнения законодательства, составление юридических, рекомендательных и справочных документов, ведение различных реестров, проведение публичных мероприятий. Возможны и более частные организационные задачи (обеспечение инвестиционной привлекательности, гарантирование партнерства муниципалитета и бизнеса, минимизация встречных финансовых потоков, освобождение муниципалитетов от нежилого фонда, конкурсное размещение заказов бюджетными учреждениями, внедрение ресурсосберегающих технологий, преодоление конфликта экономических и экологических интересов, развитие страховых инструментов, обеспечение безопасности при проведении зрелищных мероприятий, развитие гражданского патриотизма, снижение дефицита строительных площадок, обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой). При этом следует сокращать дублирующие функции, исключать требования о предоставлении бессмысленных или громоздких документов, не допускать избыточности муниципального регулирования, препятствовать бюрократизации во всех ее формах и проявлениях.

Вопросы для контроля и обсуждения

1. Каковы задачи правового регулирования нормотворческого процесса в местном самоуправлении?

2. Какие органы местного самоуправления вправе принимать: а) нормативные правовые акты; б) правоприменительные акты?

3. Сравните понятия правотворческой, законодательной и нормотворческой инициативы. Какой из указанных терминов, на ваш взгляд, более точно отражает деятельность уполномоченных субъектов по внесению в представительный орган муниципального образования проектов нормативных правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению?

4. Допускается ли в демократическом обществе наделение правом нормотворческой инициативы в представительном органе муниципального образования только местной администрации и депутатского корпуса?

5. По каким причинам главе муниципального образования, который не является одновременно главой местной администрации, целесообразно воздерживаться от осуществления нормотворческой инициативы в представительном органе муниципального образования?

6. Охарактеризуйте понятия общего, специального и исключительного права нормотворческой инициативы. Приведите примеры.

7. Каким образом с реализацией права нормотворческой инициативы в представительном органе муниципального образования связана проблема планирования нормотворческой деятельности?

8. Перечислите формальные требования, которые предъявляются к осуществлению права нормотворческой инициативы. Имеет ли право представительный орган муниципального образования не внести в повестку дня вопрос о рассмотрении нормотворческой инициативы, если эти формальные требования не соблюдены?

9. Вправе ли представительный орган муниципального образования рассмотреть нормотворческую инициативу, если имеется заключение органов прокуратуры о противоречии данного проекта положениям нормативных правовых актов более высокой юридической силы?

10. Перечислите достоинства и недостатки предварительного и последующего судебного контроля проектов нормативных правовых актов, принимаемых представительным органом муниципального образования. Может ли быть обжалован в суде проект нормативного правового акта, который еще не принят и не вступил в юридическую силу?

главы муниципального образования и местной администрации

Вопросы для контроля и обсуждения

1. Каковы задачи правового регулирования нормотворческого процесса в местном самоуправлении?

1. В целях создания единой и согласованной системы законодательства области, обеспечения гласности в нормотворческой деятельности, совершенствования процесса подготовки нормативных правовых актов, координации деятельности нормотворческих органов, во избежание дублирования правового регулирования общественных отношений в нормотворческой деятельности применяется текущее и перспективное планирование.

В программах нормотворческих работ указываются наименования и виды нормативных правовых актов области, а также органы, ответственные за разработку нормативных правовых актов области, проведение мониторинга и их сроки.

1-1. Один раз в полугодие проводится мониторинг законодательства области на предмет соответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, по результатам которого готовятся предложения о внесении изменений в нормативные правовые акты области, признании утратившими силу нормативных правовых актов области и вносятся в программы нормотворческих работ.

2. Текущие программы нормотворческих работ разрабатываются и утверждаются соответствующими органами государственной власти области на определенный срок. В ходе нормотворческого процесса текущие программы могут корректироваться.

3. Перспективные программы нормотворческих работ разрабатываются областным Советом депутатов на основе предложений субъектов права законодательной инициативы.

4. Субъекты права законодательной инициативы представляют в областной Совет депутатов предложения по подготовке проектов нормативных правовых актов, которые они намереваются внести в областной Совет депутатов.

5. В перспективных программах могут определяться направления развития законодательства, мероприятия по кодификации и иному упорядочению нормативно-правовых актов, подготовка систематизированных изданий.

Перспективные программы учитываются и конкретизируются в текущих программах нормотворческих работ.

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.

Статья 16. В целях создания единой и непротиворечивой системы законодательства РФ, обеспечения гласности в нормотворческой деятельности, совершенствования процесса подготовки нормативных правовых актов, координации деятельности нормотворческих органов, во избежание дублирования правового регулирования общественных отношений в нормотворческой деятельности применяется текущее и перспективное планирование.

Статья 17. Текущие программы нормотворческих работ разрабатываются и утверждаются соответствующими органами государственной власти на определенный срок. В ходе нормотворческого процесса текущие программы могут корректироваться.

Статья 18. В программах нормотворческих работ указываются наименования и виды актов, а также органы, ответственные за разработку нормативных правовых актов и сроки их подготовки.

Статья 19. Принятие и утверждение программ нормотворческих работ не исключают подготовку и внесение нормативных правовых актов, не включенных в них.

Статья 20. Перспективные федеральные программы законопроектных работ разрабатываются Государственной Думой на основе предложений субъектов права законодательной инициативы.

Субъекты права законодательной инициативы представляют в Государственную Думу программы подготовки законопроектов, которые они намереваются внести в Государственную Думу в сроки, установленные Государственной Думой.

В перспективных программах могут определяться направления развития законодательства, мероприятия по кодификации и иному упорядочению нормативно-правовых актов, подготовка систематизированных изданий.

Перспективные программы учитываются и конкретизируются в текущих программах законопроектных работ.

Статья 21. Программы федеральных законопроектных работ утверждаются Государственной Думой и одобряются Советом Федерации. Если в ходе реализации программ перспективных законопроектных работ соответствующие субъекты права законодательной инициативы придут к выводу о нецелесообразности подготовки соответствующего проекта нормативного правового акта, они представляют мотивированное обоснование в Государственную Думу, которая вправе принять решение об исключении проекта из программы.

Перспективные программы законопроектных работ подлежат опубликованию в Собрании Законодательства Российской Федерации.

Глава IV. Внесение проектов нормативных

ПРАВОВЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Статья 22. В соответствии со статьей 134 Конституции Российской Федерации предложения о поправках и пересмотре Конституции Российской Федерации вправе вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Право внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации реализуется посредством внесения проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации.

Статья 23. В соответствии с частью 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. Право законодательной инициативы реализуется посредством внесения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов. Порядок внесения проектов федеральных законов о ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации устанавливается Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации".

Статья 24. В соответствии с частью 2 статьи 104 Конституции Российской Федерации законопроекты - проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проекты федеральных конституционных законов и проекты федеральных законов вносятся в Государственную Думу.

Необходимым условием внесения законопроекта является представление пояснительной записки, содержащей в себе обоснование необходимости принятия законопроекта, развернутую характеристику его целей, основных положений, места в системе действующего законодательства, а также прогноза социально-экономических и иных последствий его принятия.

Статья 25. В соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации и не могут быть без него предметом рассмотрения Государственной Думы. Такие законопроекты направляются субъектами права законодательной инициативы или субъектами права внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации на заключение в Правительство Российской Федерации.

Статья 26. Государственная Дума обязана рассмотреть внесенный субъектом права законодательной инициативы либо субъектом права внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации законопроект и принять по нему решение.

Статья 27. Депутаты Государственной Думы вправе осуществлять законодательную инициативу в форме внесения законодательных предложений (предложений о разработке проектов федеральных законов). Государственная Дума в обязательном порядке рассматривает законодательное предложение депутата и принимает по нему постановление о поручении разработки проекта федерального конституционного закона или федерального закона, либо отклоняет законодательное предложение.

Необходимым условием внесения законодательных предложений является представление письменного обоснования необходимости разработки законопроекта.

Статья 28. Перечень субъектов права внесения проектов постановлений Государственной Думы, требования к проектам постановлений Государственной Думы и процедура внесения устанавливаются Регламентом Государственной Думы.

Перечень субъектов права внесения проектов постановлений Совета Федерации, требования к проектам постановлений Совета Федерации и процедура внесения устанавливается Регламентом Совета Федерации.

Статья 29. Перечень субъектов права внесения проектов нормативных указов Президента Российской Федерации, требования к проектам указов Президента Российской Федерации и процедура внесения устанавливаются Президентом Российской Федерации.

Статья 30. Перечни субъектов права внесения проектов нормативных постановлений Правительства Российской Федерации и права внесения проектов нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, требования к названным проектам и процедуры внесения устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Статья 31. Законопроекты могут быть вынесены на всенародное обсуждение.

Порядок организации и проведения всенародных обсуждений устанавливается федеральным законом.

Статья 32. Для оценки качества внесенного в нормотворческий орган проекта нормативного правового акта может проводиться его независимая научная (правовая, финансовая, научно-техническая, экологическая и др.) экспертиза.

Заключения экспертов прилагаются к проекту нормативного акта при его внесении.

Статья 33. Научная экспертиза проектов нормативных правовых актов осуществляется научными учреждениями и вузами соответствующего профиля, экспертами из числа ведущих ученых и специалистов в зависимости от содержания нормативных правовых актов.

В качестве экспертов привлекаются ученые и специалисты, не принимавшие непосредственного участия в подготовке соответствующего проекта.

Для проведения научной экспертизы могут быть приглашены ведущие ученые и специалисты из зарубежных государств и международных организаций.

Задачей конституционно-правового механизма обеспечения единства правового пространства является формирование устойчивой правовой системы, способствующей становлению российского правового государства и в конечном итоге, его стабильному развитию.

Главенствующая роль в этом процессе отводится нормотворчеству. Можно сказать, что это главная цель нормотворчества.

Вместе с тем, все большее внимание уделяется такому показателю как качество законов. Основным критерием качества законов является то, что они согласно Конституции Российской Федерации направлены на защиту прав и свобод человека и гражданина. В Конституции РФ содержатся такие требования к правовым актам как: верховенство Конституции и федеральных законов; законы подлежат официальному опубликованию; общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы; равенство всех перед законом и судом; не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина и др. составляют модель федерального закона.

Для вышеперечисленных требований характерно следующее: они обязательны для исполнения всеми, в том числе правотворческими и правоприменительными органами; нарушение одного из этих требований влечет неконституционность закона; они являются фундаментальными; формируют каркас, архитектуру законов; касаются как содержания, так и внешних атрибутов законов; содержат цивилизационные подходы; учитывают общепризнанные принципы и нормы международного права; выражают содержание российского государства как правового, демократического, федеративного.

В сфере нормотворчества действуют три группы принципов: принципы, характеризующие деятельность

государственного аппарата (верховенство права, законность, демократизм, эффективность, профессионализм); принципы, основанных на основных и общих принципах права (справедливости, гуманизма, равенства, свободы, правовой определенности, пропорциональности, добросовестности); специальные (научность, планирования, оперативность, системность, техническое совершенство).

Учитывая, что пока это проект закона, нельзя совершенно точно сказать, какие принципы являются основными в нормотворчестве. Поэтому рассмотрим некоторые принципы более подробно как указанные в проекте Федерального закона, так и иные, которые могут выступать фундаментом нормотворчества.

Принцип конституционности в нормотворчестве может быть кратко обозначен как соблюдение норм и принципов Конституции, прямо регулирующих деятельность по созданию норм права. Этот принцип выступает как первооснова всех принципов нормотворчества и категория, аккумулирующая все идеи Конституции [5] .

Одним из важнейших принципов нормотворчества является принцип законности. Принцип законности означает то, что субъектом правотворчества может быть только тот орган, который уполномочен на это конституцией и законами данного государства.

Нормативно-правовой акт, принятый органом, не уполномоченным издавать подобного рода нормативные акты, является недействительным, и может быть оспорен в судебном порядке.

Принцип законности означает также и то, что нормативноправовой акт, который принимается правотворческим органом, должен быть выражен в надлежащей форме: в форме, которая установлена нормами права для актов правотворчества, которые могут издавать тот или иной правотворческий орган. Так например, Федеральное собрание РФ вправе принимать федеральные конституционные законы и федеральные законы по предметам ведения РФ, а также федеральные законы по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Президент РФ вправе издавать нормативно — правовые акты в форме указов, которые, однако, не могут противоречить конституции РФ и федеральным законам.

Правительство издает нормативно — правовые акты в форме постановлений, которые, однако, не могут противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законами и федеральным законам, а также указам Президента РФ.

Принцип законности означает также и то, что акт правотворчества принят в ходе надлежащей правовой процедуры, в строгом соответствии с регламентом деятельности, того или иного правотворческого органа. Однако, следует иметь в виду, что признать незаконным нормативно правовой акт, соответствующий требованиям законодательства по форме и содержанию только по причине несоблюдения процедуры его принятия возможно исключительно по инициативе данного правотворческого органа, который принял нормативно-правовой акт, с нарушением надлежащей правовой процедуры.

Наконец важнейшим принципом правотворчества является принцип научности. Принцип научности правотворчества предполагает, по мнению М. Ю. Осипова, обоснованной концепции стратегии правотворческой деятельности; во-вторых, проведение достаточно сложных юридических и социальноправовых исследований проблем правового регулирования в той сфере, в коей планируется принимать те или иные нормативноправовые акты; в-третьих, наличие института независимой научной экспертизы проектов законов и иных нормативно-правовых актов, целью которой является выявление ошибок в правовом регулировании и дача научно-обоснованных прогнозов

эффективности проекта закона и иного нормативно-правового акта

в случае его принятия правотворческим органом и т.д.

Правотворчество должно отвечать потребностям общественного развития, его объективным закономерностям, использовать достижения науки и техники. С этой целью при разработке нормативных правовых актов практикуется привлечение научных учреждений, независимых экспертов. Большое значение в развитии данного принципа имеет такой метод правотворческой деятельности как социально-правовой эксперимент.

Осипов, М. Ю. Теория социально-правовых процессов. Монография. - М.: NOTA BENE, 2011.

Его цель — определить, какие юридические нормы необходимы в новых условий и как они будут действовать. Он позволяет своевременно выявить недостатки юридических норм, скорректировать их и тем самым избежать просчетов в процессе дальнейшего правового регулирования общественных отношений.

Принцип планирования нормотворческой деятельности предполагает наличие плана нормотворческой деятельности, исходя из тех юридических фактов, которые соответствуют экономическим, политическим и социальным условиям. Этот принцип позволяет упорядочить процесс принятия нормативных правовых актов, усилить ответственность должностных лиц в связи с разработкой и принятием непродуманных управленческих решений.

Следующим принципом правотворчества является принцип профессионализма. Данный принцип означает то, что лица, которые работают в правотворческом органе осуществляют свои полномочия на профессиональной постоянной основе.

Определенные слои населения психологически не готовы к тем или иным переменам, нередко сопротивляются им. Юридические нормы не могут развязать тугие клубки возникающих противоречий, а в ряде случаев встречают противодействие.

внутренне не воспринимаются теми, на кого они рассчитаны .

Конечно, издаются и качественные, полноценные законы, за которыми стоят ум, опыт, старание их создателей, но, как заметил русский историк В.О. Ключевский, “можно иметь большой ум и не быть умным, как можно иметь большой нос и быть лишенным обоняния”. Ум надо еще реализовать, поставить на службу обществу, людям. Иначе он мертв и бесполезен. “Умных” бездельников и советников у нас немало. Власть бессильна заставить законы работать, поэтому она их просто издает в большом количестве. Но законодатель не вправе идти на поводу у обыденного сознания - надо срочно принять такой-то закон: он обязан смотреть дальше, предвидеть последствия. Правовое самообольщение опасно, ибо оно порождает беспочвенные надежды, убаюкивает общество [6] [7] .

Еще один принцип, называемый в науке - принцип технического совершенства принимаемых актов. Данный принцип предполагает грамотное использование при разработке нормативных правовых актов приемов юридической техники.

В научной и учебной литературе дается характеристика и иных принципов, поэтому их перечень не является исчерпывающим. Тем не менее указанные выше принципы с их содержательной характеристикой являются тем исходным началом любого нормотворчества, а равно и правотворчества, обеспечивающее адекватное функционирование правовой системы.

Читайте также: