Проблемы реализации государственных программ и пути их решения реферат
Обновлено: 04.07.2024
Ключевые слова: государственная программа, проблема реализации, эффективность, контроль, риски, несогласованность.
В эпоху жесткого экономического и п о литического противостояния с западом, в которую мы вступили в настоящее время, победа будет за теми, чья экономическая модель государства окажется более конк у рентоспособной и жизнестойкой. В этих условиях в научном сообществе не сфо р мировалось понимание такой модели. Кроме того, не существует , на данный м о мент , систематизированности в подходах ее теоретического обоснования. В свою очередь, разработка эффективной макр о экономической модели осуществима при условии наличия всеобъемлющей и объе к тивной информации о всех сферах де я тельности.
По мнению автора , основным инстр у ментарием в данном направлении должны служить государственные программы, к о торые действуют в настоящее время. А к туальность настоящего исследования во многом связана с нал ичием проблем в их реализации, а также необходимостью п о иска решений данных проблем с целью минимизации рисков и повышения их э ф фективности.
В свою очередь, под государственной программой следует понимать систему мероприятий и инструментов в государс т венной политике, которые призваны обе с печивать в рамках реализации ключевых государственных функций , достижение целей и приоритетов в государственной политике в сфере безо пасности и социал ь но- экономического развития [1, c . 84].
Не смотря на все положительные м о менты, реализацию данных программ в целом, нельзя назвать идеальной по пр и чине отсутствия всесторонне продуманной нормативно-правовой базы [5].
В частности, в данном контексте речь идет о дублировании мероприятий в разр е зе указанных программ органами исполн и тельной власти, длительном временном запаздывании их реализации, недофина н сировании, что на данный момент набл ю дается, неэффективной системой оценки обоснованности бюдже тных затрат и си с темы контроля за достижением поставле н ных целевых ориентиров. С позиции управления (менеджмента) организации, а государство в данном контексте также можно считать организацией только в б о лее крупных масштабах, данны е пробелы и упущения недопустимы, так как оказ ы вают негативное влияние на ход исполн е ния программ. Так, например, реализация целого ряда государственных программ по итогам 2 016 года поставлена под угрозу (рис. 1), что доказывает наличие негати в ных факторов.
Рис . 1. Госпрограммы с наименьшим процентом реализации по итогам 2016 года [1, c . 85]
На практике перечень соисполнителей госпрограммы (в соответствии с распор я жением Правительства №1950-р) может быть уточнен в процессе исполнения пр о граммы, а это диктат ответственного и с полнителя. Причем ответственный испо л нитель не заинтересован в большом кол и честве соисполнителей ввиду проблем с согласованием и сложностью в управл е нии, что в последующем приводит к во з никновению рисков межведомственного характе ра при реализации программы [7].
Важно отметить, что основной пробл е мой на данный момент в реализации го с программ является недофинансирование, которое напрямую связано с разразивши м ся экономическим кризисом. На рисунке 2, представленном ниже видна динамика роста расходов за период с 2013 по 2016 год.
Рис. 2. Динамика расходов федерального бюджета (2013-2016 гг., млн. рублей) [2, c . 108]
В свою о чередь уровень инфляции в РФ за последние 3 года значительно превысил инде ксац ию бюджета на госпрограммы: 2013 г. – 6,45%, 2014 г. – 11,36%, 2015 г. – 12,2%, 2016 г. – 7%, что ставит под угрозу их реализацию [6].
Можно предположить, что в целях дальнейшей реализации программ треб у ется изыскивать и использовать внебю д жетные источники, а именно привлекать малый и средний бизн ес в сферу реализ а ции программ по принципу государстве н но-частного партнерства.
Рис. 3. Схема дублирования некоторых государственных программ [4]
В практике существует проблема иску с ственного включения в госпрограмму с о вершенно разных сфер деятельности, что усложняет процесс управления програ м мой , и затрудняет определение подведо м ственности.
Рис. 4. Пример искусственного включения в госпрограмму разных сфер деятельности
В результате реализации данных пр о грамм возникают риски их срыва, а также происходит затягивание сроков реализ а ции. Кроме того, возникают противоречия в реализации по подведомственности.
П редлагает ся использовать следующую внутриотраслевую модель иерархии в ра м ках исполнения отдельно взятых госпр о грамм (рис. 5).
Рис. 5. Иерархия внутриотраслевой модели госпрограммы
В ряде источников звучит о том, что существует проблема несогласованности по реализации госпрограмм с регионами, что требует ввода дополнительных набл ю дательных советов с целью координации деятельности региона в каждой из пр о грамм. Одна ко представляется, что в да н ном контексте в бо льшей степени пробл е ма связана с несогласованностью между ответственными исполнителем и соиспо л нителями программы.
В частности, на согласование документа у одного ведомства уходит до 30 дней, а возникающие разногласия или замечания не исключают повторной процедуры с о гласования. При внесении госпрограммы на рассмотрение Правительству (в среднем около 500 страниц) она должна быть с о гласована в соответствии с действующим регламентом в течение 10 дней.
Таким образом, у ответственного и с полнителя возникают затруднения с сво е временным внесением соответствующих поправок и корректировок необходимых дл я реализации программы в целом.
Резюмируя, следует отметить, что тр е буется сокращение времени на согласов а ние поправок и внесения изменений в го с программы посредством электронного д о кументооборота и сокращения сроков для согласования с соисполнителями.
В части контроля во всех госпрогра м мах отсутствуют сроки промежуточного контроля со стороны самого исполнителя, что требует внесения соответствующих поправок в государственные программы.
Проблема оценки реализации госпр о грамм также не нова и требует особого внимания. С одной стороны в каждую из государственных программ вложены о с новные критерии, выражающиеся в ко н кретных показателях. С другой, рассма т ривая отчетность о реализации госпр о грамм, как на уровне субъектов РФ, так и на уровне Федерации необходимо отм е тить отсутствие в ее содержании отраж е ния ситуации в динамике, что не позволяет сделать в полной мере выводы и спрогн о зировать в должной мере определенные изменения и соответственно требуемые мероприятия [3, c . 139].
Таким образом, выявлен ряд проблем, которые тормозят реализацию государс т венных программ в непростых условиях, связанных с экономическим кризисом, и требуют незамедлительного вмешательс т ва на законодательном уровне.
2. Киреева Н.А., Сухорукова А.М. Проблемы финансового обеспечения государстве н ных программ развития агропромышленного комплекса // Островские чтения. – 2016. — №1. – С. 106-112.
ANALYZATION OF PROBLEMS OF REALIZATION GOVERNMENTAL
PROGRAMS IN THE RUSSIAN FEDERATION
F.A. Gurtueva , graduate student
Financial university under the Government of the Russian Federation
Keywords: state program, the problem of implementation, effectiveness, control, risks, inco n sistency.
Правительство России признало, что треть государственных программ являются неэффективными [1] . Их реализация не приводит к повышению результативности использования бюджетных средств. В связи с этим особо актуальными становятся: оценка эффективности госпрограмм, анализ проблем, возникающих при их реализации, и выработка предложений по исправлению ситуации.
Вбольшинстве стран мира основным инструментом качественного бюджетного планирования выступает программно-целевой метод, основанный на системном планировании выделения бюджетных средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ [2] .
Бюджет РФ и бюджеты большинства субъектов Федерации начиная с 2014 года формируются на основе государственных программ. Согласно исследованию качества управления финансами в субъектах РФ, проведенному Минфином России по итогам 2016 года [3] , лишь у 48 регионов доля программных расходов бюджета составляла 95% и выше (к ним относится и Владимирская область). В среднем по России данный показатель в 2016 году был равен 89,9%. А в ряде субъектов РФ доля программных расходов — и того ниже, вплоть до 40%.
Определимся с понятиями
Государственная программа — система мероприятий и положений, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития*. Она состоит из подпрограмм и целевых программ, которые, в свою очередь, делятся на ведомственные целевые программы и основные мероприятия и воплощаются в виде конкретных действий, реализуемых в рамках государственных (муниципальных) заданий. Деление программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых в рамках государственной программы задач.
Проблемы госпрограмм
Счетная палата Владимирской области в ходе реализации своих полномочий по аудиту госпрограмм выявила следующие проблемы формирования и исполнения региональных государственных программ, а также отчетов об их исполнении.
1Низкое качество госпрограмм: недостатки структуры; неприемлемое качество системы показателей (индикаторов); отсутствие четкого разделения сфер реализации; необъективное отражение инструментов реализации государственной политики, влияющее на эффективность реализации госпрограмм.
2Отсутствие полной интеграции бюджетных процессов и госпрограмм: несоответствие форматов бюджета и госпрограмм; отсутствие совместного планирования расходов различного назначения (текущих, капитальных и т. д.); неполный охват расходов бюджета.
3Низкая эффективность реализации текущих госпрограмм: отсутствие возможности перераспределения бюджетных ассигнований в процессе исполнения бюджета; осуществление фактической деятельности исполнителей госпрограммы осуществляется по отдельным планам, но не в рамках госпрограммы.
4Формальность оценки эффективности реализации госпрограмм : недостатки и несовершенство системы отчетности исполнителя госпрограммы; низкая ответственность руководителей за реализацию госпрограммы; наличие временного лага между деятельностью исполнителя госпрограммы и полученными результатами госпрограммы.
Показательно, что приведенная проблематика актуальна и для федерального уровня [4] .
Одной из первопричин недостаточного качества разрабатываемых государственных программ и их реализации является неработоспособность принципа декомпозиции целей, целевых показателей и индикаторов. Стратегии развития соответствующих отраслей и содержание государственных программ не коррелируют между собой.
Например, концепцией социально-экономического развития РФ до 2020 года запланировано, что доля отечественной продукции мяса должна составить 87% [5] . Доктрина же продовольственной безопасности РФ устанавливает пороговые значения данного индикатора на уровне 85% [6] . В госпрограмме «Развитие сельского хозяйства на планируется повышение удельного веса отечественного мяса до 91,5% [7] , а в Стратегии развития пищевой промышленности РФ до 2020 года — до 88,3% [8] .
Чтобы выработать новые подходы к оценке эффективности госпрограмм, целесообразно изучить положительный зарубежный и отечественный опыт.
Таблица 1. Положительный опыт оценки госпрограмм в зарубежной практике
Австралия является примером страны, применяющей программный бюджет в целях улучшения системы управления государственными финансами. Система показателей ежегодно конкретизируется. Оценка реализации бюджетных программ происходит и осуществляется более полно и систематически, чем во многих других странах. Информация о результатах реализации программ регулярно включается в бюджет.
В Южной Корее при оценке госпрограмм используются подходы, применяемые в социологических исследованиях. Ежегодно детальной проверке подвергается до 10% госпрограмм. Основой анализа служит специально разработанный перечень контрольных вопросов.
При оценке реализации госпрограмм во Франции применяются три главных критерия: социальный и экономический эффект, качество услуг, эффективность (результативность). Утвержденный закон о бюджете содержит набор конкретных показателей, позволяющий провести оценку каждой реализуемой программы. Ответственность за реализацию программы персональная.
В Канаде фокус оценки направлен на проблему value-for-money (полученная польза, ценность от потраченных денег). Оценка проводится в двух основных направлениях: актуальность (релевантность) программы и ее реализация.
В США применяется комплексная система рейтинговой оценки — PART (Program Assessment Rating Tool), GPRAMA (изменение системы планирования и отчетности). Оценка и анализ госпрограмм ежегодно проводятся Счетной палатой США. Оценка имеет две основные цели: снижение и устранение фрагментации целей программ; устранение перекрытия и дублирования целей программ. Стандарты и руководства по оценке госпрограмм издаются Счетной палатой США. Например, руководство Performance Measurement and Evaluation: Definitions and Relationships, GAO-11-646SP, May 2011.
Зарубежный опыт оценки госпрограмм
Опыт стран с развитой бюджетной системой показывает, что масштабное применение программно-целевого метода бюджетного планирования повышает гибкость в управлении бюджетными ресурсами, способствует минимизации затрат, повышению эффективности предоставления государственных услуг, является инструментом выравнивания экономического развития отдельных территорий, а также обеспечивает большую прозрачность и открытость бюджета [9] .
Важными моментами оценки государственных программ в зарубежной практике, которая насчитывает более чем историю, являются:
- повышение уровня ответственности и полномочий должностных лиц, реализующих программы;
- повышение подотчетности и эффективности использования ресурсов;
- наличие в бюджете конкретных показателей, позволяющих провести оценку каждой реализуемой программы;
- процесс формирования системы показателей оценки эффективности госпрограмм проходит в разрезе трех позиций: гражданин, потребитель, налогоплательщик;
- привлечение к оценке госпрограмм внешних экспертов.
Проведенный анализ показал, что практика оценки эффективности реализации госпрограмм наиболее успешна в следующих странах: Австралия, Франция, Южная Корея, Канада, США (таблица 1). Примечательно, что в этих государствах отсутствуют единый подход и методика оценки эффективности реализации госпрограмм, а также применяется два вида оценки программ: мониторинг программ и, собственно, сама оценка программ [10] .
Важно
Все существующие методики оценки основаны на план-фактном анализе, то есть характеризуют только исполнительскую дисциплину, а также анализируют показатели, которые заложены самими ответственными исполнителями при разработке госпрограммы.
Отечественный опыт оценки госпрограмм
Исследование отечественного опыта развития методик формирования, реализации и оценки эффективности госпрограмм показало следующее.
1 Отсутствие унифицированного подхода к оценке эффективности реализации государственных программ в субъектах РФ.
2 Различные подходы к проведению оценки эффективности даже в рамках одного субъекта России.
3 Различные подходы к построению математического аппарата методик оценки эффективности государственных программ, применяемых в субъектах РФ. Например, эффективность может оцениваться как отношение достигнутых (фактических) нефинансовых результатов основных мероприятий, подпрограмм и в целом программы к затратам на них. А может — как отношение достигнутого результата только к затратным финансовым показателям.
Наиболее сбалансированной, комплексной и объективной, на наш взгляд, является методика оценки эффективности государственных программ Новосибирской области [11] . Но в целом, к сожалению, ситуация следующая: несмотря на достаточно длительный период применения программно-целевого метода бюджетирования и большое количество попыток оценки эффективности реализации программ в регионах РФ, применяемые методы оценки результативности и эффективности являются формальными и не дают жителям ясного представления о реальном вкладе программ в социально-экономическое развитие территории.
В отечественном опыте отсутствует практика мониторинга хода реализации госпрограмм. В качестве такового, на наш взгляд, могла бы выступить экспертиза отчетов о ходе исполнения госпрограмм. В этом случае при проведении экспертизы годового отчета об исполнении госпрограмм можно использовать интегральную оценку эффективности их реализации с применением весовых коэффициентов целевых индикаторов. Это позволит вывести качественную характеристику реализации программы на основании соотношения оценки результативности реализации программы и уровня ее финансового обеспечения, а именно: эффективная, недостаточно эффективная, неэффективная.
Интегральная оценка эффективности реализации госпрограмм
Под интегральной оценкой эффективности реализации (далее — R) госпрограммы (ГП) понимается показатель, определяющий качественную характеристику реализации программы на основании соотношения интегральной оценки результативности реализации госпрограммы и уровня финансового обеспечения госпрограммы. Рассчитывается по формуле:
где Iср — интегральная оценка результативности реализации ГП;
Vфин — уровень финансового обеспечения ГП.
Интегральная оценка результативности реализации ГП — это уровень достижения установленных значений целевых индикаторов, скорректированный с учетом присвоенных весовых значений целевых индикаторов. Определяется в процентах по формуле:
где ij — показатель оценки выполнения j-го целевого индикатора;
n — количество целевых индикаторов ГП.
Показатель оценки выполнения целевого индикатора определяется в процентах по формуле:
где Ij — индекс результативности целевого индикатора за отчетный период;
kj — весовой коэффициент, присвоенный целевому индикатору.
Весовой коэффициент целевого индикатора — параметр, отражающий значимость, относительную важность целевого индикатора в сравнении с другими, оказывающими влияние на достижение цели.
Индекс результативности целевого индикатора за отчетный период определяется в процентах и рассчитывается по формуле:
где Ifj — фактическое значение целевого индикатора за отчетный период;
Ibj — базовое значение целевого индикатора — фактическое значение целевого индикатора программы на начало отчетного периода (или значение целевого индикатора программы в случае, если программа не была бы реализована в отчетном периоде);
Ipj — плановое значение целевого индикатора на отчетный период.
Уровень финансового обеспечения программы за отчетный период Vфин определяется в процентах и рассчитывается по формуле:
где Vf — фактические затраты, направленные на реализацию программы в отчетном периоде с учетом всех источников финансирования;
Vp — запланированный объем финансирования программы за счет всех источников финансирования.
Рассчитанное значение интегральной оценки эффективности реализации государственной программы ® в дальнейшем сопоставляется с приведенными в таблице 2 значениями для определения качественной характеристики оценки реализации государственной программы.
Таблица 2. Интегральная оценка эффективности реализации программы
Численное значение интегральной оценки эффективности реализации программы ®
Качественная характеристика программы
[7] Постановление Правительства РФ от 14 июля 2012 года № 717 «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на
[10] Исхакова А. Ф. Анализ методов оценки эффективности реализации государственных программ в России и за рубежом. НИУ ВШЭ, 2015.
В связи с чем в госпрограммах должны отражаться все достоинства и недостатки общеэкономических, отраслевых и региональных стратегий. То есть госпрограммы — это индикаторы качества планирования российской экономики. Стали ли они таковыми на практике?
Напомним, перечень госпрограмм Российской Федерации утвержден распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2010 года № 1950-р (с изменениями). Он сформирован по отраслевому принципу с учетом приоритетов социально-экономического развития страны. К сожалению, при формировании госпрограмм программно-целевое бюджетирование было подменено финансированием от достигнутого, и ряд госпрограмм по своей сути стали набором расходных обязательств, недостаточно подкрепленных обоснованными целями, задачами, показателями.
Кроме того, госпрограммы РФ формировались при отсутствии системы управления рисками, которая представляет собой комплекс спланированных мероприятий, направленных на выявление и устранение (минимизацию) вероятностных неблагоприятных ситуаций, порождающих риски, а также мер по их минимизации и преодолению последствий. Риски недофинансирования, неэффективного исполнения госпрограмм РФ увеличивает значительная доля их финансирования за счет средств консолидированных бюджетов субъектов РФ и юридических лиц. Следует отметить, что участвующие в реализации госпрограмм юридические лица согласно Порядку разработки и паспортам госпрограмм не являются участниками госпрограмм, соответственно, их полномочия и ответственность не определены .
Результаты экспертиз госпрограмм свидетельствуют об отсутствии обоснованных сценариев реализации программных мероприятий с учетом рисков, в том числе недостаточного финансирования, исходя из необходимости концентрации финансовых ресурсов на приоритетных подпрограммах (мероприятиях), существенно влияющих на достижение целей госпрограммы. Таким образом, при доработке госпрограмм необходимо сформулировать принципы и сформировать механизмы перераспределения финансовых ресурсов по подпрограммам, ФЦП и основным мероприятиям при различных условиях и объемах финансирования, определить перечень приоритетных целей и ключевых мероприятий, которые, безусловно, должны быть реализованы для снижения риска распыления финансовых ресурсов и неэффективного использования бюджетных средств.
Для всех госпрограмм РФ следует разработать единую методику оценки рисков при их формировании и реализации и конкретные меры по управлению рисками. Целесообразно ввести обязательную корректировку госпрограмм, имеющих низкие оценки эффективности по итогам отчетного года, а также утвердить порядок учета результатов оценки эффективности при формировании проекта федерального бюджета и уточнения оценки расходов на более отдаленную перспективу.
Основные проблемы и недостатки госпрограмм
Основными проблемами государственных программ сегодня стоит назвать следующие:
отсутствие полноценной системы стратегических документов, задающих актуальные приоритеты социально-экономического развития и государственной политики в соответствующих сферах реализации госпрограмм;
частая корректировка нормативной правовой базы, регламентирующей разработку и реализацию госпрограмм;
недостатки целевых показателей (индикаторов) госпрограмм;
значительное количество соисполнителей и участников госпрограмм, усложняющих процесс взаимодействия;
низкий процент доли программных расходов в федеральном бюджете;
не определена процедура приведения госпрограмм в соответствие с законом о бюджете (действие соответствующей нормы БК РФ ежегодно приостанавливается);
структурные недостатки госпрограмм.
Наиболее распространенные недостатки госпрограмм РФ в части анализа целевых показателей (индикаторов):
недостаточно обоснованный выбор целевых показателей (индикаторов) госпрограмм;
нечеткость целевых показателей (индикаторов);
избыточное количество целевых показателей (индикаторов) ;
наличие значительной доли мониторинговых показателей и незначительного количества управляющих показателей;
отсутствие качественных целевых показателей (индикаторов), характеризующих уровень достижения целей и задач ряда подпрограмм;
отсутствие количественных значений целевых показателей (индикаторов).
Таким образом, можно констатировать, что госпрограммы пока не стали инструментом надлежащего бюджетного планирования. Действующий механизм их формирования и реализации нуждается в значительной концептуальной корректировке. Оценка госпрограмм по целям, задачам, индикаторам, мероприятиям и финансовым ресурсам показывает отсутствие системной сбалансированности во всех госпрограммах. Принцип формирования и изменения госпрограмм, исходя из объемов выделяемых бюджетных средств, не соответствует задаче перехода на программный принцип планирования и исполнения бюджета.
Таким образом, национальные проекты – это инструмент реализации целей национального развития, имеющих приоритетное значение на определенном этапе развития государства и требующих для своего решения значительных ресурсов, предполагающих четко обозначенный конечный результат. Например, как это было в период индустриализации страны. В зависимости от этапа развития государства, состояния его бюджета и уровня развития предпринимательства к таким проектам могут привлекаться частные инвесторы, что выражается в развитии проектов по моделям государственно-частного партнерства.
Если говорить о сотрудничестве государства с частными инвесторами в процессе реализации масштабных национальных проектов, можно привести много успешных примеров такого партнерства из истории других государств. Например, уже в XVII в. во Франции прибегают к использованию концессии для строительства каналов (Canal du Midi). Примерно в это же время модели государственно-частного партнерства начинают применяться в Великобритании и на Северо-Американском континенте. В России данная форма реализации крупных инфраструктурных проектов начинает активно использоваться на рубеже XIX-XX вв., особенно в отношении строительства железных дорог (пример – Транссибирская магистраль).
В наши дни тема национальных проектов за рубежом не менее актуальна и затрагивает как отрасли экономики, ставшие традиционными (развитие космоса, энергетики, социальной сферы), так и новые направления (как, например, развитие искусственного интеллекта). При этом, во многих странах повышается роль привлечения частного капитала через механизмы ГЧП. В этом вопросе важно найти то оптимальное соотношение в распределении затрат между публичным и частным партнером, которое обеспечит финансирование проектов и которое может варьироваться от страны к стране, от отрасли к отрасли, с учетом соотношения рисков и доходности запускаемых проектов. В проектах, приближенных по своим условиям к рыночным, роль государства может быть ниже. В проектах, не позволяющих извлечь требуемую частным бизнесом доходность, роль государства повышается. Например, величина государственного финансирования национальных проектов в Индии находится на уровне 90%. На других, более продвинутых и менее рискованных рынках, она может быть существенно ниже.
Практика применения государственных программ и национальных проектов в современной России
В период развития Российской Федерации после распада Советского Союза тема национальных проектов принимала различные очертания и организационные формы управления. Государство постоянно пыталось найти оптимальные формы осуществления инвестиций в масштабные проекты и привлечь к этим проектам частных инвесторов:
Анализ исполнения описанных выше национальных проектов и государственных программ свидетельствует о том, что независимо от формата, в котором они готовились, и от организационных структур, созданных для управления этими проектами / программами, целевые показатели, установленные в них, зачастую не достигались или достигались с большими задержками по срокам [1]:
Казначейское выполнение национальных проектов и государственных программ носило и носит неритмичный характер, что также сказывается на достигаемых результатах и качестве выполняемых работ. При этом, конечно, нельзя полностью отрицать позитивный вклад государственных программ в социально-экономическое развитие страны и повышение ее обороноспособности [1]: многократно выросла доля современных образцов вооружений и техники в российской армии; превышен целевой показатель доли российских научных публикаций в международных научных журналах; по итогам 2018 г. Россия заняла 31 место в рейтинге Всемирного банка по условиям ведения бизнеса (в 2012 г. она была на 120 месте), что можно назвать успешным, несмотря на то, что целевой показатель был – 20 место; уровень оснащения образовательных учреждений и учреждений здравоохранения, социальной поддержки населения в этих сферах также существенно улучшился.
Анализ исполнения национальных проектов и государственных программ является исключительно важным с точки зрения повышения эффективности государственного управления и показывает, что по многим направлениям по-прежнему существует большой потенциал. В этой связи представляется интересным как с научной, так и с практической точки зрения изучение факторов, влияющих на уровень успешности тех или иных национальных проектов / государственных программ. Такой факторный анализ позволит выйти на существенно более высокий уровень государственного планирования и управления, что должно позитивно сказаться на социально-экономической ситуации в условиях внутренних и внешних ограничений, привести к повышению уровня жизни граждан, независимо от этих ограничений.
Анализ успешности государственных программ и их инвестиционной привлекательности: проблемы и решения
На наш взгляд, можно выделить три основные группы причин невыполнения государственных программ / национальных проектов в Российской Федерации:
1.Системные управленческие проблемы.
Как было отмечено выше, 15 октября 2016 г. в качестве постоянных органов управления проектной деятельностью в РФ были утверждены президиум Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам, а также Департамент проектной деятельности Аппарата правительства РФ. Однако, требуется не просто добавление новых звеньев в систему управления, а ее кардинальная реконструкция, учитывающая как собственный предыдущий опыт осуществления масштабных проектов (полученный в период существования СССР), так и зарубежный опыт (например, опыт Китая). Отсутствие полноценной сквозной системы стратегического планирования, учитывающей межотраслевые и межрегиональные связи, в настоящее время демонстрирует очевидную институциональную слабость системы управления.
2.Низкое качество планирования при формировании системы показателей программ и проектов.
Говоря о данной причине невыполнения государственных программ / национальных проектов, можно сказать, что она носит методологический характер и при наличии системного подхода легко исправима. Представляется целесообразным сделать отсылку к исследованию на эту тему, проведенному К.Я. Серковой [2], в котором достаточно полно описываются все составляющие проблемы и даются предложения по их решению. Также данные вопросы рассмотрены в [3, 4, 5].
3. Мотивационные проблемы.
Успешность реализации проектов национального масштаба, как показывает опыт, напрямую определяется тем, как их воспринимают основные группы акторов: национальная элита, население и бизнес. Специфика нынешней ситуации в России состоит в том, что, в отличие от развитых стран, где активно формируется нетократия, интеллектуальная элита представлена слабо, доминирует бизнес-элита, не ассоциирующая себя и свои интересы с развитием страны. Именно это и демонстрирует процесс утечки умов и капиталов за границу.
В связи с этим, высокую важность в успехе осуществления национальных проектов и государственных программ играет мотивация бизнеса, как неотъемлемого и одного из ключевых участников, которая, в свою очередь, зависит от инвестиционной привлекательности национальных проектов и государственных программ. Следует отметить, что низкая инвестиционная привлекательность как страны, так и государственных инвестиционных проектов, носит глубокий и стратегический характер. Это те вопросы, которые детально обсуждались на Петербургском международном экономическом форуме в 2019 г. и в предыдущие годы, во время других саммитов, а также в научной и периодической литературе.
С учетом всего массива имеющихся знаний и проведенного анализа представляется обоснованным обозначить следующие пять ключевых групп проблемных факторов, влияющих на уровень инвестиционной привлекательности государственных программ / национальных проектов, по которым государство должно активно работать: проблемы законодательства и судопроизводства; проблемы в области подготовки и запуска проектов; проблемы, связанные с государственным влиянием; проблемы, влияющие на развитие предпринимательства; проблема негативной геополитической обстановки. Рассмотрим их далее более детально.
Говоря о законодательстве, в контексте привлечения частных инвестиций к участию в проектах государственной важности, в первую очередь речь должна идти о регулировании государственно-частного партнерства. Качество законодательства в данной сфере требует существенного улучшения по таким направлениям, как права инвесторов, гибкость утвержденных моделей ГЧП и государственных органов власти, эффективность и скорость решения вопросов по запуску новых проектов, конкурсные процедуры, процедуры заключения, изменения и прекращения соглашений и др. Зачастую принимаемые нормативно-правовые акты противоречат уже принятым нормам, что создает правовые коллизии и является причиной возникновения хозяйственных споров, повышая в целом риски работы на российском рынке. Экспертное сообщество занимает достаточно активную позицию в данной сфере и не раз высказывало предложения законодателям по сути данного вопроса. Достаточно детально данные предложения изложены в исследовании одного из авторов данной статьи [7]. К сожалению, несмотря на то, что многие из предлагаемых изменений положительно оцениваются практиками и исполнительными органами власти, очень небольшая часть из них находит свое отражение в новых законодательных актах.
Следующая группа проблем – это проблемы, влияющие на развитие предпринимательства, которые включают в себя высокий уровень коррупции, низкий уровень предпринимательской активности, недостаточный уровень лидерства и командного подхода к реализации проектов. Для решения первой проблемы необходимо внедрение более жесткого законодательства по борьбе с коррупцией и его систематичное применение. А для развития предпринимательства нужно проводить системную работу, связанную с воспитанием нового поколения граждан, которые бы стремились стать предпринимателями и не боялись брать на себя ответственность за принимаемые решения.
Проведенный авторами статьи анализ успешности государственных программ и национальных проектов в России показывает, что, несмотря на позитивный вклад в развитие экономики, существует огромный потенциал для повышения успешности осуществления стратегически важных для государства инициатив. Как показывает история России и зарубежных стран, немаловажную роль в этом должен играть бизнес. Для его привлечения должны быть созданы определенные условия, которые делают участие в таких проектах выгодным и безопасным. Чтобы повысить инвестиционную привлекательность национальных проектов и программ, государству необходимо решать следующие задачи: повысить качество принимаемых нормативно-правовых актов, кардинально улучшить судебную систему, повысить качество подготовки проектов, снизить негативное влияние государства и оптимизировать государственную поддержку, развить предпринимательство и повысить уровень финансового суверенитета страны.
Читайте также: