Что такое земское собрание кратко

Обновлено: 30.06.2024

Избранные избирательными собраниями и волостными сходами на трехлетний срок гласные составляют уездное земское собрание. Но в состав его входят, кроме уездных гласных, еще и другие лица: 1) представители ведомства государственных имуществ и удельного (по одному из каждого), назначаемые соответственными министрами, если в уезде имеются казенные или удельные земли; 2) депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство признает полезным его назначить; 3) городской голова главного города уезда (ст. 57)¹*, и 4) председатель и члены уездной управы, хотя бы они и не состояли гласными (ст. 121).

Председательствует в уездном земском собрании уездный предводитель (ст. 54). Так было и по Положению 1864 г. Но установление это вызвало тогда большие разногласия. Мысль о предоставлении председательства в уездном собрании предводителю была впервые выражена петербургским дворянством и была принята в первоначальном проекте комиссии²*. Но в Высочайше одобренных в 1862 г. главных началах, выработанных в совете министров, предположено было назначение председателя из числа гласных предоставить правительству³*. Но предположение это было единогласно отвергнуто Государственным Советом, находившим, что это могло бы “возбудить неуместные нарекания на правительство в намерении назначением председателя в земские собрания придать им значение органов власти. Кроме того, назначение председателей министром неудобоисполнимо и на практике, так как при значительном числе уездных собраний министр был бы поставлен часто в затруднение, кого выбрать в председатели, и могли бы быть случаи назначений неудачных. Притом само открытие собраний после производства выборов отсрочивалось бы каждый раз до назначения министром председателя; для отдаленных уездов такая отсрочка могла бы быть слишком продолжительна”.⁴* Однако, затем само определение порядка замещения должности председателя вызвало в совете разногласие. Одна половина членов общего собрания (28 членов) полагала предоставить самому собранию избрание своего председателя, так как “председатель каждого собрания, состоящего из выборных, должен быть избран самим собранием”⁵*. Другая же половина, мнение которой и удостоилось Высочайшего утверждения, возвратилась к первоначальному предположению о председательствовании в собрании уездного предводителя, так как “и для правительства, и для самого земства весьма важно, чтобы председатели были люди вполне благонадежные, на которых можно было бы вполне положиться, а этим условиям в уездах всего более удовлетворяют предводители; они суть лица, удостоенные доверием местных землевладельцев, наиболее заинтересованных в делах земства, и по своим занятиям соответствуют тем условиям, какие требуются от председателей собрания. Поручение им председательствовать в собраниях, продолжающихся всего несколько дней и постановляющих свои определения по большинству голосов, не может быть принято с неудовольствием или возбудить сословный антагонизм”.⁶*

Предводитель председательствует в собрании. Председательство предполагает только руководство обсуждением и решением дел, но не само участие в суждениях собрания. Так, прусский ландрат, хотя и председательствует в крейстаге, не имеет, однако, в нем права голоса. Наше законодательство постановляет только, что в случае равенства голосов при открытом голосовании голос председателя дает перевес. Отсюда можно заключить, что все участвующие в собрании, в том числе и председатель, пользуются одинаковыми правами в обсуждении и решении дел.

Губернское земское собрание составляется из губернских гласных в положенном по расписанию числе и, кроме того, из всех уездных предводителей, местных управляющих государственных имуществ, и удельных управляющих⁷*, председателей уездных управ, депутата от духовного ведомства, если епархиальное начальство признает полезным его назначить (ст. 56), а также председателя и членов губернской земской управы, хотя бы они и не состояли губернскими гласными (ст. 121). Председательствует в губернском собрании губернский предводитель, но только в том случае, если Высочайшею властью не будет к тому назначено особое лицо (ст. 54). На случай Высочайшего назначения никаких условий для выбора председателя закон не устанавливает.

Губернские гласные избираются уездными собраниями из числа уездных гласных сроком на три года (ст. 14). Следовательно, участвующие в уездном собрании представители духовного и удельного ведомства и ведомства государственных имуществ, а также городской голова в губернские гласные избраны быть не могут.

Существующей теперь порядок избрания губернских гласных уездными собраниями установлен был и Положением 1864 г.; но при выработке его вопрос этот возбудил довольно значительные разногласия. Граф Корф в своем отзыве обращал внимание на неудобство избрания губернских гласных уездными собраниями по большинству голосов. Такой порядок должен был привести к одностороннему представительству в губернских собраниях партии, представители которой в уездных собраниях составят большинство. Состав губернских собраний должен поэтому получиться слишком однородным, не представляющим собою разнородных интересов местного общества.

В виду этого гр. Корф предлагал применить к избранию губернских гласных систему пропорционального представительства⁸*. Но предложение его встретило возражения, указывавшие на сложность этой системы выборов, на то, что она нигде еще практически не применялась⁹*, на рискованность делать при организации земских учреждений такие опыты. Это заставило гр. Корфа в Государственном Совете отказаться от системы пропорционального представительства и предложить взамен того установить непосредственное избрание и губернских гласных тремя группами земских избирателей, чем было бы обеспечено присутствие и в губернских собраниях представителей всех элементов местного общества. Иначе же губернские собрания легко могут оказаться состоящими из одних дворян. К этому предложению Корфа присоединилось всего пять членов¹⁰*. Решительное большинство высказалось против на том основании, “что в губернских собраниях будут собственно сосредоточены все важнейшие дела. Посему, большую часть дел, возникающих в уездах, будет разрешать губернское собрание. В виду этого различия в значении собраний уездных и губернских, едва ли можно то и другое составлять из гласных, избираемых путем прямого выбора одними и теми же избирателями. Выбор губернских гласных потребует гораздо большей разборчивости, которая достигается только при том условии, чтобы круг избирателей был не очень многолюден, и чтобы он состоял из людей, по возможности образованных и пользующихся в обществе некоторым доверием и весом. С другой стороны, большинство находило, что губернские гласные, будучи избраны членами уездного собрания, которые, в свою очередь, назначаются избирателями от различных частей населения, будут точно также представителями населения, как если бы они были выбраны непосредственно съездами уездных избирателей”. Это последнее соображение не оправдалось на деле. Напротив, оказались вполне справедливыми опасения гр. Корфа. Преобладание дворян и чиновников в губернских собраниях оказалось совершенно подавляющим. Общее число губернских гласных за 1885‑86 гг. было 2.284; из них дворян и чиновников — 1.862, что составляет 81%. Если же обратиться к распределению их по отдельным губернским собраниям, то окажется, что из 34 губернских собраний дворяне и чиновники не составляли большинства только в трех: в вятском, олонецком, пермском. С установлением действующим Положением обязательного численного преобладания в уездных собраниях дворян, эта однородность состава губернских собраний должна еще усилиться. Но теперь этого намеренно желали достигнуть, и решительное преобладание дворян в губернских собраниях обеспечивается включением в их состав всех предводителей губернии.

Условия деятельности как земских собраний, так и гласных определяются в общем одними и теми же правилами как для уездных, так и для губернских собраний.

Гласные при вступлении в исполнение своих обязанностей приносят присягу (ст. 55). Полномочия их длятся три года, но они могут во всякое время отказаться от звания гласного. Кроме того, если после избрания гласный утратил право участвовать в земских выборах, в силу наступления одного из отрицательных условий (ст. 27), то он признается ipso jure выбывшим из состава собрания. Место таким образом выбывших или отказавшихся замещается кандидатами (ст. 58), т. е. лицами, избранными сверх положенного числа гласных (ст. 43, 51). Хотя закон говорит при этом совершенно общим образом о замене выбывших гласных кандидатами, не различая уездных и губернских гласных, но едва ли можно допустить, чтобы кандидат, заменивший выбывшего гласного в уездном собрании, заменил его ео ipso без избрания в уездном собрании и в собрании губернском.

Гласные, привлеченные к судебной ответственности при тех условиях, при которых такое привлечение лишает права участвовать в выборах, не лишаются звания гласного, а только временно устраняются из состава собрания впредь до окончания судебного производства (ст. 58).

Присутствие гласных в собрании обязательно (ст. 59). Не явившегося без уважительных причин гласного собрание может подвергнуть, но не иначе, как по постановлению ⅔ голосов, в первый раз — замечанию, во второй — штрафу не свыше 75 руб., в третий — сверх штрафа исключению из собрания на время, не долее следующих выборов (ст. 60, Уложения о наказ

Не бойся незнания, бойся ложного знания. От него все зло.
Л.Н. Толстой

Предпосылки реформы

В начале 60-х годов сложилась весьма плачевная ситуация в российских регионах, причиной которой во многом было неудовлетворительное местно самоуправление. До этого времени все чиновники назначались в Петербурге, и на местах абсолютно не знали нужды и потребности региона и людей, в нем проживающих. В результате практически все сферы жизнедеятельности регионов пришли в плачевное состояние. Здравоохранение, образование, дороги, рынки, хозяйства – проблемы были буквально во всем.

Обратная сторона медали – позиции дворянства, которое было крайне недовольно отменой крепостного права. Освобождение крестьян заставило многих дворян с недоверием относиться к действующей власти. Поэтому Земская реформа 1864 года принималась Александром 2 как попытка частично компенсировать потери дворянства, предоставив им долю власти в регионах.

В целом же можно выделить следующие причины проведения реформы 1 января 1864 года:

Привлечение к местному самоуправлению широкие слои населения.
Предоставить населению самостоятельность в решении местных вопросов.
Частичное возмещение дворянству утраченных привилегий.

Особо обращаю внимание на 2 пункт. Эти Александр 2 хотел отвлечь население от идей революции, направив их энергию в конструктивное русло для решения местных проблем.

Суть реформы

Земства были выборными органами власти. Правом голоса наделялись только мужчины от 21 года, а все избиратели делились на 3 курии (разряда): земледельческая, городская и крестьянская.

Кто поулчил избирательные права в 1864 году

Курия	Получали избирательные права
Земледельческая	При наличии 200 десятин земли и имущества не менее чем на 15 тысяч рублей. Также признавались владельцы предприятий с доходом выше 6 тысяч рублей.
Крестьянская	На 1-ом этапе выбирались представители в волостные сходы. На 2-ом этапе выбирались представители уездных земств. На 3-ем этапе выбирались представители губернских земств. Все шло поэтапно.
Городская	Купцы, владельцы предприятий с доходом более 6 тысяч рублей. Также признавались владельцы недвижимости стоимостью 3600 рублей (в крупных городах) и 600 рублей ( в остальных городах).

Выборы по всем куриям проводились 1 раз в 3 года.

Земское самоуправление

Губернский съезд, так же как и уездный, проводился 1 раз в 3 года, то есть выбранные депутаты за 1 срок могли поучаствовать только в 1 таком съезде. В целом уездная и губернская система земств была похожа между собой. Каждый год они проводили сессии и выбирали управление. Уездное управление утверждалось губернатором, а губернское – Министром внутренних дел.

Волостное (местное) самоуправление

Земская реформа 1864 года создавала особую систему самоуправления для крестьян: сельский сход и волостной сход. Сельский сход также был выборным, и его представители также выбирались на 3 года. Они отвечали за распределение земель, повинностей, рекрутчины, выбор управления сходом и старосту. Аналогичные вопросы, но на чуть более высоком уровне решал Волостной сход.

Функции земств

Земская реформа 1864 года наделяла местные органы самоуправления властью для решения локальных местных проблем:

Строительство местных дорог. Например, строительство дороги между деревнями, или между городом и деревней.
Открытие и ремонт школ, больниц и приютов.
Сбор статистических данных и организация переписи населения.
Помощь крестьянским и иным хозяйствам, особенно в неурожайные годы.

Земства только внешне действовали как независимые и самостоятельные органы. На самом же деле их роль была незначительной и тщательно контролировалось. Главный контроль заключался в том, что все Земства подчинялись губернатору. Губернатор утверждал все решения Земств, а также имел полномочия для отмены любого решения местных органов. Второе ограничение – Земствам запрещалось заниматься политическими вопросами и объединяться между собой (например, нельзя было создать всероссийское Земство). Это были собрания, которые решали конкретные локальные вопросы местного значения, и не более того.

Органы Земств были разделены на исполнительные (Управа)и распорядительные (Собрание).

Реализация реформы

Начиная с 1 января, Земская реформа 1864 года начала свою реализацию под контролем правительства Александра 2. Очень важно отметить, что Земства вводились не на всей территории Российской Империи. В частности новое положение не затронуло 2 категории регионов:

История – сокровищница наших деяний, свидетельница прошлого, пример и поучение для настоящего, предостережение для будущего (М. Сервантес)

После крестьянской реформы 1861 г. в экономической структуре России произошли связанные с этим изменения. Невозможно было приспособить старую политическую систему к новым условиям. Областная жизнь управлялась директивами из центра, что вело к ошибочным и запоздалым решениям.

История

Земская реформа 1864 г. имеет историю, уходящую к правлению Александра I, когда он заказал Сперанскому проект системы самоуправления. Сперанский справился с задачей: он создал проект системы самоуправления, ориентированный на нужды населения. Схематично это выглядело так: внизу — волостные думы. Избиратели отбираются не по сословному принципу, а по имущественному цензу. На собраниях избираются делегаты в уездную думу. Уездные думы выбирают делегатов в губернию; губернские — делегатов в Государственную думу.

Но в реформе Александра II данный проект претерпел значительные изменения: например, не было волостных дум, где должно было преобладать крестьянство, не было и Государственной думы – земство кончалось на уровне губернии и, таким образом, не было преемственности, хотя именно это подразумевалось: главным аргументом в поддержку реформы было убеждение, что местные условия хорошо знают только постоянные жители региона, а посылаемые чиновники точно осуществляют программу, полученную в центре, без учёта местной специфики.

Г. Мясоедов "Земство обедает"

Но власть не хотела делиться властью и ограничивала земство только определенными задачами, о чем мы скажем ниже. Общие вопросы жизни страны затрагивать земствам запрещалось вплоть до роспуска собрания при нарушении этой установки.

Схема выборов в земства

Избиратели делились на 3 курии: уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ. Курия — особые разряды, на которые делились избиратели по имущественному, национальному, расовому и другим признакам в дореволюционной России при выборах. Правом участия в выборах по 1-й курии пользовались владельцы не менее чем 200 десятин земли, владельцы промышленных, торговых предприятий или другого недвижимого имущества на сумму не ниже 15 тыс. руб. или приносящего доход не менее 6 тыс. руб. в год, а также уполномоченные от землевладельцев, обществ и учреждений, владевших не менее 1/20 ценза 1-й курии.

Избирателями городской курии были лица, имевшие купеческие свидетельства, владельцы предприятий или торговых заведений с годовым оборотом не ниже 6 тыс. руб., а также владельцы недвижимой собственности на сумму от 500 руб. (в небольших городах) до 3 тыс. руб. (в крупных городах). Выборы по крестьянской курии были многостепенными: сельские общества выбирали представителей на волостные сходы, те — выборщиков, а последние — гласных в уездное земское собрание.

Вводились земства постепенно и не во всех районах империи. К концу 1870-х годов земства были введены в 34 губерниях Европейской России, в Бессарабии и в области Войска Донского, где в 1882 г. были ликвидированы. Позже земские органы появились в Ставропольской, Астраханской, Оренбургской губерниях. Многие национальные и другие районы Российской империи земств не имели. Закон о земстве в западных губерниях был принят лишь в 1911 г. Их компетенция все более и более ограничивалась правительством. Несмотря на ограничения, земства в России сыграли заметную роль в решении вопросов как хозяйственного, так и культурного плана (просвещение, медицина, земская статистика и т.д.). Земская реформа содействовала развитию местной инициативы, хозяйства и культуры. При этом земство было системой внебюджетной, но обладало правом самообложения. Поэтому на земских собраниях было два актуальных вопроса: что конкретно строить (делать) и где брать на это деньги. Естественно, давать их никто не хотел, поэтому – налогообложение, поборы…

Существует обширная литература о земских учителях, врачах – этих идеалистах, с энтузиазмом бросившихся в народ: Глеб Успенский, Чехов, М. Булгаков рассказывают о них в своих произведениях.

Нельзя при этом не отметить, что создание земских учреждений было успехом сторонников конституционного правления. Вокруг земств сгруппировалась наиболее энергичная, демократически настроенная интеллигенция. За годы своего существования земства подняли уровень образования и народного здравоохранения, улучшили дорожную сеть и расширили агрономическую помощь крестьянам в таком масштабе, на который государственная власть была неспособна.

Основные положения земской реформы

Заключение

Земская реформа была актуальной для России. Но она не была достаточно продумана: проект Сперанского был искажен, а нового ничего предложено не было. Вступив в силу, земская система самоуправления добилась определенных положительных результатов, но, не поддерживаемая и сильно ограничиваемая правительством, она постепенно вырождалась, теряя популярность и актуальность.

О земстве снова вспомнили в начале 90-х из-за голода 1891-1892 годов. Комитеты помощи голодающим при Александре III действовали вместе с земствами. Но земства уже не возродились. Окончательно уничтожили всю земскую систему самоуправления большевики, заменив ее системой советов.

В 1870 г. по типу земской была проведена городская реформа. Она заменила прежние сословные городские думы всесословными выборными городскими учреждениями — городскими думами и городскими управами.

Не вписываются они в монархические взгляды, так как их роль – именно ослабление самодержавной монархии. Не укладываются они и во взгляды республиканские – признавая земства, приходится принять, что ростки этой самой демократии были еще и при царе-батюшке.

И все же их роль была огромной, а многие привычные нам в России вещи внедрили именно они.

Родились земства еще при Александре Освободителе и имели глубоко исторические корни – еще Елена Глинская пыталась ввести институт выборных губных старост, а ее сын Иван, известный всем под прозвищем Грозный, разделил страну на уезды, в которых начали избирать губных старост и губных целовальников им в помощь.

Подчинялось местное самоуправление тогда Разбойному приказу. Александр же, по сути, модифицировал древний институт, упразднённый Петром Великим, и подчинил его МВД.

Реально работать земства начали в 1867 году, и были они двухуровневыми – губернские и уездные. В земство входили земская управа (постоянно действующая) и земское собрание (очередное – один раз в год, внеочередные – по потребности). В ведении земств не находились города, где были свои городские думы.

Депутатов избирали на три года: от землевладельцев, торговцев, промышленников и крестьян, возглавлял собрание местный предводитель дворянства.

Финансирование шло за счет земского сбора – специального налога на жителей данного региона, вызывавшем, кстати говоря, немалое недовольство у крестьян, которые попросту не понимали, зачем платить за врача, если ты здоров, и уж тем более за школы и дороги с мостами? Тем не менее земства сразу активно включились в работу и добились, в общем-то, хороших результатов, несмотря (или даже благодаря) на нюансы избирательной системы.

Дело в том, что в собраниях крестьяне были меньшинством, а большинство все-таки составляли купцы и промышленники. В целом делу это шло на пользу, потому как именно эти слои общества были заинтересованы в то время в развитии страны, а главное – умели обращаться с деньгами. Повестки дня всех земств, в общем-то, однотипны, и для примера взяты журналы уездного Брянского и губернского Екатеринославского земств за 1901 год.

Первый вопрос любого уездного собрания в те времена – деньги. Вернее – земский сбор, а еще точнее – недоимки, сложение сбора и бюджет.

Второй пункт обычно – дороги.

Третий вопрос – образование.

Здесь было все очень даже печально. Нет, земства старались, дебаты вокруг школ велись не меньшие, чем вокруг дорог, но особенности финансирования… Крестьяне выделяли помещение и дрова, помимо того, оплачивали часть расходов, земство же отвечало за ремонт, закупку учебных материалов и наем учителей.

В итоге нормально образование развивалось в тех поселках, где были промышленные предприятия – и их владельцы, и мастеровые понимали его значение. В деревнях же крестьяне боролись со школой как могли, видя в этом лишь дополнительные проблемы и расходы. Частично помогали делу чиновники – окончившим земскую школу были положены льготы по призыву.

Аналогично и здравоохранение.

Врач в России дореволюционной был человеком зажиточным и уважаемым, но их было крайне мало, на 200-тысячный уезд вполне могло приходиться 4–5 врачей в самых крупных населенных пунктах, остальные обходились фельдшерами, но далеко не везде. Нередки были ситуации, когда население жаловалось – до фельдшера 10–15 км, а до врача. Формально врачам оплачивали лошадей и коляску, но если единственный специалист поедет по вызову, остальные больные будут два дня ждать.

Еще один пункт расходов – общественное призрение.

Это дома престарелых, клиники для душевнобольных и прочие заведения такого рода. С этим делом было откровенно туго – проблема упиралась в помещения, аренда которых была очень дорога. Точно в это же упиралась ветеринария, агрономия, вакцинация. С таких доходов не разгуляешься.

Ну и прошения людей – в основном на обучение детей, пособия по старости и болезни.
Работающим в земской сфере, как правило, помогали, но в пределах возможного и не без выгоды. Скажем, пособие на обучение будущих учителей и фельдшеров давали, а вот помощь на обучение неинтересным земству профессиям – нет. По старости и болезни старались помогать, но. Опять же – деньги, а пенсионной системы не было как таковой.

Губерния

На уровне земств губернских дела были крупнее и серьезнее, но в целом проблемы и цели были такими же. И главная проблема та же – деньги. Хотя это и не отменяло стараний сделать все возможное и невозможное для развития регионов.

Именно губернские земства внедряли обязательное страхование от пожаров, они же занимались санитарным благополучием губерний, а значит – борьбой с тифом и холерой, на них ложилась обязанность по организации и планировании железных дорог.

Забота об инвалидах и даже планирование новых городов. Были обязанности и забавные, с точки зрения сегодняшнего дня. Так, в Екатеринославской губернии ввели сусликовую повинность по истреблению данных зверьков-вредителей.

Ну и ходатайства – от открытия базаров до постройки школ.

Объем работы колоссальный.

Государство

Польза земств была несомненной, но при этом государство Российское им не доверяло и не давало в руки серьезных рычагов.

Даже проведение собрания было возможно только с разрешения губернатора, возглавлять земства могли только дворяне, расходование средств строго регламентировалось. То же образование жестко контролировали на предмет вольнодумства. Отдельно регламентировались отношения с Церковью, которая на всех собраниях имела своего представителя с правом голоса и тоже была своего рода контролером.

Нельзя отрицать – земства сделали для России очень много. Но проблема была в том, что потенциально, при развязанных руках и наличии финансирования, они были способны на гораздо большее.

Например, могли внедрить всеобщее образование, о котором говорили и мечтали гласные, но на которое не было денег, потому как крестьяне не тянули, и специалистов, потому как учительские семинарии были платными. Аналогично и медицина, и новые агротехнологии, и ветеринария. Земства пытались работать везде, но были загнаны в узкие рамки бюрократической машины и ограничены в каждом шаге.

Не зря земства не боролись с революцией первой, а многие земцы участвовали во второй – энергию талантливых и неравнодушных людей использовали вхолостую, упустив шанс изменить историю России XX века.

В целом же земства – пример того, что наш народ вполне способен к эффективному самоуправлению, если государство не создает помех.

Читайте также: