Концепция эффективного государства кратко
Обновлено: 02.07.2024
Сегодня многие и небезосновательно считают, что современное государство – это, в первую очередь, государство эффективное. Чаще всего под этим термином понимается т.н. менеджериальное (его еще называют менеджерским, управленческим) государство[1], которое объясняется в рамках теории факторов или научного менеджмента (данная теория была разработана американскими учеными и практиками Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном и Г. Фордом). Фактически государство в рамках этой теории сводится к управленческой деятельности и анализируется как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, позволяющих добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов[2]. Собственно, в этом соотношении затраченных ресурсов к достигнутому результату и есть смысл эффективности деятельности государства. То есть, упрощенно можно сформулировать следующую мысль: то государство является более эффективным, которое тратит меньше, но получает на выходе больше.
Мы также знакомы с 14 общими принципами управления А. Файоля (максимальная производительность на каждом рабочем месте), восемью основными принципами бихевиоральной методологии Д.Истона, теорией Х и Y Мак Грегора и теорией мотивационной гигиены Ф. Герцберга. Достаточно внимательно нами был изучен системный подход в государственном администрировании, предложенный Д. Истоном, Г. Алмондом и Т. Парсонсом, три универсальных постулата функционального подхода Р. Мертона.
Все эти подходы/теории в той или иной степени претендуют как на описание т.н. эффективного государства, так и предлагают механизм его организации. Однако поскольку все эти теории уже многократно описаны в учебниках и учебных пособиях, научных монографиях и диссертационных исследованиях, авторы решили размышлять о проблемах, с которыми сталкиваются политическая элита, госчиновники, органы госвласти и общественность, когда пытаются на практике сформировать эффективное государство. И оказывается, что в попытках свести государство к государственному управлению/государственному администрированию все вышеперечисленные субъекты сталкиваются со значительным количеством проблем.
Далее обозначим и проанализируем некоторые из основных проблем.
Первая проблема, во всяком случае, в нашей стране, заключается в том, что среди исследователей, политиков и политической элиты нет единства по самому широкому спектру вопросов госстроительства и госуправления. Одни исследователи считают, что госуправление является частью общей теории управления[3], другие относят госуправление к политико-правовой и социальной проблематике[4], третьи рассматривают госуправление как некую разновидность менеджмента[5], четвертые вообще не вступают в дискуссии о предмете госуправления[6], видимо, не видя необходимости в каких-либо пояснениях и уточнениях. Эту полифонию мнений профессор И.А. Василенко объясняет советским опытом организации и функционирования государства, когда госуправление отождествлялось с политическим руководством, и поэтому считается, что госуправлению априори присущи некоторые политические черты, направленность и содержание. Однако при этом профессор И.А.Василенко четко отмечает, что на сегодняшний день достигнута практически полная гармония по вопросу политической нейтральности госслужбы[7]. Отсюда и следует трактовка госуправления в русле управленческой, но не политической, науки.
Данную мысль (о системе имитации политики и ее замене административно-территориальным делением) выделим отдельно и специально подчеркнем отнюдь не для того, чтобы критиковать действия власти. А скорее для того, чтобы еще раз акцентировать внимание на том факте, что почти всё социальное пространство в нашей стране сформировано властью, властью же и контролируется (но не факт, что ею управляется, особенно – эффективно). В этой пространстве, как ни неприятно это признавать, фактически зачастую нет места ни гражданам, ни обществу, ни многочисленным и весьма разнообразным общественным образованиям и институтам. Почему мы так считаем? Дело в том, что в едином, без разнообразных интересов пространстве в принципе не может быть ни политического, ни политики, ни публичного.
В этом контексте понятно, почему Россия имела на протяжении пяти столетий и имеет в настоящее время два параллельных типа высших административных организаций, управляющих страной (см. таблицу № 1).
Система высшего административного управления в России
Приказы XVI–XVII вв.
Государев двор XVI–XVIII вв. (в XVIII в. – Императорский двор)
Коллегии XVIII в.
Собственная Его Императорского Величества Канцелярия XIX в.
Министерства XIX–XX вв.
Администрация Президента РФ XX в.
На наш взгляд, скорее можно согласиться, пусть и с некоторой оговоркой, с мнением исследователя В.А. Анищенко, полагающего, что государство, будучи сложной совокупностью коллективных органов власти в качестве одной из важных составляющих имеет и политическую власть. Наша оговорка заключается в четком понимании того, что далеко не всё государство имеет политическую власть (более того, очень опасно, если государственный аппарат будет ею обладать) и участвует в политическом процессе. Пожалуй, за исключением правительств (федеральных и региональных) другие органы исполнительной власти в политическом процессе не участвуют принципиально. Судебная власть по большей части также сторонится политики и политического процесса[20]. Следовательно, как правило, считается, что политикой занимаются органы законодательной власти, а политика чуть ли не является синонимом электорального процесса.
Конечно, в современной России многое меняется, но далеко не всё. Ведь, несмотря на отсутствие в настоящее время Главлита и других государственных институтов цензуры, любые попытки занять ту или иную более или менее начальственную должность в современной России неизбежно вызывают оформление целого пакета документов (на право ознакомления опять же с документами, содержащими государственную тайну) и обязательную дотошную проверку личных данных соискателя. Это было понятно и видимо, в какой то мере оправдано в условиях противостояния на международной арене двух политических систем (капитализма и социализма) и одновременной военизации жизни в СССР. Но в настоящее время такая система выглядит, на наш взгляд, анахронизмом и недоверием (к гражданам, обществу, СМИ и высшей власти) со стороны органов и организаций, стоящих на страже государственных интересов. Кроме того, очевидно, что в условиях информационного общества и усиливающейся глобализации, любая информация и т.н. секреты устаревают со всё увеличивающейся скоростью (отследить эту динамику и оперативно на нее реагировать органам государственной власти и структурам, следящим за режимом секретности – очень сложно).
Важно при этом, полагаем, подчеркнуть еще один сущностной момент. А именно, если в России руководитель ассоциируется с первым лицом предприятия, директором или начальником крупного структурного подразделения, то на Западе (условное название экономически развитых государств) менеджер не является первым руководителем или предпринимателем. Менеджеры в этих странах занимают определенные должности в качестве руководителей определенных организационных подразделений. В европейско-американском понимании директор должен заниматься в основном стратегическим управлением, а оперативное управление он возлагает на заместителей; в России же директор решает практически все вопросы, являясь, в том числе, и менеджером.
Именно американский ученый австрийского происхождения Питер Ф. Друкер признал, что органы управления имеет место и во внеэкономических структурах (политических, военных, церковных, благотворительных), но менеджмент существует там, где есть бизнес, где управление можно измерить экономической эффективностью. И, более того, хороший менеджер не обязательно становится хорошим политиком или администратором[28]. Поэтому масштабное внедрение принципов и рекомендаций западного менеджмента, привлечение научного знания к проблемам его эффективности повлекло у нас постановку ряда проблем институционализации управления и рассмотрения самого управления как проблемы.
Иногда даже считается, что, несмотря на различные политические традиции отдельных стран, сложно говорить об особенностях систем управления и национальной специфике организации бизнеса в отдельных государствах Европы или, к примеру, Латинской Америки. Однако они не принципиальны и не выходят за рамки и характерной для данного континента организации менеджмента. Обобщенный сравнительный анализ американской и японской систем управления приведем в таблице № 2.
Читайте также: