Организационные формы управленческой деятельности их характеристика кратко

Обновлено: 06.07.2024

Формы управленческой деятельности — наиболее важный элемент управленческого процесса. Посредством этих форм на практике опредмечивается управленческая компетенция государства, его органов и должностных лиц. Форма управленческой деятельности — это внешнее, постоянное, типизированное выражение практической активности государственных органов по формированию и реализации управленческих целей и функций. Это также способ внешнего выражения всей совокупности способов, приемов и методов работы, применяемых субъектом управления для достижения поставленных целей. По формам можно судить о том, как и с помощью каких инструментов государство реализует свою управленческую компетенцию.

Можно говорить о нескольких формах государственно-управленческой деятельности — правовых, организационно-правовых и организационных.

Правовые — это формы, посредством которых реализуются конституционные полномочия государства, фиксируются и реализуются его управленческие решения. Правовые формы представляют собой:

законодательствование — установление в законодательном порядке принципов и правил, определяющих технологии управленческой деятельности, поведение и деятельность физических и юридических лиц, организаций, учреждений и предприятий, общества и всех его подсистем. Реализуется законодательствование путем проведения общенациональных и региональных референдумов, принятия федеральных законов и законов субъектов федерации, общеобязательных решений представительных органов местного самоуправления;

организационно-распорядительная деятельность в правовых формах — управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления, предполагающая издание официальных управленческих решений в форме указов, постановлений, приказов, решений, директив, распоряжений, предписаний, инструкций и т.д.;

правосудие — судебное рассмотрение и разрешение в соответствующих процессуальных формах споров и конфликтов, возникающих между гражданами, органами государства, социальными структурами, физическими и юридическими лицами в процессе реализации управленческих решений. Решения судов (постановления, определения, решения, приговоры после вступления их в юридическую силу) должны исполняться всеми субъектами общественных отношений, независимо от их статуса, места нахождения, финансового положения и т.д.;

контроль, который осуществляется в форме инспектирования, оперативных и плановых ревизий, комиссионного изучения положения дел на местах и т.д. Контрольной деятельностью занимаются органы исполнительной власти, прокурорские структуры, судебные органы, аудиторы счетных палат, специальные инспекции, омбудсманы. Контрольные органы, как правило, не принимают каких-то окончательных решений. Они устанавливают факт нарушения принятого решения, на основе чего составляются соответствующие акты и протоколы. Затем следует обращение к президенту страны либо парламенту, правительству, министру или иным вышестоящим (по отношению к проверяемому объекту) органам. Нередко итоговые материалы контрольных проверок направляются в органы прокуратуры и МВД.

Организационно-правовые формы. Все правовые формы государственно-управленческой деятельности являются юридически корректными в том и только в том случае, если они разработаны и реализуются в рамках утвержденных организационно-процессуальных процедур. Такими формами являются:

организационные действия — реорганизация, реструктуризация и диверсификация, национализация и разгосударствление, приватизация и процедуры банкротства;

организационные структуры — комитеты, комиссии, рабочие группы, советы.

Тем не менее, значимость организационных форм в управленческой деятельности трудно переоценить. Без них нет и быть не может никакого управления. Они позволяют учесть различные точки зрения и подходы, организовать обсуждение проблемы, достичь компромиссного соглашения.

В государственно-управленческой практике используется немало различных организационных форм:

операции по материально-техническому и финансовому обеспечению управленческой деятельности;

получение, регистрация и распространение управленческой информации (учет и статистика, делопроизводство, бухгалтерский учет и др.);

пропагандистские мероприятия, направленные на разъяснение принятых управленческих решений и формирование нужного общественного мнения.

Множественность организационных форм, количество проводимых совещаний и заседаний — вовсе не признак демократизма и высокого профессионализма управления. Скорее, наоборот. Это свидетельство серьезных пробелов в функционировании управленческой системы, слабости правового регулирования управленческих отношений, непрофессионализма, неуверенности и безответственности тех, кто принимает и реализует решения.

Нередко также недооцениваются условия и факторы рациональности организационных форм. Отсюда массовость совещаний в ущерб качественному составу их участников; заданность состава выступающих и самих выступлений, при которой наиболее компетентные, принципиальные и заинтересованные специалисты лишаются возможности принять участие в обсуждении проблемы; бюрократическое затушевывание реальных проблем и подмена их второстепенными; отсутствие действенного контроля исполнения намеченного. Расчет один — убедить общественность в том, что проблемы находятся в поле зрения властей, создать впечатление, что их знают и пытаются решить, хотя на практике все остается по-прежнему.

Мировая наука, накопленный отечественный и зарубежный опыт предлагают немало интересного и полезного в плане повышения эффективности различных форм управленческой деятельности. При этом главным можно считать вывод о том, что организационные и правовые формы должны использоваться комплексно, с учетом их практической значимости. И еще: надо всегда помнить, что нет форм, годных на все случаи жизни. При их выборе необходим конкретный ситуационный подход.

1. Формы управленческой деятельности – наиболее важный элемент управленческого процесса. Посредством этих форм на практике опредмечивается управленческая компетенция государства, его органов и должностных лиц.

Форма управленческой деятельности – внешнее, постоянное, типизированное выражение практической активности государственных органов по формированию и реализации управленческих целей и функций.

Выделяют правовые, организационно-правовые и организационные формы государственно-управленческой деятельности.

Правовые формы государственно-управленческой деятельности – формы, посредством которых реализуются конституционные полномочия государства, фиксируются и реализуются его управленческие решения.

2. В современной практике государственного управления существует несколько видов правовых форм:

• законодательствование – установление в законодательном порядке принципов и правил, определяющих технологии управленческой деятельности, поведение и деятельность физических и юридических лиц, организаций, учреждений и предприятий, общества и всех его подсистем. Реализуется путем проведения общенациональных и региональных референдумов, принятия федеральных законов и законов субъектов федерации, общеобязательных решений представительных органов местного самоуправления;

• организационно-распорядительная деятельность в правовых формах – управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления, предполагающая издание официальных управленческих решений в форме указов, постановлений, приказов, решений, директив, распоряжений, предписаний, инструкций и т. д.;

• правосудие – судебное рассмотрение и разрешение в соответствующих процессуальных формах споров и конфликтов, возникающих между гражданами, органами государства, социальными структурами, физическими и юридическими лицами в процессе реализации управленческих решений. Решения судов (постановления, определения, решения, приговоры после вступления их в юридическую силу) должны исполняться всеми субъектами общественных отношений, независимо от их статуса, места нахождения, финансового положения и т. д.;

• контроль, осуществляемый в форме инспектирования, оперативных и плановых ревизий, комиссионного изучения положения дел на местах и т. д. Контрольной деятельностью занимаются органы исполнительной власти, прокурорские структуры, судебные органы, аудиторы счетных палат, специальные инспекции, омбудсмены.

Для того чтобы управленческие решения носили официальный характер, они должны приниматься в установленном порядке и оформляться в виде соответствующих правовых актов.

3. Все организационно – правовые формы государственно-управленческой деятельности являются юридически корректными в том и только в том случае, если они разработаны и реализуются в рамках утвержденных организационно-процессуальных процедур.

Выделяют следующие основные виды организационно-правовых форм государственно-управленческой деятельности:

• организационные действия – реорганизация, реструктуризация и диверсификация, национализация и разгосударствление, приватизация и процедуры банкротства;

• организационные структуры – комитеты, комиссии, рабочие группы, советы.

Процессуальные процедуры закрепляются в кодексах, уставах, положениях, регламентах и инструкциях.

4. Организационные формы управления связаны с осуществлением определенных коллективных и индивидуальных оперативно-организационных и материально-технических действий и операций. В отличие от правовых форм, организационные формы практически не влекут юридических последствий.

В государственно-управленческой практике существуют следующие виды организационных форм:

• мероприятия оперативного характера – совещания, заседания, консультации, оперативки, инструктажи, пресс-конференции, брифинги;

• операции по материально-техническому и финансовому обеспечению управленческой деятельности;

• получение, регистрация и распространение управленческой информации;

• пропагандистские мероприятия, направленные на разъяснение принятых управленческих решений и формирование нужного общественного мнения.

Понятие и сущность организационно-правовых форм управленческой деятельности

Организационно правовые формы управленческой деятельности – это совокупность способов выражения содержания этой деятельности, системы взаимосвязанных способов реализации функций управленческого процесса, внешнего выражения определенных управленческих действий.

Организационно-правовая форма управления наделена юридическим содержанием, то есть она может закрепляться в соответствующем нормативном правовом акте. В этом случае форма получает правовой статус. В том случае если форма управления не закреплена в нормативно-правовом акте, она не получает статуса правовой.

Совокупность целей, функций и задач государственного управления предполагает применение разнообразных форм управления. Назначение формы управления состоит в обеспечении наиболее целесообразного выполнения функций государственного управления и достижения цели этого управления с минимальным расходованием средств, сил и времени. Успех государственного управления находится в прямой зависимости от правильного выбора формы управления.

Управленческая деятельность имеет определенное содержание, то есть характеризуется совокупностью конкретных принципов, связей, процессов, их элементов и участников. Содержание государственного управления выражается через конкретные формы, обусловленные совокупностью специфических задач и функций деятельности органов государственного и муниципального управления.

При осуществлении своих функций органы государственного и муниципального управления применяют разнообразные организационно-правовые формы управления. С правовой точки зрения, в государственном управлении принято использовать только те формы управления, которые имеют правовой статус, то есть закрепление в нормативных правовых актах. В противном случае государственное управление может быть поставлено под сомнение и оспорено как противоречащее законодательству. При этом не исключается творческий подход к организации государственного управления и возможность выбора из различных организационно-правовых форм такого управления.

Организационные правовые формы государственного управления имеют юридически установленное содержание, приводящее к определенным правовым последствиям при их использовании.

Готовые работы на аналогичную тему

Организационно-правовые формы управления характеризуется совокупностью признаков, к числу которых относятся следующие:

  • во-первых, закрепление в нормативно-правовом акте;
  • во-вторых, наличие природы государственно-властного содержания;
  • в-третьих, подзаконность действий, составляющих управленческий процесс;
  • в-четвертых, подзаконность полномочий органов государственного управления и должностных лиц этих органов;
  • в-пятых, наличие содержания исполнительно-распорядительной деятельности.

Классификация организационно-правовых форм управления

Организационно-правовые формы управления могут классифицироваться в соответствии с различными критериями.

В соответствии с содержанием организационно-правовые формы управленческой деятельности делятся на два вида:

  • правотворческие организационно-правовые формы управления;
  • правоприменительные организационно-правовые формы управления.

В соответствии с характером воздействия организационно-правовые формы управления делятся на два вида:

  • регулятивные организационно-правовые формы управления;
  • правоохранительные организационно-правовые формы управления.

По критерию способа выражения организационно-правовые формы управления делятся на два вида:

  • письменные организационно-правовые формы управления;
  • устные организационно-правовые формы управления.

В соответствии с теорией государственного управления выделяют следующие виды организационно-правовых форм управления:

  • издание актов нормативно-правового характера. Данные акты призваны осуществлять регулирование общественных отношений в сфере государственной управленческой деятельности. Разработка данных актов осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Эти акты имеют соответствующее место в иерархии подзаконных нормативно-правовых актов;
  • издание актов, имеющих ненормативный или индивидуальный правовой характер. Издание указанных актов осуществляется субъектом государственного управления, имеющим право принятия решений такого вида;
  • заключение договоров, призванных регулировать разграничение полномочий, международные отношения и прочее;
  • осуществление действий, носящих юридический характер. Данная форма управления применяется при отсутствии правового акта, регулирующего определенные действия, но предусматривающего совершение юридически значимых действий, к примеру, выдачу разрешений, составление протоколов и так далее.

Помимо этого, организационно-правовые формы управленческой деятельности могут классифицироваться на:

  • во-первых, формы публично-правового характера, устанавливаемые публичным правом и направленные на обеспечение реализации суверенных полномочий в сфере управления;
  • во-вторых, организационно-правовые формы частноправового характера, регламентируемые в определенной степени гражданским правом, но используемые для целей публичного управления.

Следует понимать, что в качестве основной организационно-правовой формы управления выступает письменная форма. Данная форма применяется для решения тех управленческих вопросов, которые требуют документального оформления действий управляющего субъекта, порождающих юридические последствия. Организационно-правовая форма управления письменного содержания предусматривает подготовку и принятие органами государственного управления правовых актов и оформления управленческих документов.

Процесс государственного управления имеет своим содержанием деятельность субъектов административного права, которая осуществляется посредством определенных административно-правовых форм, процедур и методов. Административно-правовая форма - это юридическое выражение конкретных действий и решений органов государственной администрации и иных субъектов административного права в процессе осуществления исполнительной и распорядительной деятельности. Она представляет собой юридически значимые способы реализации субъектами административного права своих полномочий, прав и обязанностей, отражающих особенности их правового статуса.

Для реализации своих властных полномочий в процессе государственного управления органы исполнительной власти используют такие основные административно-правовые формы, как:

o издание административно-правовых актов (правовых актов управления);

o заключение договоров (например, административных договоров, международных соглашений);

o совершение иных юридически значимых действий, вызывающих определенные правовые последствия (составление отчетов, регистрация фактов, выдача справки о месте работы, составление административных протоколов и т.д.).

Наряду с этими правовыми формами осуществления исполнительной власти выделяются также неправовые формы в виде организационных действий и материально-технических операций (информирование, инструктирование, проведение совещаний, консультаций и т.д.).

Они тоже осуществляются в рамках действующего законодательства, но часто такая деятельность правом регламентируется лишь в общем. Главная же их особенность состоит в том, что эти действия непосредственно юридических последствий не влекут.

Чаще всего встречаются такие организационные действия, как проведение совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций, осуществление бухгалтерского и статистического учета, организация демонстраций, пресс-конференций, встреч с трудовыми коллективами, представителями общественных объединений.

Выполнение материально-технических операций связано с делопроизводством (регистрация, оформление, размножение, рассылка документов), обработкой информации (подсчеты, подготовка данных для машинной обработки), разнообразными измерениями. К материально-техническим относятся и действия работников милиции, доставляющих в медицинские учреждения лиц, нуждающихся в неотложной помощи, исполняющих постановления об административном аресте (охрана, организация питания и др.).

Необходимо подчеркнуть, что эффективность функционирования исполнительной власти в немалой степени зависит от умелого сочетания разных форм деятельности.

ВОПРОС №21 Административно-правовой договор как форма государственной управленческой деятельности и как источник административного права.

Административный договор – это соглашение двух или более субъектов административного права, влекущее установление, изменение и прекращение административных прав и обязанностей. Органы исполнительной власти (Правительство РФ, центральные федеральные органы РФ, органы субъектов РФ) заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран (по вопросам связи, борьбы с преступностью, др.), договоры РФ с ее субъектами.

По предметному критерию различают:

а) договоры о компетенции (разграничение и делегирование полномочий и предметов ведения);

б) договоры в сфере управления государственной собственностью;

в) договоры, обеспечивающие государственные нужды;

г) контракты с государственными служащими, студентами;

д) финансовые и налоговые соглашения;

е) договоры о взаимодействии и сотрудничестве;

ж) различного рода концессии и инвестиционные соглашения;

з) договоры об оказании некоторых услуг частным лицам (содействие занятости населения, коммунальные услуги, перевозка в общ. транспорте).

ВОПРОС №22 Правовые акты государственной управленческой деятельности: понятие. Сущность квалификация. Отличие этих актов от других государственных актов и от служенных документов.

Правовые акты управления.

Виды актов управления

В условиях огромного разнообразия рассматриваемых право­вых актов существует множество критериев, позволяющих сгруппи­ровать их по юридически значимым признакам и лучше познать их юридические особенности.

I. По юридическому содержанию следует различать несколь­ко категорий актов.

1. Нормативные акты. Они устанавливают, изменяют или от­меняют юридические нормы, то есть содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкрет­ным лицам, рассчитанные на многократное применение в слу­чаях, предусмотренных их гипотезами. Нормативные акты го­сударственной администрации являются важнейшими источ­никами права. В зависимости от отраслевой принадлежности содержащихся в них норм они могут быть моноотраслевыми (административно-правовыми, гражданско-правовыми, источни­ками трудового, земельного права и т. д.) и полиотраслевыми, в которых имеются нормы различных правовых отраслей. Но в них не может быть норм уголовного, уголовно-процессуального, конституционного права. По кругу лиц, на которых распрост­раняются нормы, их источники можно поделить на:

• акты общего значения (федеральные, республиканские, об­ластные, краевые, окружные, городские, районные, поселко­вые, сельские);

• внутриведомственные (в том числе локальные) акты.

2. Индивидуальные акты — это решения субъектов админис­тративной власти по конкретным вопросам, обращенные к кон­кретным лицам. Будучи в своей основной массе правоприменительными актами, они порождают, изменяют, прекращают пра­воотношения. Среди них больше всего правонаделительных, оперативно-распорядительных, а другой разновидностью ин­дивидуальных актов являются правоохранительные, юрисдик-ционные решения (по спорам, жалобам, использованию прину­дительных средств). По юридическим последствиям индиви­дуальные акты могут быть обязывающими, запрещающими, управомочивающими, поощряющими, содержащими отказы'.

3. Общие акты либо содержат общие кратковременные пред­писания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т. д.), либо содержат общие требования (повысить требовательность, усилить внимание к определен­ным категориям дел, бережнее относиться, экономить ресурсы, больше внимания уделять многодетным семьям и т. д.), либо разъясняют что-то.

4. В смешанных актах одновременно содержатся нормы пра­ва и правоприменительные решения либо даже еще и общие требования.

II. По форме различают акты письменные, устные, конклюдентные. Письменные являются разновидностью служебных документов. Устные акты широко используются при непосредственном руководстве производственной деятельностью, для обеспечения общественной безо­пасности, на транспорте, в воинских частях. Конклюдентные акты нахо­дят внешнее выражение в жестах работника ГИБДД, регулирующего уличное движение, в световых и звуковых сигналах, знаках.

III. По функциональной роли можно различать акты плано­вые, по финансовым вопросам, методического характера, по кадровым делам, по учету, снабжению и иным общим функци­ям административной деятельности. Довольно часто решения ис­полнительной власти связаны сразу с несколькими функциями адми­нистрации, они полифункциональны.

IV. В зависимости от объема полномочий субъекта власти, его правовой связанности различаются:

• дискреционные АГА, принимаемые в условиях свободы ус­мотрения, широкой самостоятельности органа, должностного лица (например, при приеме на службу). Свободное усмотрение оз­начает возможность выбора в широких пределах, установленных правовыми нормами. В силу недостаточной полноты или конк­ретности правовых норм, наличия в них оценочных понятий, у правоприменителя существует возможность принимать во вни­мание разнообразные факторы, а следовательно, выбирать реше­ние из большого числа возможных и законных вариантов;

V. По степени сложности решения АГА могут быть про­стыми (рутинными), сложными и уникальными (например, о строи­тельстве атомной электростанции, о выводе войск из Афгани­стана).

VI. В зависимости от даты начала действия нужно различать акты, вступающие в силу:

• немедленно (по общему правилу), с даты подписания, принятия;

• с даты, указанной в самом акте;

• в срок, указанный в другом акте;

• после государственной регистрации и официального опуб­ликования. С этой даты вступают в силу нормативные акты центральных органов Федерации, затрагивающие права граж­дан или носящие межведомственный характер.

VII. В зависимости от порядка принятия различают акты кол­легиальные (принимаемые простым или квалифицированным боль­шинством от общего числа членов коллегиального органа или от чис­ла присутствующих на заседании 1 ) и единоличные. Последних на­много больше, но чаще всего единоличные акты оформляют, придают властный характер мнению большой группы лиц, которые готовили, согласовывали, визировали, предварительно обсуждали проект.

VIII. Если анализировать акты в зависимости от объекта орга­низационного воздействия, то полезно учесть решения по сельс­кому хозяйству, обороне, охране общественного порядка, здра­воохранению, административной опеке и другим вопросам.

АКТЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ.

Цели, задачи и функции исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания.

Правовой акт исполнительной власти есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях Реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.

Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти. Наиболее значимые качества, определяющие их юридическую природу, следующие: правовой акт управления (таково его наиболее распространенное обозначение) представляет собой юридический вариант управленческого решения. Путем его издания исполнительный орган (должностное лицо) решает тот или иной вопрос (общий или индивидуальный), возникающий в процессе его деятельности, в интересах реализации задач и функций исполнительной власти; правовой акт управления издается только полномочным субъектом исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством либо административно-правовыми нормами; правовой акт управления — юридическо-властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности; правовой акт управления — одностороннее волеизъявление указанного субъекта, предопределенное началами, характеризующими исполнительную власть в целом; правовой акт управления содержит в себе юридически властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; он императивен; правовой акт управления определяет правила должного поведения в сфере государственного управления; правовой акт управления может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений (административно-правовые нормы), либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа; правовой акт управления подзаконен, т.е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения; правовой акт управления занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает соответствие дуга данного органа исполнительной власти (должностного лица) актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти; правовой акт управления представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, докладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и т.п.) выражают определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение, но не превращаются тем самым в правовые акты управления со всеми присущими им юридическими качествами; правовой акт управления, как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и устно (например, в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления); правовой акт управления с учетом ранее изложенных его качеств издается с соблюдением определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и пр.; правовой акт управления может быть в установленном действующим законодательством или подзаконными административно-правовыми нормами порядке опротестован или обжалован; правовой акт управления в случае несоблюдения содержащихся в нем юридически властных предписаний вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера, а именно наступление Ответственности виновной стороны.

В таком понимании этот вид юридических актов опосредствует взаимоотношения между сторонами управленческих отношений, точнее — между управляющей и управляемой сторонами, между субъектами и объектами управления.

В правовых актах управления решаются многие вопросы детализации и конкретизации общих правовых норм, содержащихся в правовых актах законодательных (представительных) органов государственной власти.

Правовые акты управления по масштабности их действия не ограничиваются сферой государственного управления. В ряде случаев с их помощью регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет не административного, а иных отраслей российского права. В наибольшей степени это касается финансовых отношений, частично трудовых, земельных и др. В частности, именно на их основе возникают налоговые, природоохранительные правоотношения.

Вид конкретной формы исполнительной, управленческой деятельности определяется характером действий исполнительных органов по осуществлению возложенных на них функций. В одних случаях данные действия влекут за собой юридические последствия, в других — нет. В соответствии с этим формы деятельности органов государственного управления принято подразделять на правовые и не правовые.

Классификация форм государственного управления в зависимости от наступивших последствий является основной и представляющей наибольший интерес для административного права. Вместе с тем существуют классификации форм государственного управления по иным критериям.

Так, в юридической литературе выделяют классификацию форм государственного управления по степени юридического выражения, достигаемым результатам, направленности, объему, адресату, характерам и методам решения вопросов компетенции, субъектному выражению, инициативности, условиям применения, отношению к другим субъектам государственной власти, особенностям объекта управляющего воздействия, юридическому содержанию и т. д.

Таким образом, государственное управление как вид деятельности может быть выражено только в правовой форме. Непосредственным выражением правовой формы государственного управления, в свою очередь, являются издаваемые уполномоченными субъектами (органами государственного управления) нормативные и индивидуальные (правоприменительные) правовые акты управления.

Государственное управление как система может иметь свое внешнее выражение как в правовой, так и в неправовой формах. Правовые формы ее реализации полностью совпадают с правовыми формами государственного управления как вида деятельности. Основными же разновидностями неправовых форм государственного управления как системы являются организационно-технические и материально-технические действия.

Характерная черта правовой формы управления заключается в том, что здесь наиболее отчетливо проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер полномочий органов управления и их должностных лиц.

Правовая форма управления отличается от других правовых форм деятельности государства (законодательной, правосудия) тем, что посредством этой формы практически организуется осуществление задач и функций управления, повседневное непосредственное руководство деятельностью предприятий, учреждений, организаций и других объединений в сферах и отраслях жизнедеятельности на основе и во исполнение законов.

Правовые формы государственного управления могут непосредственно выражаться:

а) в издании правовых актов управления (нормативного или индивидуального характера);

б) в заключении административных договоров;

в) в иных действиях, влекущих юридические последствия.

К иным действиям, влекущим юридические последствия, относят:

- различного рода разрешения на совершение определенных действий, которые управляющая сторона правоотношений дает управляемой;

- действия, удостоверяющие в установленной форме факты, имеющие юридическое значение (выдача паспорта, водительского удостоверения), и т.д.

Если вам нужна помощь в написании работы, то рекомендуем обратиться к профессионалам. Более 70 000 авторов готовы помочь вам прямо сейчас. Бесплатные корректировки и доработки. Узнайте стоимость своей работы.

Возможность заключения административных договоров является одной из дискуссионных проблем современного административного права. Некоторые авторы признают их наличие, считая их разновидностью горизонтальных административно-правовых отношений, другие полагают, что административных договоров сегодня в чистом виде нет, а есть лишь договоры с отдельными элементами административных, третьи вообще отрицают их существование. Изучение аргументов сторон рассматриваемый нами вопрос не подразумевает. Исследование административных договоров как разновидности правовой формы государственного управления в связи с этим также представляется целесообразным опустить.

Наибольший интерес среди правовых форм реализации государственного управления вызывают иные действия, влекущие юридические последствия.

Нами выделялись три основные возможности реализации иных действий, влекущих юридические последствия. Рассмотрим их подробнее.

Первым примером подобных действий в юридической литературе называется предоставление управляющей стороной административно-правовых отношений разрешений на совершение каких-либо действий управляемой стороне. Однако исследование такого характера действий наталкивает на мысль о том, что это есть не что иное, как реализация государственного управления управомочивающим (дозволяющим) методом. При этом наделение управляемой стороны таким правом возможно лишь в одной форме — путем издания управляющей стороной соответствующего индивидуального правового акта управления (что, в свою очередь, к иным юридически значимым действиям не относится).

В качестве второго примера административисты — приверженцы этой точки зрения — выделяют государственную регистрацию. Государственная регистрация представляет собой деятельность государства, направленную на учет регистрируемых объектов и сбор публично-достоверных данных об их правовом, имущественном и организационном положении. Однако достижение указанных целей является внутренним содержанием государственной регистрации. Внешнее же ее проявление может быть выражено в двух возможных вариантах. Либо с момента государственной регистрации у зарегистрировавшегося объекта возникают какие-либо юридические последствия, либо они не возникают. В первом случае это будет не чем иным, как изданием уполномоченным органом государственного управления индивидуального правового акта управления в отношении зарегистрировавшегося объекта. Во втором случае — простым выполнением зарегистрировавшейся стороной своей юридической обязанности.

Третий пример иных юридически значимых действий — это действия, удостоверяющие в установленной форме факты, имеющие юридическое значение (выдача паспорта, водительского удостоверения и т. д.). Как следует из самого названия этих действий, они лишь удостоверяют какие-либо юридические факты. Сами юридические факты, безусловно, могут влечь юридические последствия. Но могут ли их влечь действия, лишь их удостоверяющие?

Выдача паспорта создает условия для реализации уже имеющихся у гражданина прав и выполнения уже имеющихся у него обязанностей, установленных нормативно-правовыми актами. Никаких новых изменений в административно-правовом статусе граждан с получением паспорта не возникает. Достаточно отметить, что законодательством предусмотрены возможности реализации прав граждан, выполнения их обязанностей и в случаях утраты паспорта.

Кроме того, законодательством предусмотрен порядок реализации гражданами своего права на управление транспортным средством в ряде случаев, когда водительского удостоверения у них не имеется. Установление же административной ответственности за управление транспортным средством водителем, не имеющим при себе документов на право управления им (ст. 12.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях), также не может свидетельствовать о возникновении юридических последствий выдачи водительского удостоверения. В этом случае установление административной ответственности за данное правонарушение является возложением на водителей юридической обязанности иметь при себе документ, подтверждающий наличие у них соответствующего специального права.

Таким образом, представляется, что действия, удостоверяющие в установленной форме факты, имеющие юридическое значение (выдача паспорта, водительского удостоверения и т. д.), не влекут для граждан юридических последствий, а потому также не могут относиться к правовой форме управления. Правовые (юридические) последствия наступают непосредственно от наделения субъекта права каким-либо специальным правом, но не от выдачи документа, его удостоверяющего.

Значит, правовая форма государственного управления может выражаться лишь в издании нормативных или индивидуальных (правоприменительных) правовых актов управления.

Правовые формы государственного управления классифицируются по содержанию, целенаправленности, способу выражения.

По содержанию правовая форма государственного управления подразделяется на правотворческую (правоустановительную) и правоприменительную.

Правотворческая управленческая деятельность заключается в выработке правовых норм, их усовершенствовании, изменении и отмене, то есть в издании нормативных актов управления. Правотворчество представляет собой сложную систему действий:

- решение органа о необходимости разработки проекта нормативного акта управления;

- подготовка текста проекта, его предварительное обсуждение, доработка, согласование, предварительное одобрение соответствующим органом, внесение проекта в правотворческий орган;

- обсуждение проекта в правотворческом органе;

- принятие или утверждение проекта;

- опубликование принятого нормативного акта управления.

Перечисленный комплекс правотворческих действий в полном объеме, как правило, характерен для правотворческой деятельности коллегиальных органов. Что касается правотворческой деятельности единоначальных органов, то здесь технология создания нормативных актов менее сложна. Например, руководитель министерства, ведомства или другого единоначального органа исполнительной власти после подготовки проекта может, минуя обсуждение и другие правотворческие действия, сразу утвердить проект.

Нормы закона не в состоянии полностью охватить своим регулированием все общественные отношения в сфере управления ввиду их многообразия и динамичности. Целям детальной и наиболее полной юридической регламентации управленческих отношений призвана служить Правотворческая деятельность субъектов государственного управления. Ее соотношение с другими формами правотворчества (законодательной деятельностью представительных органов) характеризуется подчиненностью, ибо Правотворческая деятельность органов исполнительной власти производится на основе и во исполнение законов, указов и других актов органов представительной власти и Президента Российской Федерации. Так, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти России издаются на основе законов и других актов Парламента Российской Федерации, указов Президента России. Нормативные акты исполнительных органов субъектов федерации, кроме того, издаются на основе и во исполнение актов представительных (законодательных) органов субъектов федерации и актов федеральных органов исполнительной власти по вопросам, относящимся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Результатом исполнительной, управленческой нормотворческой деятельности являются нормы права подзаконного характера, регулирующие отношения в сфере управления.

Правоприменительная деятельность органов и должностных лиц, осуществляющих управление, заключается в действиях субъектов управления по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую норму права в целях принятия индивидуального акта, то есть разрешения на основе норм права конкретных управленческих дел (вопросов). Правоприменительная деятельность включает:

- установление фактических обстоятельств дела;

- выбор, отыскание соответствующей нормы права, которую надлежит применить к данной ситуации (проверка подлинности юридической силы нормы, выявление пределов ее действия во времени и пространстве);

- уяснение смысла и содержания нормы, то есть ее толкование;

- принятие по делу решения, индивидуального акта;

- исполнение акта применения нормы права.

По содержанию и свойствам правовых норм, применяемых органами государственного управления и их должностными лицами, правоприменительная деятельность подразделяется на две формы: регулятивную и правоохранительную.

Регулятивная форма правоприменения используется для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел и вопросов организационного, оборонного, социально-культурного внутреннего и внешнеполитического характера, для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов предприятий, учреждений и организаций в сфере управления.

Правоохранительная форма правоприменения направлена на охрану урегулированных юридическими нормами управленческих отношений и призвана обеспечить их неприкосновенность. Посредством этой формы деятельности:

— разрешаются юридические споры, возникающие в сфере управления;

— осуществляется защита субъективных прав граждан, государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, государственных и негосударственных служащих в сфере управления;

— применяются меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим административно-правовые и иные юридические обязанности.

По целенаправленности (целям использования) правовые формы управленческой деятельности подразделяются на внутренние и внешние.

Внутренние правовые формы деятельности имеют место внутри организации, ведомства, органа. Они используются для решения организационно-штатных вопросов, ведения делопроизводства, для руководства сотрудниками и структурными подразделениями внутри самого органа, а также управления нижестоящими по подчиненности органами. Правовые формы внешней деятельности используются в целях обеспечения выполнения возложенных на орган задач и функций, составляющих содержание управленческой деятельности. Их внешнее выражение проявляется в издании нормативных или индивидуальных правовых актов управления, регулирующих организационные отношения внутри субъекта права.

Внешние правовые формы деятельности затрагивают интересы нескольких субъектов государственного управления. Они проявляются вне организации, ведомства в издании уполномоченным субъектом права нормативных или индивидуальных правовых актов управления для решения непосредственно тех задач, для которых он и был создан.

Внутренние и внешние правовые формы управления могут быть как правотворческими, так и правоприменительными.

По способу выражения правовые формы государственного управления подразделяются на словесные (письменные и устные) и конклюдентные. Выбор и использование того или иного способа выражения правовых форм управленческой деятельности предопределяется ее юридическими свойствами.

Единственно приемлемым способом выражения правотворческой деятельности следует признать словесный — письменный способ. Результатом правотворчества субъектов государственного управления является нормативный юридический акт, который представляет собой официальный акт-документ. Только в своем документально-содержательном ракурсе нормативный акт может рассматриваться в виде формы права, носителя юридических норм. Правоприменительная деятельность выражается письменным, устным и конклюдентным способами.

Наиболее распространенный способ выражения результата управленческой правоприменительной деятельности — индивидуальный письменный акт-документ. Он используется при решении вопросов (дел), требующих фиксации правоприменения, его стабильности, точности, определенности и т.п.

Широко используется и устный способ (устные приказы, указания, распоряжения, команды). Этот способ часто применяется при решении вопросов оперативного характера.

Правоприменение может осуществляться при помощи определенных жестов, сигналов, движений, знаков и других конклюдентных действий, явно выражающих решение субъекта применения права.

Неправовые формы государственного управления подразделяются:

- на организационно-технические действия;

Неправовые формы, как и правовые, связаны с компетенцией субъектов управления.

К организационно-техническим действиям относят такие действия, как разработка программ, проведение совещаний, контроль, разъяснение тех или иных мероприятий, обеспечение сочетания коллегиальности и единоначалия, изучение, обобщение и распространении положительного опыта, обучение исполнителей, их инструктирование, оказание практической помощи исполнителям на местах, разработка научно-обоснованных рекомендаций и мероприятий по внедрению достижений науки и техники, подбор кадров и т.д.

Организационные мероприятия не связаны непосредственно с возникновением, изменением и прекращением конкретных административно-правовых отношений. Они осуществляются в процессе текущей управленческой деятельности.

В.А. Юсупов выделяет пять форм реализации организационно-технических действий:

инструктирование нижестоящих органов управления и должностных лиц;

организация распространения передовых методов и опыта управленческой работы;

действия в процессе осуществления управленческих решений;

организация контроля и проверки исполнения;

привлечение общественных организаций, органов общественной самодеятельности и отдельных граждан к участию в осуществлении функций исполнительной власти.

Материально-технические действия носят вспомогательный характер в управленческой деятельности. На этой основе некоторые авторы не признают их вообще в качестве формы государственного управления. К такого рода действиям они относят работу с информацией, проведение исследований, разработок, подготовку к изданиям и само издание актов, ведение делопроизводства, составление справок и т.п.

Материально-технические действия имеют вспомогательное значение, однако с их помощью материально обеспечивается осуществление всех форм государственного управления.

К материально-техническим действиям, например, относятся: составление справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов, регистрация фактов, размножение материалов и документов и др.

Материально-технические действия призваны обеспечить четкую и эффективную работу субъектов управления. Они облегчают процесс управления, повышают производительность и культуру управленческого труда.

По мере усложнения процессов управления значение и объем материально-технических действий постоянно увеличиваются. Эта форма управленческой деятельности наиболее нуждается, в оснащении оргтехникой, в механизации и автоматизации.

Читайте также: