Теория и практика местного самоуправления реферат
Обновлено: 05.07.2024
Основоположниками теории свободной общины были Гербер , Аренс , Э. Мейер , О. Лабанд , О. Ресслер . Суть теории заключается в том, что право населения (общины ) на заведование местными делами (самоуправление) является неотъемлемым, присущим ей изначально и независимым от воли государственной власти. Отсюда в понятие самоуправления включали следующие элементы: управление собственными делами общины; признание общин как субъектов принадлежащих им прав, а должностных лиц общинного управления, по сути, органами не государства, а общины. Исходя из этого, создатели теории естественной общины выделяли не три, а четыре ветви власти: законодательную, исполнительную, судебную и муниципальную, которая признавалась равной остальным.
Для теории свободной общины характерны следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:
избираемость органов местного самоуправления членами общины;
разделение дел, которыми ведает община, на собственные и препорученные ей государством;
местное самоуправление, т.е. управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;
признание органов местного самоуправления органами общин, а не государства;
невмешательство государственных органов в собственную компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.
Эти принципы оказали определенное влияние на развитие законодательства 30—40-х гг. ХIХ в. В частности, многие идеи нашли отражение в положениях бельгийской Конституции 1831 г., признавшей наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями четвертую власть — муниципальную. В то время господствовала точка зрения, согласно которой местные представительные органы являются как бы четвертой властью.
Следует иметь в виду, что идея неприкосновенности прав общин по принципу естественно-правового обоснования довольно уязвима, поскольку с возникновением первых государств община как самоуправляющая группа практически трансформируется в административно-территориальную единицу государства.
2. Общественная теория
Основоположниками общественной теории были О. Ресслер , Р. Моль , В.Н. Лешков , А.И. Васильчиков . Ее суть сводилась к противопоставлению местного общества государству. Как следствие этого ставился вопрос о полной обособленности общинных органов власти от государственных.
Такие дела представляют интерес не только для местного сообщества, но и для государства в целом. Получается, что такого рода предположение ставит ученых перед необходимостью критически подходить к оценке данной теории.
Вторым направлением общественной теории самоуправления является так называемая хозяйственная теория , ставшая развитием теории (естественной) общины. Среди ее пропагандистов были Р. Моль и А. Васильчиков. Сторонники этой теории делали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на реализацию ею коммунальной деятельности. Считалось, что местное самоуправление чуждо политике, но имеет свою особую сферу хозяйственной деятельности.
Среди видных русских ученых, являвшихся приверженцами общественной теории, можно назвать В.Н. Лешкова. В своих трудах он обосновывал прогрессивную идею независимости органов самоуправления от государства, хотя и не отрицал возможности его контроля за деятельностью этих органов, и указывал на разную природу власти органов местного самоуправления и государства. Различие между ними, с его точки зрения, заключалось в том, что в государстве власть имеет значение необходимой, а в органах самоуправления — всегда выборнойСм. подробнее. Летков В.Я. Опыт деятельности земства и его земских учреждений по Положению 5 января 1864 г. — М., 1865..
Другой апологет данной теории А.И. Васильчиков выступал за жесткое разграничение компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной властиСм. подробнее: Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. — СПб., 1891. — С. 1—6. .
Земские учреждения признавались учреждениями не государственными, а общественными, существующими для реализации своих особых хозяйственных задач.
3. Государственная теория
Как уже отмечалось выше критика общественной теории самоуправления дала толчок к разработке государственной теории самоуправления. Основные положения данной теории были сформулированы в XIX в. выдающимися немецкими учеными Р. Гнейстом и Л. Штейном . Государственная теория получила широкое распространение в России в трудах известных дореволюционных государствоведов Н.И. Лазаревского , А.Д. Градовского , В.П. Безобразова .
Суть государственной теории заключалась в признании местного самоуправления частью государственного управления. Следовательно, по мнению авторов этой теории, местное самоуправление — это лишь одна из форм организации местного государственного управления, которое обладает определенной автономией в решении местных вопросов. Кроме того, местное самоуправление должно осуществляться не правительственными чиновниками, а непосредственно местным населением или его представителями.
По мнению сторонников этой теории, представители государственной власти на местах призваны подчиняться директивам вышестоящих органов власти. Как следствие этого они не представляют интересов местного сообщества и не вникают в специфику местного самоуправления. В свою очередь это связано с тем, что в условиях строгой иерархии часть государственной администрации на местах лишена таких важных для местного самоуправления качеств, как инициатива и независимость. Получается, что в отличие от назначенного из центра чиновника, для представителей местного населения его интересы всегда приоритетней.
Еще один сторонник рассматриваемой теории В.П. Безобразов считал, что органы местного самоуправления по определению должны быть включены в государственную систему управленияСм. подробнее: Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., Чичерин Б.Н. Бюрократия и земство / Вопросы политики. — М., 1905. — С. 78..
4. Юридическая и политическая теории
Создатели государственной теории местного самоуправления Л. Штейн и Р. Гнейст стояли на противоположных позициях по поводу определяющих признаков местного самоуправления. Последнее стало причиной развития двух течений в рамках одной теории: юридического — Л. Штейна и политического — Р. Гнейста.
В кругу ученых и государственных деятелей широкое распространение получила юридическая теория Л. Штейна. Согласно этой теории органы местного самоуправления, хотя и входят в систему органов государственной власти и тем самым подчинены им, являются особыми юридическими лицами, обладающими правами и обязанностями, наделены собственностью, имеют право самостоятельно вступать в имущественные отношения.
Смысл политической теории Гнейста заключался в том, что основу самоуправления составляет совокупность юридических гарантий, обеспечивающих самостоятельность самоуправляющимся единицам. Сторонники этой теории противопоставляли царским чиновникам людей, выбранных местным населением. В данной теории акцент делался на выборность в местном самоуправлении, которая в основном и обеспечивала самостоятельность этих органов.
5. Теория дуализма
Теория дуализма по своей сути является симбиозом общественной и государственной теории, согласно которой муниципальные органы сохраняют автономию в местных делах. Однако осуществляя государственно-властные полномочия, они выходят за рамки местных интересов и в данном случае должны действовать как инструмент правительственной администрации. Таким образом, обосновывается вмешательство государственных органов в дела местного самоуправления в тех случаях, когда этого требуют общенациональные интересыСм.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. — М.: Юристъ, 2004. — С. 55..
6. Муниципальные системы зарубежных стран
В мировой практике существует несколько систем местного самоуправления: англосаксонская , континентальная и смешанная (дуалистическая) . Их выделение основано на принципах, которые лежат в основе отношений местных органов как между собой, так и с вышестоящими властями.
Англосаксонская муниципальная система сформировалась в странах, принадлежащих к системе общего права (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия). Для данной муниципальной системы характерно отсутствие на местах полномочных представителей государственной власти. Представительные органы функционируют автономно в пределах собственных их полномочий. При этом прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует.
Местные представительные органы (советы) в странах, где действует англосаксонская система, избираются непосредственно населением на три-четыре года.
Особенностью англосаксонской муниципальной системы является четкое определение компетенции органов местного самоуправления. Полномочия местных органов определяются по принципу позитивного правового регулирования . Это значит, что представительные органы вправе совершать только те действия, которые непосредственно определяются законом.
В странах с континентальной муниципальной системой (Франция, Италия, Испания, Бельгия, страны Латинской Америки) параллельно действуют два вида органов власти на местах: назначенный представитель государственной власти и избранный населением административно-территориальной единицей совет. Так, например, в высшую административно-территориальную единицу Франции — регион — декретом Президента, принятым в Совете министров по представлению главы правительства и министра внутренних дел, назначается комиссар Республики. Одновременно в регионе избирается местный представительный орган — региональный совет, а исполнительным органом совета является избираемый им председатель.
В нижестоящей по отношению к региону административно-территориальной единице — департаменте представителем государственной власти является префект, а местный представительный орган — генеральный совет избирается населением сроком на шесть лет и обновляется наполовину через каждые три года. В распоряжение избираемого генеральным советом председателя — главы местной исполнительной власти переданы частично местные службы министерств, поскольку департамент ранее не располагал собственным аппаратом служащих.
В округе (следующая после департамента административно-территориальная единица Франции) имеется только назначенный представитель государственной власти — супрефект.
В самой низовой административно-территориальной единице — коммуне никаких назначаемых органов нет. Население коммуны избирает сроком на шесть лет местный представительный орган — муниципальный совет, численность которого зависит от численности населения коммуны. Так, в коммунах численностью менее 100 жителей в совет избирается девять человек, в коммунах численностью от 2500 до 3499 жителей — 25 человек, для коммун, насчитывающих от 80000 до 99999 жителей, — 53 человека. Исполнительную власть в коммуне осуществляют мэр и его заместители, которые избираются муниципальным советом.
Смешанная модель (Германия, Австрия, Япония) имеет сходства как с европейской (континентальной), так и с англосаксонской, обладая при этом своими собственными специфическими чертами. Так, например, в Германии бургомистры и ландраты имеют двойной статус — органа местного самоуправления и низового звена исполнительной государственной власти.
Губернатор японской префектуры, избираемый местным населением и считающийся главой местной власти, выполняет целый ряд общегосударственных функций.
Следует иметь ввиду, что в современных демократических государствах происходит сближение муниципальных систем (англосаксонской и континентальной), однако сочетание в них местного (государственного) управления и местного самоуправления остается, независимо от того, присутствует ли представитель центральной власти на местах или местное самоуправление осуществляется выборными органами власти. В любом случае в той или иной стране местное самоуправление осуществляется на основании собственных полномочий в интересах местного населения, тогда как местное управление функционирует в рамках обязательных или делегированных полномочий для удовлетворения государственного интересаСм. подробнее: Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ): Учебное пособие для вузов. — М.: Академический Проект. 2006. — С. 3—40)..
Таким образом, можно говорить о превалировании именно смешанной модели местного самоуправления.
Существует несколько теорий местного самоуправления: общественная , государственная и дуалистическая . Определенное распространение получила также юридическая и политическая теории местного самоуправления.
В современном мире сложились три модели местного самоуправления: англосаксонская, континентальная и смешенная.
Англосаксонская модель характеризуется следующими чертами:
самостоятельностью и независимостью местных органов власти от государства при решении собственных проблем;
отсутствием при муниципальных органах власти полномочных представителей государства;
осуществлением муниципальными органами власти задач, входящих в компетенцию государства;
регулированием взаимоотношений местных органов власти с центральной властью актами парламента;
наличием четкого перечня функций и полномочий местных органов власти;
жестким контролем со стороны правительства финансовой сферы.
Континентальная (французская) модель характеризуется следующими чертами:
контролем центральной власти над местным самоуправлением;
соблюдением субординации между муниципалитетами и органами государственной власти;
весомой ролью на местах представителей центральной власти;
функционированием прямого государственного управления на региональном уровне.
Смешанная модель построена на следующих принципах:
демократия должна строиться снизу вверх, если государство хочет иметь поддержку народа;
общины являются основой государства;
все действия государственного управления базируются на действиях общин;
общины интегрированы в общую систему государственной власти, осуществляют свою власть как часть государства и по его полномочиям; существуют компетенции (собственные полномочия), которые напрямую не зависят от указаний вышестоящих государственных органов.
Следует иметь в виду, что в современных демократических государствах происходит сближение муниципальных систем (англосаксонской и континентальной), однако сочетание в них местного (государственного) управления и местного самоуправления остается, независимо от того, присутствуют ли представители центральной власти на местах или местное самоуправление осуществляется выборными органами власти. В любом случае в той или иной стране местное самоуправление осуществляется на основании собственных полномочий в интересах местного населения, тогда как местное управление функционирует в рамках обязательных или делегированных полномочий для удовлетворения государственного интереса.
Вопросы для самопроверки
Проведите сравнительный анализ между государственной, общественной и дуалистической теориями местного самоуправления.
Найдите в современном муниципальном законодательстве Российской Федерации признаки государственной, общественной и дуалистической теории местного самоуправления.
Укажите отличительные признаки англосаксонской системы местного самоуправления.
Какой системе местного самоуправления присущ принцип правового регулирования компетенции органов местного самоуправления, согласно которому муниципальным органам можно делать лишь то, что предписано законом?
Какие виды государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления используются при континентальной системе местного самоуправления?
Охарактеризуйте разницу между местным самоуправлением и местным управлением.
Можно ли говорить о существовании в современном мире только одной модели местного самоуправления — смешанной?
Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление / В кн.: Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. — СПб., 1882.
Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. В 3 т. — СПб., 1869—1871.
Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовой аспект. — М.: Спарк, 2001.
Ежевский Д.О. Местное самоуправление в Соединенном Королевстве Великобритания и Северной Ирландии: Дис. канд. юрид. наук. М., 2005.
Коркунов Н.М. Русское государственное право. — СПб., 1903. Т. 2.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. — М.: Юрист, 2004.
Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. II. Ч. 1. —СПб., 1910.
Лазаревский Н.М. Самоуправление // Мелкая земская единица: Сб. статей. —СПб, 1902. Вып. 1.
Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ): Учебное пособие для вузов. — М.: Академический Проект. 2006.
Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России: Учебник. —М.: Эксмо, 2007.
Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Очерк критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. — СПб., 1882.
Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. — М.: Издательская группа ФОРУМ-ИНФРА-М, 1998.
Чихладзе Л.Т. Местное самоуправление и местное управление зарубежных стран и государств — участников СНГ. Сравнительно-правовой анализ. — М.: Нота-бене, 2005.
Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательства Франции, Англии и Германии. — СПб, 1874.
в России в 70-х годах XIX в. Ее сторонники В.П. Безобразов и А.Д.
Градовский исходили из того, что самоуправление есть понятие политическое,
оно действует на правах государственных властей, и что предметы ведения
местного самоуправления входят в задачи государственного управления,
поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного
Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойственного
характера муниципальной деятельности - самостоятельного решения местных дел
и осуществления на местном уровне определенных государственных функций.
Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят
за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент
Теория социального обслуживания считает, что основной задачей
муниципальных органов является оказание услуг населению, главной целью их
Общая характеристика и основные принципы местного самоуправления.
В большинстве современных государств управление всеми делами на
местах осуществляется специальными органами местного самоуправления,
формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права
при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами
местного управления. Местное или муниципальное самоуправление - это такая
система управления местными делами, которая осуществляется специальными
выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной
административно-территориальной единицы данной страны. Европейская хартия о
местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, дает
общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным
и принятое всеми демократическими государствами. Под местным
самоуправлением Хартия понимает «право, действительную способность местных
сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею
Концепция местного самоуправления исходит, прежде всего, из того,
что местные сообщества населения представляют собой один из основных
элементов любого демократического режима, а право граждан на участие в
управлении общественными делами является составной частью демократических
принципов построения большинства современных государств.
Кроме того, принцип местного самоуправления исходит из того, что
участие граждан в управлении общественными делами самым непосредственным
образом может быть реализовано именно на местном уровне. При этом
совершенно очевидно, что существование местных сообществ, облеченных
реальными полномочиями, делает возможным обеспечить такое управление,
которое было бы наиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам
Сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах
отражает степень демократизма существующего политического режима. Эти
органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти
центра. В силу этого они очень часто оказывались в оппозиции центральному
правительству, и их взаимоотношения часто характеризовались откровенным
противостоянием по вопросам разделения компетенции, финансово-экономическим
вопросам и т.д. Первоначально эти органы формировались на основе
ограниченного избирательного права состоятельными гражданами общества при
наличии цензовых барьеров (грамотности, образования, оседлости,
имущественного ценза). Впоследствии система формирования органов местного
самоуправления была демократизирована, эти органы превратились в наиболее
Значение органов местного самоуправления определяется еще и тем, что
в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих
органов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в
соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения
населения, хотя общее направление социально-экономической и политической
деятельности определяется центральными органами государственной власти и
управления. Большое значение имеет и то обстоятельство, что органы
местного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочия
обладать и распоряжаться определенной собственностью, заключать сделки,
распоряжаться местным бюджетом и т.д. Поэтому в условиях рыночной экономики
необходимость широкого самоуправления на местах, как правило,
поддерживается и защищается большинством населения любой страны.
В настоящее время наиболее существенными признаками системы местного
самоуправления в зарубежных странах является их универсальная выборность и
значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Эта
самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания
и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга
нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной
Коммунальное самоуправление, например, в Германии, характеризуется
следующими принципами, характерными и для многих других развитых
демократических государств: самостоятельным независимым от других органов
осуществлением местных коммунальных функций, собственной ответственностью в
решении местных общественных задач, при этом субъекты самоуправления
являются субъектами публичного права; деятельность служащих в коммунальном
представительстве осуществляется на непрофессиональной основе. Органы
местного самоуправления наделены правом выборов органов самоуправления;
правом принимать собственные нормативные акты; финансовой автономией;
независимостью в проведении кадровой политики; независимостью в области
коммунального планирования; осуществлением государственного надзора и
контроля за деятельностью коммуны. Такие принципы отражают наиболее
характерные особенности системы местного самоуправления и в других
европейских странах. Вместе с тем, европейская система местного
самоуправления оказала серьезное влияние и на общие принципы формирования и
функционирования местного самоуправления в других регионах.
Сложившееся, например, в Латинской Америке законодательство о
местном управлении было обусловлено рядом факторов, в том числе влиянием
испанского колониального законодательства. История возникновения здесь
органов местного самоуправления берет начало именно в этот период. Органам
власти на местах предоставлялись, с одной стороны, довольно широкие
полномочия, а с другой - они находились под жестким контролем со стороны
центральных властей. Первые подобные учреждения возникли в Мексике еще в
1519 году, и их деятельность регулировалась специальными ордонансами,
принятыми испанским парламентом - Кортесами. Городским муниципалитетам
предоставлялось имущество в собственность, право решения местных вопросов,
сборов налогов и издания нормативных актов. Однако руководители
муниципальных органов - главные алькальды (мэры) или коррехидоры
(советники) - считались служащими центральных властей. Так, впервые в
Латинской Америке была введена система административной автономии, т.е.
значительной самостоятельности местных учреждений в рамках закона, но под
жестким контролем со стороны центральных властей через их представителей на
местах. Этот принцип, ставший основополагающим в законодательстве о местном
самоуправлении, до настоящего времени применяется в Латинской Америке.
Так, статья 29 Конституции Венесуэлы 1961 г. прямо закрепляет
автономию муниципалитетов как право выбирать органы своей власти,
осуществлять свободную деятельность в пределах своей компетенции, создавать
собственные источники доходов и собирать денежные поступления.
Бразилия, например, включает в себя свыше 4300 муниципалитетов,
которые имеют право самостоятельного управления во всем, что относится к их
интересам. Муниципалитеты имеют политическую, административную и финансовую
автономию. Вместе с тем, поскольку Федеративная Республика Бразилия
построена на принципах значительной централизации, включающей право
центральных властей на самое широкое вмешательство в дела субъектов
федерации, конституции штатов предусматривают аналогичный институт
вмешательства в дела муниципалитетов. Основаниями могут служить нарушения
муниципальной автономии, задолженность по федеральным платежам,
невыполнение федеральных законов или судебных решений, нарушение прав
человека и т.д. Принцип федерального вмешательства имеет конституционную
основу, он закреплен статьями федеральной Конституции и конституциями
штатов, в состав которых входят муниципалитеты. Принцип федерального
вмешательства рассматривается бразильскими исследователями как одна из
гарантий сохранения целостности государства и обеспечения нормального
функционирования конституционных органов власти, демократического режима и
Органы местного самоуправления опираются обычно на разветвленный
чиновничий аппарат, от которого прямо зависит эффективность работы этих
органов. Органы местного самоуправления непосредственно осуществляют
управленческие функции на местах, одновременно выступая в качестве
юридически самостоятельного элемента механизма власти. В настоящее время
органы местного самоуправления и их исполнительный аппарат представляют
собой один из крупнейших по численности элементов управленческой системы.
Юридическая и фактическая самостоятельность органов местного
самоуправления в ряде современных государств носит особенный специфический
характер. Их самостоятельность иная, чем самостоятельность автономных
образований, так как органы местного самоуправления не обладают
законодательными полномочиями, поскольку они могут действовать только на
основе и в рамках законодательных актов, изданных центральными
законодательными органами всей страны или субъекта федерации, если это
федеративное государство. В ФРГ, например, выделяют три условия правового
регулирования местного самоуправления: федеральное законодательство,
законодательство отдельных земель и принимаемые самими общинами правовые
установления. Нормами федерального законодательства является прежде всего
Основной закон ФРГ 1949 г., но ведущее место в правовом регулировании
местного самоуправления занимает законодательство земель, хотя в различных
землях правовое положение коммун имеет свои особенности. Конституции
земель, как правило, дублируют положение статьи 28 основного закона ФРГ, а
также дополняют и конкретизируют отдельные ее положения. Большая часть
вопросов коммунального самоуправления регулируется законами земель, среди
которых основное время занимают уставы о коммунах. Уставы о коммунах имеют
все земли ФРГ. Третьим звеном правового регулирования местного
самоуправления в ФРГ являются правовые акты самих общин. Они имеют право
принимать по местным вопросам свои собственные правовые акты. Все земельные
уставы о коммунах содержат положения о том, что каждая коммуна имеет
возможность принять собственный устав или положение. Эти уставы определяют
возможность введения налогов и их взимание, оформление расходов коммуны,
осуществление автономии в области планирования, организации коммунального
На практике принцип местного самоуправления означает передачу тех
или иных административных полномочий, имеющих чисто местное значение, в
ведение органов, избираемых непосредственно населением данной
территориальной единицы. В демократических государствах относительно роли
органов местного самоуправления действует доктрина «муниципальная власть -
решать политические вопросы, поскольку решение политических вопросов
затрагивает интересы всего государства, и , следовательно, не может иметь
чисто местное значение. Это, конечно, не означает, что органы местного
самоуправления не подвержены политическому влиянию, что просто невозможно,
т.к. они избираются по партийным спискам региональных общественных
более четко разделить компетенцию региональных и центральных органов, не
допустить вмешательства региональных органов в решение общегосударственных
В зарубежных странах существует несколько типов организации и
функционирования муниципальных учреждений. Среди них принято выделять:
англо-саксонскую муниципальную систему, континентальную (французскую)
модель местного управления, местное (коммунальное) самоуправление Германии,
в рамках которых применяются различные формы и разновидности.
Англо-саксонская муниципальная система сложилась в Великобритании.
Действует также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах.
Суть этой системы в том, что местные органы рассматриваются как
автономные образования, действующие в пределах предоставленных им законом
полномочий. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим,
на местах нет уполномоченных центрального правительства. Наряду с
представительными органами, которые непосредственно избирают населением
административно-территориальных единиц, могут также избираться некоторые
должностные лица. Контроль за деятельностью местных органов осуществляется
косвенным путем - через центральные министерства и через суд. Для
обозначения организации и деятельности местных органов в законодательстве
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Основные теории местного самоуправления
Самоуправление есть самостоятельное улаживание собственных дел, вид управленческой деятельности, заключающейся в сознательном воздействии на волю людей с целью направления их поведения. Если управление можно представить как совокупность отношений между теми, кто управляет (субъектами управления) и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление - это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица.
Однако эту логическую схему очень непросто приложить к обществу, поскольку его индивидуальные, групповые (коллективные), классовые, общесоциальные запросы теснейшим образом переплетены. Они осуществляются через деятельность (включая управленческую) множества разных лиц. Общественные условия приводят к тому, что зачастую субъекты запросов, с одной стороны, и субъекты их непосредственного осуществления, с другой стороны, не совпадают. Между множеством первых и множеством вторых образуются сложные, необыкновенно запутанные связи. Таким образом, общая логическая схема самоуправления не может быть приложена к обществу без ее видоизменения. Она останется общей идеей и принципом до тех пор, пока не произойдет этап "заземления".
Анализ социальных явлений показывает, что в силу ряда объективных и субъективных причин общество не может исключить "чистое" управление (управление, в рамках которого управляющие и управляемые - разные люди), отношения представительства, деятельностной, в том числе профессионально-управленческой, специализации. В самом деле, разве под силу человеку в одиночку решать все свои проблемы? Идеально самоуправляющееся общество при буквальном толковании термина "самоуправление" в вышеприведенном значении - это общество с безраздельным господством натурального хозяйства в экономике, с войной всех против всех в политике, с бесконечным дроблением государства на уделы.
В силу сказанного под подлинным самоуправлением мы должны понимать особое общественное устройство, в котором, во-первых, найдено разумное соотношение профессионально-представительского управления и самоосуществления людьми своих запросов; во-вторых, субъекты любых социально значимых интересов обладают действенными средствами (прежде всего - юридическими) заявления и отстаивания своих запросов; в-третьих, институты профессионально-представительского управления (те же органы власти) нацелены на постоянное выявление, справедливое согласование (справедливое - для данного уровня развития общества) и устойчивое удовлетворение всех наличных запросов общества. Следовательно, самоуправление не только не означает изъятия из общества представительства, профессионально-элитарного управления, но и предполагает их существование. Самоуправление, по сути, есть управленческий процесс, строящийся на основе этих трех вышеназванных принципов. Это справедливо и для местных сообществ жителей городских, сельских поселений, иных малых пространств, в рамках которых люди непосредственно удовлетворяют свои основные запросы, взаимодействуя друг с другом.
Местное самоуправление, с учетом сказанного, есть процесс управления местными сообществами жителей, основанный на разумном сочетании представительно-профессионального управления и самоосуществления людьми своих запросов, предоставления всем субъектам местных сообществ широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов, нацеленности органов местного самоуправления на выявление и справедливое удовлетворение коренных запросов жителей. Понятно, что подобное состояние управления - не факт действительности, а скорее идеальная цель, к которой необходимо стремиться.
Местное самоуправление в государственно-организованном обществе не может не испытывать на себе воздействие государства. Поэтому не случайно большинство теоретических концепций местного самоуправления представляют собой то или иное решение вопроса о соотношении государства и местного самоуправления. Управление местными сообществами жителей, о котором идет речь в вышеприведенном определении местного самоуправления, может носить государственный или негосударственный характер. Негосударственный характер самоуправления может заключаться в особой публично-властной деятельности или деятельности общественной, строго добровольной. Местные дела, соответственно, могут иметь значение государственных, негосударственных публично-властных или общественных дел. Очевидно, что разное решение вопроса о характере самоуправленческой деятельности, статусе местных дел значительно видоизменяет приведенное нами определение местного самоуправления.
Среди основных теорий местного самоуправления следует выделить теорию свободной общины, общественную и государственную теории.
Теория свободной общины. Появление этой теории относят к концу XVIII в. - началу XIX в. В числе ее создателей называют представителей французской и бельгийской правовых школ - Турэ, Токвиля, Гербера и др. Социальный заказ для теории свободной общины формировали условия, при которых местные дела находились в сфере ведения государственных чиновников. Такая система местного управления не несла в себе стимулов для развития местных общин. Теория свободной общины призвана была обратить внимание на самостоятельное значение общинной жизни, наличие у местных общин особых интересов и необходимость внедрения на местах начал самоуправления в качестве естественного права общин.
Согласно данной теории общины имеют собственные дела, негосударственные по природе, которые общины вправе решать самостоятельно. Для этого общины вправе формировать собственные органы управления, не имеющие статуса государственных. Государственные органы не должны вмешиваться в собственную компетенцию общин. Их задача - контроль за деятельностью общин, их органов самоуправления и обеспечение того, чтобы общины не выходили за пределы дозволенного.
Общественная теория. В числе основателей общественной теории называют О. Ресслера, Р. Моля. В России она разрабатывалась В.Н. Лешковым, А.И. Васильчиковым. Общественная теория может рассматриваться как определенное продолжение теории свободной общины. Ее суть в том, что круг общинных дел отличается от государственных. Самоуправление нацелено на выявление и решение дел не государственного управления, а собственных дел местных общин. Общинные дела - это в первую очередь вопросы хозяйственно-бытовой самоорганизации мест. Поэтому общественную теорию еще иногда называют хозяйственной. В рамках общественной теории в качестве самоуправляющихся общин выделялись не только местные территориальные коллективы, но и частные союзы, корпорации, промышленные компании, благотворительные и иные общества. Общины являются субъектами специальных прав, а потому государственное вмешательство в их дела недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не государственным агентам и представляют не государство, а общество.
Государственная теория. В числе ее основателей немецкие юристы Л. Штейн, Р. Гнейст. В дореволюционной России она активно разрабатывалась А.Д. Градовским, В.П. Безобразовым, Н.И. Лазаревским. Государственная теория оценивает местное самоуправление как вид государственной деятельности. Самоуправление заключается в возложении на местные общины, их органы самоуправления государственных задач. Другое дело, что названные задачи охватывают вопросы и собственно местной жизни. В рамках государственной теории местное самоуправление есть форма вовлечения жителей, их общин в государственную деятельность. Однако органы местного самоуправления - это не органы государственного центра на местах. Они формируются местными общинами. Л. Штейн видел особость местного самоуправления в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы есть самостоятельные субъекты права, вступающие с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения. Такой подход дал основание выделять в рамках государственной теории самоуправления юридическое ее ответвление (юридическую теорию). Р. Гнейст считал, что самостоятельность местных сообществ должна опираться на их формирование населением и на систему почетных и безвозмездных должностей. Такая точка зрения характеризуется как политическое ответвление государственной теории самоуправления.
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
Филиал в г.Ижевске
ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА
Местное самоуправление: теория, история, современная практика осуществления
1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: СУЩНОСТЬ, ПРИЗНАКИ, СИСТЕМА
1.1 Дискуссионные вопросы проблематики местного самоуправления
1.2 Признаки местного самоуправления
1.3 Система органов местного самоуправления
1.4 Государственные полномочия по регулированию местного самоуправления
2. ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ
2.1 Концептуальные основы местного самоуправления
2.2 Зарубежный, опыт местного самоуправления
2.3 Самоуправление в дореволюционной России
2.4 Советский этап развития местного управления и самоуправления
2.5 Местное самоуправление в Российской Федерации: современное состояние
3. ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
3.1 Взаимодействие государственного и муниципального управления
3.2 Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации
3.3 Некоторые предложения по совершенствованию местного самоуправления
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
Актуальность темы исследования определяется огромной ролью местного самоуправления в экономической и политико-правовой жизни российского общества, в становлении институтов демократического федеративного государства. Местное самоуправление в современной России поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Оно дает возможность перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.
В настоящее время российское законодательство находится в поиске оптимальной модели местного самоуправления, в связи с чем пересматривается отношение государства к данному социально-правовому феномену. Важно при этом учитывать происходящие перемены в общественной жизни. Эти и другие обстоятельства во многом определили выбор темы дипломной работы.
Исследование поставленных в дипломной работе задач не могло бы быть плодотворным без анализа научного и практического опыта в этой сфере, получившего свое отражение в общетеоретических и специальных (прикладных) работах по вопросам истории и теории государства и права, зарубежного и отечественного конституционализма, государственного управления, местного самоуправления, муниципального права. Среди них можно назвать труды С.А.Авакьяна, В.И.Васильева, В.А.Кряжкова, О.Е.Кутафина, Л.Е.Лаптевой, ВВ.И.Фадеева и др.
В дипломной работе объектом исследования выступают общественные отношения по поводу местного самоуправления, отечественный и зарубежный опыт правового регулирования местного самоуправления.
Предметом исследования является практика становления и развития российского местного самоуправления.
Цель дипломной работы состоит в исследовании концепций и моделей местного самоуправления, а также в выявлении проблем закрепления и особенностей реализации этих концептуальных положений в действующем законодательстве о местном самоуправлении.
Эта цель определила конкретные задачи работы:
- раскрыть основы местного самоуправления, проанализировав истоки становления и развитие идей самоуправления с учетом российского и зарубежного опыта;
- выделить важнейшие концептуальные взгляды на понятие местного самоуправления, особенности различных концепций и моделей местного самоуправления;
- определить действующую в России модель местного самоуправления, рассмотрев ее историческое развитие;
- проанализировать проблемы правового закрепления и регулирования местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе;
- выявить тенденции развития местного самоуправления в Российской Федерации и спрогнозировать возможные варианты его правового регулирования.
В числе источников написания дипломной работы использовались монографии, научные статьи и обзоры, материалы научных дискуссий, журнальные и газетные публикации, политологические обобщения, иные аналитические материалы по проблематике местного самоуправления.
1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: СУЩНОСТЬ, ПРИЗНАКИ, СИСТЕМА
1.1 Дискуссионные вопросы проблематики местного самоуправления
Одной из ключевых проблем функционирования местной власти в современном российском обществе является раскрытие характера ее взаимосвязи с целями и задачами государственного и общественного развития.
Местное самоуправление — важный элемент всей системы управления в государстве, во многом определяющий всю государственную структуру.
С точки зрения содержания местным самоуправлением признавалась коллективная деятельность общины по решению вопросов, локального значения.
Определяя местное самоуправление в качестве части государственного управления, многие российские ученые и практики признавали, что управление это осуществлялось местными жителями.
Местное самоуправление — это территориальное управление. Управлять же территорией, не имея властных начал, попросту немыслимо. Для этого достаточно взглянуть на круг дел, встающих перед местным самоуправлением. А они, так или иначе, связаны с общими делами и проблемами, стоящими перед страной в целом, да иначе и быть не может.
В Российской Федерации местное самоуправление закреплено на конституционном уровне. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. С юридической точки зрения данное понятие объединяет в себе субъект и объект управления на местном уровне. В качестве субъекта выступают граждане, в качестве объекта — вопросы местного значения и муниципальная собственность. Муниципальная собственность выступает главным элементом экономической основы местного самоуправления. Из этого следует, что местное самоуправление реально только при наличии муниципальной собственности.
Закрепленное в ст. 3 Конституции РФ народовластие реализуется гражданами России как непосредственно, так и через формируемые органы государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление органически входит в систему конституционного строя Российского государства, будучи одной из форм народовластия.
Читайте также: