Государственное и муниципальное управление франции реферат

Обновлено: 05.07.2024

На протяжении всей истории существования государства, великие мыслители разных стран пытались найти те формы общественного взаимодействия, при которых было бы обеспечено не только стабильное и безопасное существование, но и обеспечивались бы развитие общества, сохранялись общечеловеческие ценности, и осуществлялся прогресс.

Одной из основных функций государства является организационная функция, которая заключается в организации и контроле властной деятельности, которая осуществляется в рамках государственного управления.

Государственное управление осуществляется в различных сферах экономической, социальной, культурной. От качества государственного управления зависит экономический рост, благосостояние граждан, социальная обстановка в стране. Формы и методы управления в государстве позволяют более полно понять его сущность, структуру, политическую и экономическую основу, направления и перспективы развития.

Актуальность темы данного исследования определяется рядом факторов. Во-первых, изучение и сравнительный анализ опыта стран в реформировании и апробации различных методов управления, является важнейшей задачей для становления и улучшения не только международного взамодействия на различных уровнях, но и в первую очередь, для определения путей развития внутригосударственных реформ и преобразований в нашей стране.

Во-вторых, рассматривая государственное управление во Франции сегодня, можно видеть определенный экономический, политический и социальный итог, проводимой в стране административной реформы. Процесс проведения административных реформ в разных странах мира направлен на дальнейшее совершенствование государственного аппарата в соответствии с требованиями времени. Западные эксперты отмечают, что сфера бизнеса послужила своеобразным испытательным полигоном для преобразования государственно-бюрократических структур. Отработанные ею новые методы менеджмента стали предметом самого тщательного анализа теоретиков и практиков управления с целью их применения в государственной администрации, которая постоянно критиковалась ими за свою расточительность и экономическую неэффективность. В результате в 80-х гг 20-говека руководство ряда западных стран пришло к выводу о необходимости перехода от государственного администрирования к государственному менеджменту, предусматривающему инкорпорацию в сферу государственного управления некоторых рыночных механизмов. Было решено в этой связи внедрить в государственный аппарат дух предприимчивости, инициативы заботы о клиенте, а также сделать его более демократичным, прозрачным и доступным для граждан. Во Франции реформы проводятся поэтапно и отдельные ее направления осуществляются до настоящего времени. Поэтому, можно подвести итог уже осуществившимся реформам и рассмотреть направления проводимых.

Описанию эффективности государственного управления, как и собственно управления, посвящено множество научных работ.

Среди современных исследователей, развивающих концептуальные основы административно-государственного управления можно назвать российских ученых: Атаманчука Г.В [3], Василенко И.А [4], Граждана В.В [6], и ряд других.

Целый ряд исследований, посвященных административным реформам в разных странах мира, провела И.А. Василенко, что позволило обобщить наиболее важные направления современных реформ во Франции [5].

Также государственному управлению во Франции посвящены работы Акимова Ю. Г [2], Керимова А. Д. [8], Лебедева М.Л [10]

и других авторов. О ситуации сложившейся в государстве и итоге административных реформ пишут обозреватели, журналисты и непосредственные участники этих реформ: Жан-Поль Дельвойе (16), Флоранс Обена (17).

Основные источники

В работе используются официальные документы законодательства Франции (1, 18), статистические данные (15, 19), а также научные исследования ученых административного и конституционного права.

Объект исследования отношения в сфере государственного управле-ния во Франции.

Предмет исследования структура государственного управления Франции, основные направления административной реформы и организация самоуправления.

Цели и задачи исследования определены темой настоящей работы и включают в себя рассмотрение понятия государственного управления, рассмотрение структуры государственного управления, прав и обязанностей, а также законодательной основы отдельных ее звеньев, рассмотрение направлений административной реформы, ее промежуточных результатов, а также государственной службы.

Методология исследования

В основе методологии исследования лежит совокупность общенаучных и специальных методов, среди которых можно выделить системный анализ, институциональный подход, конкретно-исторический подход, социокультурный метод, ситуационный анализ.

Структура рабты

1. Понятие государственного управления, его система и принципы

Государственное управление служит в первую очередь определенным целям в различных направлениях деятельности. Поддержание функционирования и целостности экономики, ее развития, управление культурой и т.д. оно служит интересам взаимодействия, основными элементами управления являются объект управления и его субъект. Управление может быть осуществлено только тогда, когда объект подчиняется субъекту управления.

Государственное управление это вид деятельности по осуществлению государственной власти, имеет исполнительно-распорядительный характер и может выполняться специальными субъектами. Оно осуществляется в процессе повседневной деятельности и осуществляется на основании законов.

Из всех стран, Франция имеет наиболее богатый опыт по развитию и осуществлению государственного управления, который предполагает известную централизацию власти и отделение управленческого аппарата. Данные предпосылки четко обозначились с установлением абсолтизма в середине

1. века. Позднее, в период французской революции, государственное управление продолжает развиваться, происходит концентрация власти, уничтожаются феодальные привилегии, усиление централизации происходит в эпоху Наполеона. Бюрократия полувоенного типа была основана на иерархии, дисциплине и унификации. В начале

1. века на государственной службе была внедрена конкурсная система найма чиновников.

Список использованной литературы

1. Конституция Французской Республики // Конституции государств Европейского Союза / Л.А. Окунькова. Москва: Издательская группа ИНФРА-М НОРМА, 1997. 665 с.

2. Акимов, Ю.Г. Франция в мировом порядке начала XXI века / Ю.Г. Акимов, Р.В.Костюк., И.В. Чернов; под ред. Ю.Г. Акимова. — Ростов н/Д: Феникс, 2004.- 198 с.

3. Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления / Г.В. Атаманчук. Москва: Юрид. Лит., 1997.- 387 с.

4. Василенко, И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия / И.А. Василенко. — Минск: Амалфея , 2001.- 200 с.

5. Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление / И.А. Василенко. — Минск: Амалфея, 2005.- 357 с.

6. Граждан, В.В. Теория управления / В.В. Граждан. — Минск: ТетраСистемс, 2004. 416 с.

7. Жаке, Ж.П. Конституционное право и политические институты. Институт президентства: история и современность / Под общ. ред. Е.В. Матусевича. — Минск: ИСПИ, 2003.- 364 с.

8. Керимов, А.Д. О своеобразии государственной системы современной Франции / А.Д. Керимов. Минск: Юрист, 2001.- 244 с.

9. Пилипенко, А.Н. Классификация и систематизация законодательства Фран-ции /А.Н. Пилипенко //Журнал российского права . 2001. № 9. С. 53.

10. Лебедева, М.Л. Французская муниципальная система — возможность применения в современной России / М.Л. Лебедева. — Москва: ИнтерКрим-пресс, 2007.- 186 с.

11. Ришар Жан-Франсуа. Двадцать лет спустя // Журнал Россия в глобальной политик. 2003. № 4. С. 17.

12.Усенко, Ю.Н. Особенности административной ответственности исполни-тельных органов государственной власти во Франции / Ю. Н. Усенко. Вы-пуск 2. — Калининград: Изд-во Калининградского государственного университета, 2003.- 169 с.

13. Пилипенко, А.Н. Парламенский контроль во Франции /А.Н. Пилипенко //Журнал российского права. 2001. № 12. С. 9-10.

14. Чиркин, В.Е. Конституционное право зарубежных стран / В.Е. Чиркин.- Москва: Омега-Л, 2003. 429 с.

20. Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ административных реформ в западных странах // Вестник Московского университета. Сер.

Содержание

Введение ………………………………………………………………………. 3
Система государственного управления……………………………… 4
Глава государства……………………………………………………. 5
Правительство…………………………………………………………. 7
Парламент: Национальное собрание и Сенат………………………………………………………………………11
Административное деление и реформа местного самоуправления…………………………………………………………16

Работа состоит из 1 файл

гму франции.docx

Система государственного управления……………………………… 4
Глава государства………………………………………………… …. 5
Правительство…………………………………………… ……………. 7
Парламент: Национальное собрание и Сенат………………………………………………………………… ……11
Административное деление и реформа местного самоуправления………………………………………… ………………16

Франция, официальное название Французская Республика — государство в Западной Европе. Столица — город Париж. Название страны происходит от этнонима германского племени франков, несмотря на то, что большинство населения Франции имеет смешанное галло-романское происхождение и говорит на языке романской группы. Франция делится на 26 регионов (régions), из которых 21 находится на европейском континенте, один (Корсика) — на острове Корсика, а ещё четыре — заморские. Регионы не обладают юридической автономией, но могут устанавливать свои налоги и вести бюджет. 26 регионов разделяются на 100 департаментов (départements), состоящие из 342 округов (arrondissements) и 4039 кантонов (cantons). Основой Франции являются 36 682 коммуны (communes). Деление на департаменты и коммуны сравнимо с делением России на области и районы.

Департамент Парижа состоит из единственной коммуны. Четыре заморских региона (Гваделупа, Мартиника, Французская Гвиана, Реюньон) состоят, каждый, из единственного департамента. У региона Корсика (включающего 2 департамента) — специальный статус административно- территориального образования, отличного от других регионов метрополии (континентальной Франции). Все эти регионы являются частью Европейского союза.
Общая площадь страны составляет 547 тыс. кв. км (643,4 тыс. кв. км вместе с заморскими территориями и департаментами). Это самая большая страна Европейского союза . Население Франции насчитывает 65,4 млн человек (январь 2010). На континентальной территории проживает 62,8 млн человек. По численности населения государство занимает 20-е место среди 192 стран — членов ООН.

Современная система государственного управления Французской Республики восходит к историческим особенностям утверждения политического режима Пятой Республики, что нашло свое отражение в особенностях конструирования баланса высших государственных органов страны и закреплено Конституцией 1958 года. Слабость государственного устройства Четвертой Республики, поражения понесенные Францией в колониальных войнах в Индокитае, Египте и Алжире, наличие гражданского конфликта внутри страны привели к появлению идеологии восстановления государства на международной арене и внутри страны. Интерес нации должен преобладать над внутренними конфликтами, политические дела делятся на действия большой политики (международные отношения, оборона) и повседневные направления, где сталкиваются интересы различных социальных категорий населения. При этом интересы могут быть различны, но они обязательно должны уступать высшим приоритетам нации, представляемым, прежде всего государством и олицетворяемым главой государства. Этот идеологический императив был сформулирован генералом Шарлем де Голлем еще в 1946 году в его знаменитой речи в Байе, однако востребованным он оказался в 1958 году.

Политический режим Пятой Республики является результатом двух противоположных устремлений, - стремления усилить исполнительную власть и прежде всего власть Президента Республики и стремления восстановить роль Правительства и Премьер- министра. Результатом стала ситуация когда исполнительная власть принадлежит одновременно Президенту Республики и Премьер-министру, и самые важные для баланса политического режима отношения существуют между двумя главами исполнительной власти.

Центральное место в системе государственного управления Франции принадлежит Президенту Республики. Президент Республики – высшее должностное лицо государства, его верховный представитель во всех актах внутриполитической и международной жизни. Президент Республики – гарант соблюдения Конституции Франции, нормального функционирования государственных институтов, национальной независимости и территориальной целостности. К тому же, он является верховным главнокомандующим вооруженными силами страны, производит назначение на высшие военные и гражданские должности, представляет страну в международных отношениях.

Президент Республики избирается путем всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Срок полномочий – пять лет (до 2002 года он составлял семь лет). К кандидату в президенты предъявляются те же требования, как к лицам, избираемым в парламент. Должность вице-президента во Франции отсутствует. В случае досрочной вакансии поста Президента его обязанности исполняет Председатель Сената, а если он по каким-либо причинам не в состоянии выполнять эти обязанности, они исполняются Правительством. Новые выборы проводятся не ранее чем через 20 и не позднее чем через 35 дней после открытия вакансии. Исполняющий обязанности Президента ограничивается в своих правах, например, он не может проводить референдум, не имеет права досрочно распустить Национальное собрание.

Компетенции Президента Республики в законодательной сфере сводятся к трем основным позициям. Во-первых, Президент осуществляет непосредственное нормативно-правовое регулирование тех или иных сфер общественной жизни посредством ордонансов и декретов, имеющих такую же юридическую силу, что и законы. Во-вторых, Президенту принадлежит право законодательной инициативы в ряде конституционно-политических вопросов, право отлагательного вето на законопроекты, принимаемые Парламентом, а также право промульгации законопроектов. В-третьих, Президенту принадлежит право досрочного роспуска Национального собрания, которое ограничивается в следующих случаях: 1) когда временно исполняются обязанности Президента; 2) когда использованы чрезвычайные полномочия по ст. 16 Конституции; 3) в течение года после досрочных выборов .

В сфере судопроизводства Президент обладает правом помилования, а также назначения и перемещения судей.

При Президенте Республики функционирует специальный аппарат помощников и советников, которые образуют его личный кабинет, генеральный секретариат, а также ряд специализированных вспомогательных органов (например, военный комитет). Все сотрудники аппарата Президента назначаются и увольняются по его собственному усмотрению.

Правительство – коллегиальный орган, осуществляющий наряду или совместно с Президентом Республики государственное управление. Правительство может выступать в форме Совета министров под председательством Президента Республики, или как совокупность членов Правительства под руководством Премьер-министра. Все наиболее важные проекты нормативных актов, законопроекты, решение о постановке вопроса о доверии, о проведении референдума, назначении на высшие государственные должности и т.д. подлежат рассмотрению в Совете министров.

В тексте Конституции используется собирательный термин Правительство, однако данное понятие в основном законе страны не уточняется. На основании ряда статей Конституции можно сделать вывод о том, что под Правительством Республики подразумевается совокупность его членов, руководимых Премьер-министром. Премьер-министр и по его представлению члены Правительства назначаются Президентом Республики. Ответственность Правительства перед Национальным собранием, приводит к тому, что назначаются те лица, которые пользуются поддержкой парламентского большинства.

Внутренняя структура Правительства основана на иерархических началах. Помимо Премьер-министра оно включает государственных министров, министров, государственных секретарей и некоторых других должностных лиц. Государственные секретари, выполняющие, как правило, функции заместителей министров, не всегда входят в состав Совета министров.

Во Франции нет четко фиксированной структуры Правительства. Решение данного вопроса каждый раз зависит от конкретной ситуации и соотношения политических сил в системе государственного управления. Основной причиной появления новых министерских структур является возникновение перед государством тех или иных задач: окружающая среда, предотвращение стихийных бедствий, административные реформы, европейская интеграция и т.д. При совпадении партийной большинства в парламенте с партийной принадлежностью Президента Республики, решающее слово при определении структуры Правительства и его персональном составе принадлежит главе государства. При отсутствии подобного совпадения партийное большинство в Национальном собрании играет более значительную роль в этом вопросе.

Иерархия между членами Правительства зависит от политической значимости того или иного министра и желания подчеркнуть значение определенной области государственной деятельности. Участие в Правительстве – важный политический акт, требующий большого сосредоточения и усилий, что делает министерский пост несовместимым с осуществлением иных государственных или частных функций и парламентским мандатом. Министры попадают в режим особой ответственности. Каждый министр несет гражданскую ответственность за причиненный им ущерб в зависимости от того, совершены такие действия при исполнении своих обязанностей или нет. То же относится к уголовной ответственности. Каждый член Правительства исполняет двойную роль – политическую и административную. Ее можно выполнять коллективно или индивидуально, но в любом случае за каждым министром существует коллегиальная и солидарная политическая ответственность Правительства, членами которого они являются.

Правительство по собственному усмотрению может просить Национальное собрание об одобрении правительственной политики, выраженной в форме программы или декларации по вопросам общей политики, однако это не является обязанностью Правительства. Тогда же Правительство может поставить вопрос перед Национальным собранием о доверии Правительству, поскольку оно несет коллективную ответственность перед парламентом.

Франция – родоначальница континентальной (или французской) модели местного самоуправления – унитарное государство с высокой степенью централизации. Систему местного самоуправления Франции образуют регионы (22), департаменты (100) и коммуны (36,5 тыс.)[6]. Отличительной особенностью является жесткая иерархическая подчиненность центральной власти. Существовавший предварительный государственный контроль вел к ограничению деятельности коммун и департаментов, посягая на их самостоятельность.

В 1982 г. во Франции была проведена реформа муниципального управления. Важным моментом реформы стала уменьшение государственного контроля за местным управлением. Государственная опека, при которой местная власть принимала решения лишь после предварительного одобрения префекта (наместника государственной власти), была заменена контролем апостериори, то есть контролем после принятия решения муниципальным советом и только с точки зрения его соответствия закону. Было изменено положение государственных служб на местах и, в частности, статус префектов. Они потеряли три основных своих полномочия: исполнительную власть в департаменте, руководство регионами и административную опеку за коммунами и департаментами. Часть служб префектуры, необходимых для управления департаментом, перешла во власть председателя генерального совета. Чтобы символизировать эти изменения и нововведения, было предложено изменить и название должности государственного представителя в департаменте и регионе. Вместо префектов и супрефектов они стали именоваться комиссарами республики и помощниками комиссаров республики.

Структура органов МСУ: Департаменты как органы местного управления существуют с 1838 г. Руководящим органом департамента как местного органа управления является генеральный совет, избираемый населением кантонов сроком на 6 лет. Кантоны - объединения нескольких коммун; они являются избирательными округами по выборам департаментских органов местного управления. От каждого кантона избирается один генеральный советник.

Председатель генерального совета стал возглавлять исполнительный орган департамента вместо префекта и называться мэром. Мэр подготавливает и исполняет решения совета, распоряжается финансовыми и другими средствами, является главой административных и технических служб департамента, несет ответственность за управление департаментом и в этом качестве осуществляет полицейские функции. Впервые со времени своего создания департамент стал управляться лицом, избранным путем всеобщего голосования. Реформой 1982 г. были расширены права департаментов в сфере урбанизации, строительства жилищ, профессионального образования, архивного дела, в санитарной и социальной областях.

На уровне коммуны схема управления в целом аналогична. В результате реформы 1982 г. был несколько расширен состав их советов – высшего органа коммуны. Совет избирается также на 6 лет, число его членов колеблется от 9 до 69 человек в зависимости от населения коммуны. В отношении коммун была упразднена существовавшая административная и финансовая опека. Муниципальный совет является консультационным органом, и главная его задача состоит в принятии бюджета, а реализацией принятых в бюджете решений занимается мэр. Муниципальные советники не могут вмешиваться в деятельность мэра, но имеют полное право знать о всех его действиях и давать советы.

Мэр и его заместители избираются муниципальным советом из числа своих членов. Мэр олицетворяет исполнительную власть коммуны и не несет ответственности перед своим муниципальным советом. Полномочия мэра заключаются в следующем: доводить до сведения населения коммуны законы и обеспечивать их выполнение; участвовать в пересмотре избирательных списков, наборе в армию; исполнять функции служебной помощи и функции по ведению актов гражданского состояния; подготавливать решения муниципального совета; исполнять решения, приобретшие обязательный характер.

Мэр одновременно является и уполномоченным государства – следит за обнародованием и исполнением государственных законов и постановлений, принимает меры по общей безопасности. В чрезвычайных ситуациях мэр обязан действовать как уполномоченный государства, а не коммуны. Мэр находится в подчинении представителя государства в департаменте – комиссара республики – и выполняет его распоряжения.

Таким образом, мэр в коммуне выполняет 3 роли: председателя совета, руководителя исполнительного органа и уполномоченного государства. Должность мэра – одна из немногих, дающая реальную власть и поэтому привлекательна для политических деятелей. Практически все крупные политики Франции национального масштаба прошли через эту должность, а многие совмещают работу в центральных органах власти с постом мэра.

Контроль за законностью любого решения муниципального совета осуществлял префект, а с 1982 г. – комиссар республики.

2. Формы привлечения населения к участию в местном самоуправлении. Эффективное функционирование местного самоуправления является важным условием развития демократии и гражданского общества. Развитие гражданского общества влечет за собой коренное изменение качества жизни людей. Под гражданским обществом подразумевают совокупность негосударственных организаций самого разного назначения. Это могут быть кооперативы (производственные и потребительские), всевозможные ассоциации (родительские, музыкальные, спортивные и пр.), клубы по интересам, социальные движения (женские, экологические, молодежные, региональные), творческие союзы[7] и т.д. Каждый житель коммуны может участвовать в различных организациях гражданского общества в зависимости от сферы своих интересов.

Поддержка и координация деятельности гражданского общества является одной из исключительно важной области деятельности французского мэра. Это является обоюдовыгодным сотрудничеством: мэр может получить от организаций гражданского общества неоценимую помощь, перекладывая на них часть своих забот и сохраняя за собой лишь функции контроля и вдохновителя. В свою очередь муниципалитет может оказывать финансовую и материальную помощь ассоциациям.

Совместная работа муниципальных служащих с лидерами ассоциаций благотворно влияет на чиновников, предотвращая их бюрократизацию. В то же время, мероприятия, проводимые общественными организациями, несут в себе заряд положительной энергии и эмоций и способствуют вовлечению большого количества людей в жизнедеятельность коммуны. А для мэра такая форма сотрудничества позволяет приобрести авторитет и известность, а также укрепить свою власть в коммуне.

Следует признать, что муниципальное управление во Франции – достаточно открытое и прозрачное. Так, например, сессии муниципального совета открыты для населения, краткие отчеты о заседаниях совета вывешиваются у дверей мэрии, кроме того, любой налогоплательщик имеет право затребовать полный протокол заседания. Каждый житель имеет право доступа к административной документации.

Коммуна располагает различными видами информации о деятельности совета, в которую входят: местная пресса, муниципальные (коммунальные) издания, информация внутри мэрии и совета.

Проводятся отчеты выборного лица на собрании избирателей. В некоторых муниципалитетах распространена практика выезда муниципальных служащих на места (например, в определенный квартал города), о которой заранее оповещают жителей. Для решения проблемы выявления интересов разных групп граждан существует процедура консультаций-согласований. Форма может быть различной: собрания района, проведение социологического опроса, исследования экспертов и др.

3. Финансово-экономические основы местного самоуправления

Местные доходы формируются из следующих основных источников. Первый источник – налогообложение (47,1%). Местные налоги взимаются на финансирование общего управления, содержание полиции, социальную помощь и т.д. Второй источник – неналоговые доходы – взимание платы с потребителей услуг, таких как коммунальные услуги, услуги общественного транспорта (10,1%). Третий источник – государственные гранты (42,9%).

Основными местными налогами являются налог на предприятия и налоги на землю и жилье.

Во Франции получило широкое распространение межмуниципальное сотрудничество в области экономики – местная кооперация, которая уходит корнями еще в 1789 г. Постепенно развитие различных форм сотрудничества между коммунами, а также между различными формами коллективов приняло широкий размах. В 1992 г. закон о местной администрации Республики закрепил партнерство между коммунами, способствовал настоящей комплексности местной кооперации.

Как правило, организацией экономической деятельности в коммунах занимаются специальные отделы по экономической помощи. Этот отдел чаще всего курируется генеральным секретарем коммуны, иногда подчиняется непосредственно мэрам. Чаще всего эти отделы оказывают следующие виды помощи: перекупка здания для сдачи его в наем предприятию; гарантирование займов; субсидии и ссуды; процентные скидки; помощь на профессиональное обучение.

Франция – родоначальница континентальной (или французской) модели местного самоуправления – унитарное государство с высокой степенью централизации. Систему местного самоуправления Франции образуют регионы (22), департаменты (100) и коммуны (36,5 тыс.)[8]. Отличительной особенностью является жесткая иерархическая подчиненность центральной власти. Существовавший предварительный государственный контроль вел к ограничению деятельности коммун и департаментов, посягая на их самостоятельность.

2. Формы привлечения населения к участию в местном самоуправлении. Эффективное функционирование местного самоуправления является важным условием развития демократии и гражданского общества. Развитие гражданского общества влечет за собой коренное изменение качества жизни людей. Под гражданским обществом подразумевают совокупность негосударственных организаций самого разного назначения. Это могут быть кооперативы (производственные и потребительские), всевозможные ассоциации (родительские, музыкальные, спортивные и пр.), клубы по интересам, социальные движения (женские, экологические, молодежные, региональные), творческие союзы[9] и т.д. Каждый житель коммуны может участвовать в различных организациях гражданского общества в зависимости от сферы своих интересов.

3. Финансово-экономические основы местного самоуправления

Основными местными налогами являются налог на предприятия и налоги на землю и жилье.

Файлы: 1 файл

СМУ Франция.docx

Система государственного и муниципального управления Франции

Политико-территориальная организация Франции отличается сочетанием управления и самоуправления. Франция – регионалистское государство, где выборность местных органов власти дополняется административной опекой назначаемых из центра чиновников.

Центральные органы исполнительной власти. Президент Французской республики. Аппарат президента. Правительство.

Полномочия Президента Французской республики можно разделить на 1) личные (т.е. осуществляемые им самостоятельно) и 2) полномочия, осуществляемые совместно с правительством. Президент Франции назначает и прекращает полномочия премьер-министра. Может назначать министров и всех высших чиновников. Но при назначении премьер-министра необходимо согласие Национального собрания, что ставит правительство в двойное подчинение. Президент обладает правом роспуска Национального собрания, правом передавать на референдум законопроекты, касающиеся наиболее важных вопросов. Чрезвычайно важным полномочием является право Президента устанавливать единоличную диктатуру в случае, если существование государства под угрозой, а нормальное функционирование государственных властей прекращено. Президент может обращаться к парламенту с посланием[1]. К статусным полномочиям Президента относится его руководство заседаниями Совета министров. Президент участвует в законодательном процессе. Имеет право совместно с премьер-министром назначать на высшие гражданские и военные должности. Имеет некоторые полномочия в отношении судебной власти: объявляется гарантом ее независимости, участвует в назначении высших судей и прокуроров, председательствует в Высшем совете магистратуры, органе, который контролирует назначение судей и прокуроров, выступает в качестве дисциплинарного суда по отношению к ним.

Аппарат Президента. Закон не регулирует структуру аппарата Елисейского дворца[2], но обычно она организована следующим образом. Наиболее близок Президенту генеральный секретарь, возглавляющий генеральный секретариат – личную канцелярию главы государства. Здесь готовятся дела для рассмотрения в Совете министров, справки и т.д. Другим важным должностным лицом считается начальник кабинета Президента, занятый организацией его повседневной жизни (охраной, поездками и т.д.). Начальник личного штаба Президента помогает ему осуществлять функции высшего руководителя вооруженных сил.

На практике полномочия президента и премьера в сфере исполнительной власти часто переплетаются. Конкретное распределение полномочий зависит от партийной принадлежности высших должностных лиц. Если премьер принадлежит к партии, лидером которой является Президент, то премьер превращается в высокопоставленного сотрудника Президента, который, опираясь на послушное парламентское большинство, может легко сместить премьера и назначить нового. Если президентская партия теряет большинство в Национальном собрании, то премьер может реально (через правило контрассигнации) пресечь попытки Президента участвовать в правительственных делах; одновременно и Президент может парализовать деятельность правительства, отказываясь подписывать его документы.

Важнейшей правительственной структурой является Совет министров, заседающий под председательством Президента. Премьер может председательствовать на заседаниях Совета министра только по поручению Президента. Но премьер может контролировать деятельность Совета министров через различные межминистерские советы, занятые предварительной подготовкой его решений.

Законодательная власть. Законодательная власть принадлежит двухпалатному парламенту, который состоит из Национального собрания и Сената. Палаты неравноправны.Решающая роль в исполнении парламентских функций принадлежит Национальному собранию, избираемому населением непосредственно. В случае возникновения между палатами непреодолимых противоречий, правительство может потребовать, чтобы Национальное собрание приняло окончательное решение. Сенат обладает в законодательном процессе только правом отлагательного вето, которое преодолевается простым большинством голосов депутатов Национального собрания. Перед Национальным собранием ответственно правительство. Сенат призван способствовать преемственности гос. власти[3]; обеспечивать представительство территориальных коллективов республики. В структуру французского парламента входят различные комиссии (постоянные, специальные, по расследованию).

Публичная администрация. Публичная администрация Франции имеет несколько уровней: 1) государственная администрация, 2) территориальные коллективы, 3) функциональная администрация.

Государственная администрация. Гос. администрация осуществляет свою деятельность на двух уровнях – центральном и территориальном. Административные органы, действующие на центральном уровне, называются центральной администрацией или администрацией с национальной компетенцией. На уровне отдельных административно- территориальных единиц действуют местные органы государственной администрации или администрация с территориальной компетенцией. Центральная администрация Франции включает Совет министров, министерства, административные службы при Президенте и при премьер-министре, министерства.

Особенности министерской системы Франции:

1) количество и компетенции министерств не являются стабильными. Перечень министерств устанавливается премьер-министром при формировании правительства;

2) нет единой структуры министерств. Каждое министерство организовано в соответствии со своими собственными правилами[4].

Возглавляет министерство министр. Большую часть своих полномочий он передает начальникам центральных служб министерства или окружным префектам и префектам, возглавляющим внешние службы министерства в соответствующих административно- территориальных единицах. Важнейшим структурным звеном министерства является кабинет – действующий под непосредственным руководством министра орган, в котором решаются важнейшие политические и административные вопросы.

Местные органы государственной администрации. Префектура. В департаментах и регионах государство представляют префекты. Префекты информируют правительство о состоянии дел на местах, руководят полицией и иными местными службами. Префект наделен правом издавать правовые акты. Он является распорядителем государственных ассигнований и отвечает за управление гос. имуществом. Осуществляет административный контроль за деятельностью департаментов и коммун. Вправе опротестовать решения местных органов власти, если сочтет их незаконными.

Государственные периферийные службы. Это внешние (периферийные) службы различных министерств. Они проводят на местах политику, которую определяет центральный аппарат министерств. Периферийные службы принимают повседневные решения в соответствующей сфере гос. управления. Периферийные службы подчинены и министерству, и руководителю департамента – префекту[5].

Консультативные административные органы власти. Они создаются практически на всех уровнях французской административной системы. Центральное место занимают Государственный совет, Экономический и социальный совет. Они являются консультативными органами общего назначения, т.е. их деятельность не связана с каким-либо министерством. При решении некоторых вопросов наличие заключения соответствующего совета является обязательным.

Территориальные коллективы. Территориальные коллективы во Франции бывают двух видов: обычные (большинство коммун, департаментов и регионов) и особые (заморские территории, Корсика, Париж, Марсель, Лион). В основе административно- территориального устройства Франции лежат принципы децентрализации (т.е. передачи значительных полномочий на места) и деконцентрации (т.е. распределения полномочий между различными ветвями власти).

Во главе коммуны стоит муниципальный совет, избираемый населением, он организует муниципалитет, избирая мэра и его заместителей. Мэр выступает и как представитель коммуны, и как представитель государства.

На уровне департаментов и регионов действуют сходные системы управления: генеральный (региональный) совет, председатель совета и созданная при нем постоянная комиссия.

Функциональная администрация. Она представлена многочисленными и разнообразными публичными учреждениями: административными (национальное агентство занятости, университеты, лицеи и т.д.), промышленными и коммерческими (Комиссариат по атомной энергии, Национальное ведомство лесов, Парижские аэропорты и т.д.).

Унитарные правительства и их центральная администрация значительно больше влияют на повседневную жизнь граждан, чем федеративные. Многие унитарные государства имеют национальные полицейские силы и строгий контроль над местной полицией. Обычно в этих странах существует единая судебная система, работники которой назначаются центральной администрацией. Большинство унитарных европейских государств имеют сегодня бюрократию, структурированную по французскому образцу.

Исторический опыт государственной службы во Франции

Во Франции раньше, чем в других западноевропейских странах, завершился процесс централизации, произошло обособление госаппарата от гражданского общества, возникла профессиональная бюрократия, основанная на спецификации функций, разделении труда и дифференциации ролей. В середине XVIII века, с окончанием объединения страны и консолидацией абсолютизма, происходит постепенная централизация административно-государственного управления. С помощью профессиональной бюрократии королевская власть все более обособляется от общества. Муниципальные вольности уничтожаются, на место старой администрации приходят новые учреждения, подчиняющиеся приказам, идущим из центра 40 .

Высшие чиновники были верными слугами государства, и режим черпал из государственного аппарата политический персонал, подбирая из них депутатов и министров. Политическая лояльность высшей бюрократии была необычайно высокой. Так, выпускники Политехнической школы участвовали в подавлении восстания парижских рабочих в июле 1848 г . и в разгроме Коммуны.

С помощью целенаправленной социальной селекции и политического контроля правящий класс Франции не допускал в бюрократическую элиту выходцев из народа. В XIX веке на вступительном конкурсном экзамене приемная комиссия обращала особое внимание на общую культуру кандидата, его знание классических предметов (и в первую очередь, латыни). Профессия чиновников стала наследственной: сыновья приходили на смену отцам. Например, в 1840 г . 68% членов Государственного совета были сыновьями крупных чиновников; в 1852 г. приблизительно 16% префектов были сыновьями префектов и супрефектов 44 .

Во время вступительного конкурса кандидат должен был представить соответствующие рекомендации, а при назначении на должность широко использовались родственные связи, обмен услугами, взятками. В личном деле чиновников не только значились их профессия, профессиональные заслуги, но и давалась характеристика их социального поведения. Все это закономерно привело к первому кризису французской бюрократии в период июльской Монархии (1830—1848). Французские политологи считают, что кризис был вызван произволом администрации при наборе чиновников на государственную службу, непотизмом, политическим фаворитизмом, отсутствием правовых гарантий чиновников, низкими окладами рядовых служащих, резкой диспропорцией между жалованьем высших и низших чиновников, доходящей до соотношения 20:1.

Во второй половине XIX века занятие должности в госаппарате стало мощным фактором социального продвижения. Государственная служба предполагала минимальный уровень образования, чиновники должны были носить мундир или приличный костюм, они не занимались грязной работой. Помимо этого государственная служба давала достаточно большие гарантии занятости. По мере роста численности чиновников (в конце XIX века их насчитывалось уже около 500 тыс.) их положение становилось более стабильным; лишь положение высших должностных лиц госаппарата зависело от политической конъюнктуры. В 1853 г. был создан общий режим пенсионного обеспечения государственных служащих.

В этот период в госаппарате широко обсуждалась проблема унификации найма на государственную службу с помощью экзаменов или конкурсов и введения испытательного срока до включения стажера в штат. Однако в 1874 г. Государственный совет отверг идею единого статуса чиновников и подтвердил право административных учреждений создавать собственные регламенты, вводить свои правила рекрутирования. Высшая администрация не могла изменить принципу иерархической и неограниченной власти.

Рассмотрим организацию основных уровней административно-государственного управления во Франции.

До 1981 г. в стране существовала сильная власть центральной администрации. Всякое движение начиналось непосредственно в Париже. Третья (1871—1940), Четвертая (1947—1958) и Пятая республики с неизменной решительностью проводили политику централизации страны. Французское правительство и его администрация жестко контролировали всю бюрократическую сеть страны. С американской точки зрения, эта централизация часто доходила до крайности. Например, в определенный момент учебного дня все школьники Франции одной ступени обучения заняты одним и тем же. Местные условия, проблемы и инициативы отходили на второй план при принятии любых бюрократических решений. В 1960 г. в целях лучшей координации административного управления президент де Голль издал декрет об организации 22 регионов, в каждом из которых от 2 до 8 департаментов. Однако это было сделано только ради административных удобств и нисколько не нарушило жесткую централизацию государственного управления.

Специалисты, которые пришли к власти в 1981 г., провели подлинную децентрализацию во Франции. Часть полномочий экономического и социального планирования была передана от центральной администрации регионам. Налогообложение, образование, здравоохранение и экономическое развитие стали сферой полномочий администрации в 22 регионах и 96 департаментах. Закон 1982 г. переименовал назначаемых Парижем префектов в специальных уполномоченных Республики, их власть стала немного больше, чем власть полиции или пожарной охраны. Тем самым Франция после пяти веков неуклонной централизации пустилась в обратный путь.

Ни закон 1946 г., ни ордонанс 1959 г. не охватывают всю гражданскую службу Франции. Установленный ими статус чиновника не применяется к нескольким категориям государственных служащих: судьям, военным, сотрудникам государственных служб промышленного и торгового характера, полиции. Таким образом, наряду с основным статусом чиновника во Франции существуют еще частные статусы чиновников перечисленных выше категорий.

Согласно законодательству, лицо не может быть назначено на гражданскую должность: 1) если не имеет французского гражданства; 2) не обладает гражданскими правами и не удовлетворяет требованиям хорошего морального поведения; 3) нарушает законодательство о военной службе. Последнее требование на практике сводится к следующему: кандидат должен либо завершить свою военную службу, либо быть освобожден от нее.

Теоретически отбор кандидатов на должности производится на основе единого критерия — способности выполнять возложенные на них обязанности. Это определяется оценкой профессиональной квалификации. Существует инструкция 1946 г., устанавливающая круг обязанностей и утверждающая необходимый образовательный уровень для каждого класса.

Конкурсные экзамены в класс А направлены на выявление обширных общих и технических знаний и должны оставить уверенность в том, что кандидат имеет достаточные интеллектуальные способности и твердый характер. Необходим также диплом об окончании высшего учебного заведения.

Кандидат для поступления в класс В должен уметь определять, оценивать и разрешать со ссылкой на законодательство деятельность лиц, находящихся под его управлением. Это достаточно сложная функция, поскольку применение общих предписаний требует большой гибкости и профессиональных знаний. Конкурсные экзамены в этот класс носят более технический характер, чем экзамены в высший класс А. Однако и здесь по инструкции требуется высокий уровень общеобразовательных и профессиональных знаний.

Конкурсные экзамены в класс С (члены которого заняты техническим исполнением) призваны выявлять именно исполнительско-технические навыки, способность к личной инициативе здесь не требуется.

Для замещения должностей класса D подходят работники, не обладающие специальной профессиональной квалификацией, поэтому конкурсные экзамены в этот класс не выходят за пределы программы общеобразовательной школы 54 .

Конкурсная комиссия подбирается из компетентных специалистов, известных своей беспристрастностью. Она полностью независима от администрации. Конкурс включает письменный и устный экзамены. Во время письменного экзамена строго соблюдается принцип анонимности. Письменный экзамен может принимать самые различные формы: задание может состоять в редактировании текста, подготовке определенного досье и т.п. На устном экзамене оценивается общая культура кандидатов, их специальные знания, а также способность логично излагать свои мысли. Иногда кандидаты подвергаются тестированию.

Во Франции существуют два типа конкурсов: внешний и внутренний. На внешних конкурсах производится набор новых чиновников, внутренние конкурсы проводятся для продвижения части чиновников по иерархической лестнице. Главным принципом отбора на конкурсе являются не профессиональные качества претендентов, а общая эрудиция и элегантность стиля изложения, в основе которых должно быть классическое гуманитарное образование.

Следует подчеркнуть, что в отличие от США и Германии, где господствует концепция специализации служащего в госаппарате, во Франции (и Великобритании) превалируют положения о необходимости широкой подготовки для выполнения как административных, так и технических функций. Французская государственная служба стремится подбирать чиновников с достаточно высоким уровнем общей культуры, способных выполнять самые различные задачи.

Внутренний конкурс является лишь одним из средств продвижения. В соответствии с общим статусом продвижение чиновника во Франции включает продвижение по ступеням и повышение в чине. Продвижение по ступеням выражается в увеличении жалованья в зависимости от стажа работы чиновника и полученных им оценок. Повышение в чине может осуществиться двумя путями. Во-первых, по выбору, путем внесения чиновников в ежегодный список повышения, составляемый после получения мнения административной паритетной комиссии на основании полученных чиновником ежегодных оценок с учетом выслуги лет. Во-вторых, на основе профессионального отбора, проводимого с помощью специального экзамена.

Таким образом, основным элементом бюрократической карьеры во Франции (как и в Германии) является гарантия медленного, но верного продвижения по выслуге лет или по старшинству пребывания в данном учреждении. Этот принцип почти полностью исключен в США, где нет автоматического продвижения по служебной лестнице.

Наряду с обычным порядком продвижения по службе во Франции существует и исключительный порядок, цель которого — ускоренное повышение в классе или в ранге внутри класса особо выдающихся чиновников. Установление такого порядка продвижения позволяет усилить влияние субъективных факторов на процесс комплектования чиновников. Существуют два пути исключительной карьеры. Первый заключается в том, что руководители административных агентств создают для перспективных чиновников в исключительном порядке соответствующие условия, предоставляя им возможность досрочно подготовиться к конкурсным экзаменам, при этом заранее зарезервировав для них определенную должность. Вторым путем исключительной карьеры является откомандирование. В этом случае за чиновником, направленным на службу за границу или в международную организацию, сохраняется право на продвижение по службе.

К политическим назначениям относятся должности директоров и членов министерских кабинетов, директоров административных департаментов, генеральных комиссаров, генеральных секретарей департаментов. Назначение всех этих лиц производится либо решением правительства, либо заинтересованного министра. По существующей системе эти лица уходят в отставку вместе, с правительством.

Особое место в создании высших кадров государственного аппарата занимает Национальная школа администрации (Эколь Насьональ д'Администрасьон — ЭНА). В это элитарное учебное заведение принимаются лица с высшим образованием не старше 26 лет и государственные служащие не старше 30 лет, имеющие стаж практической работы не менее 5 лет 59 . Чувство солидарности среди бывших учеников ЭНА очень развито: министр, закончивший в свое время эту школу, будет стремиться набирать своих сотрудников среди бывших однокурсников. Высший корпус ограничивает свой численный рост путем жесткого отбора. Так, Инспекция финансов ежегодно берет из ЭНА только 3—4 человека. В этом проявляется забота не только о своей компетентности, но и о своем престиже, важнейшим средством сохранения которого считается ограниченное число лиц.

Определенный интерес представляет французская правовая доктрина в отношении политической деятельности государственных служащих. Благодаря Общему статусу французские чиновники пользуются большими политическими правами и свободами, чем государственные служащие других западноевропейских стран и США. Например, западногерманское, американское и английское право предполагает обязанность верности чиновников государственной власти. Иначе говоря, административное право этих стран регулирует не только профессиональную деятельность чиновников, но и их политическую лояльность. Во Франции, напротив, в личном деле чиновников не может фигурировать никакое упоминание о его политических, философских или религиозных взглядах.

Французская правовая доктрина исходит из принципа общей лояльности чиновника по отношению к государству. Но эта лояльность носит пассивный характер, она не требует активного выражения — вступления в правящую партию или поддержки правительственного курса. Во Франции лояльность понимается скорее как верность нации и конституции, а не правительству. Лишь от высокопоставленных должностных лиц требуется политический конформизм.

Декларируя свободу политических взглядов чиновников вне службы, французская правовая доктрина ограничивает ее так называемой обязанностью сдержанности во время службы. На службе чиновникам рекомендуется отказаться от открытого выражения своих политических, философских или религиозных убеждений.

Следует особо подчеркнуть, что Франция является практически первой страной, утвердившей систему административной юстиции. Такая система сложилась здесь на основе реформ 1953—1963 гг. Основным звеном французской административной юстиции является Государственный совет, председателем которого по праву является премьер-министр, а заместителем — министр юстиции. Действительное председательствование в Государственном совете осуществляет его вице-председатель. Государственный совет — орган, полномочия которого носят как административный, так и судебный характер.

Административные полномочия Государственного совета состоят в праве давать заключения, предназначенные для администрации. В частности, Государственный совет может вынести решение о необходимости проведения административных реформ. Судебные полномочия Государственного совета состоят в праве рассматривать дела чиновников, в качестве суда первой инстанции, причем его решения являются окончательными. Государственный совет представляет собой также апелляционный суд в отношении нижестоящих органов административной юстиции. В среднем ежегодно Государственный совет рассматривает 3 тыс. жалоб чиновников.

Во Франции существует также институт посредника, как бы дополняющий систему контроля за административно-государственным управлением. Он был образован в 1973 г. по инициативе премьер-министра П. Месмера. Посредник назначается на 6 лет декретом президента Республики. Посредник обязан изучать передаваемые ему из парламента жалобы, возникающие в связи с деятельностью администрации. Другими словами, посредник представляет собой орган расследований. Если в результате расследования устанавливаются упущения в деятельности администрации, то посредник информирует об этом правительство.

Оживление политического реформаторства правящих кругов Франции в последние десятилетия отражают глубокое беспокойство французского общества. Затяжной кризис политической и государственной системы, имеющий долговременные отрицательные последствия для страны, политическая нестабильность — таковы факторы, которые объясняют, почему политические лидеры ищут новые теоретические концепции.

Список использованных источников

1. Атаманчук, Г.В. Сущность государственной службы / Г.В., Атаманчук. – М. : Интерн, 2002. – 386 с.

2. Беливанов, А.Н. Государственная служба в странах Западной Европы / А.Н., Беливанов. – М. : Логос, 2005. – 423 с.

3. Василенко, И.П. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия / И.П., Василенко. – Томск. : Томский печатный двор, 2007. – 142 с.

4. Зубарев, А.А. Государственная служба / А.А., Зубарев. – СПб. : Изд-во С.-Петерб. гос. ун-та государственной службы, 2001. – 234 с.

5. Ярмишин, Н.Я. Государственная служба как социальный институт / Н.Я., Ярмишин. – М. : Высш. шк., 1998. – 301 с.

Читайте также: