Эффективность бюджетных расходов кратко
Обновлено: 28.06.2024
1. Утвердить прилагаемую Концепцию повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 - 2024 годах.
2. Минфину России и другим федеральным органам исполнительной власти руководствоваться положениями Концепции, утвержденной настоящим распоряжением, при составлении и организации исполнения федерального бюджета, а также при формировании и реализации государственных программ Российской Федерации.
3. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления руководствоваться положениями Концепции, утвержденной настоящим распоряжением, при формировании документов, определяющих направления повышения эффективности бюджетных расходов.
Российской Федерации Д.Медведев
от 31 января 2019 г. № 117-р
КОНЦЕПЦИЯ повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 - 2024 годах
I. Введение
Начиная с 2010 года в Российской Федерации осуществляется масштабная реформа системы управления общественными финансами, ключевыми направлениями которой являются:
внедрение механизмов обеспечения долгосрочной устойчивости бюджетной системы, включая "бюджетное правило" и основы долгосрочного бюджетного планирования;
формирование бюджетной политики на основании и во взаимосвязи с показателями государственных программ Российской Федерации (далее - государственные программы);
совершенствование системы финансового обеспечения оказания государственных услуг;
совершенствование финансовых взаимоотношений с субъектами Российской Федерации;
развитие систем внутреннего финансового контроля и аудита, а также внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля;
обеспечение конкурентной и прозрачной системы закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;
формирование единого информационного контура системы управления общественными финансами;
повышение открытости и прозрачности бюджетного процесса.
Благодаря реализованным за последние годы мерам обеспечены условия для устойчивого экономического развития и сохранения макроэкономической стабильности при безусловном исполнении принятых расходных обязательств и реализации ключевых приоритетов социально-экономического развития страны.
При этом создана надежная основа для следующего шага в рамках проводимой работы по повышению эффективности бюджетных расходов, который, как и все предыдущие, будет реализован в том числе с использованием передового международного опыта.
Наряду с указанными и уже реализуемыми в Российской Федерации направлениями, нуждающимися в дальнейшем совершенствовании, отличительными особенностями лучшей зарубежной практики управления общественными финансами являются:
внедрение и постоянное проведение обзоров бюджетных расходов;
участие граждан в бюджетном процессе;
развитие системы долгосрочного (стратегического) планирования бюджетных инвестиций;
повышение полноты и качества финансовой отчетности государственного сектора;
цифровизация системы государственного управления и бюджетного процесса.
Необходимость достижения приоритетов и целей, определенных в документах стратегического планирования, качественного рывка в социально-экономическом развитии в условиях ограниченности бюджетных ресурсов увеличивает актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также по модернизации системы управления общественными финансами.
Содержанию конкретных мер посвящены соответствующие разделы настоящей Концепции. Реализация предлагаемых мер создаст организационные и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов.
II. Долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
В целях обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за последние годы реализован ряд мер, в том числе:
законодательно закреплена новая конструкция "бюджетных правил", направленная на обеспечение большей стабильности и предсказуемости экономических и финансовых условий, снижение их зависимости от внешних факторов, формирование основы для повышения инвестиционной активности и увеличения потенциальных темпов роста валового внутреннего продукта;
сформирована необходимая нормативная база для осуществления долгосрочного бюджетного планирования в форме бюджетных прогнозов соответствующих публично-правовых образований на долгосрочный период (далее - бюджетный прогноз), определяющих основные приоритеты бюджетной политики и содержащих показатели финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ на период их реализации.
С завершением адаптационного периода на первый план повестки государственной экономической политики выходит цель по обеспечению сбалансированного развития страны и расширению потенциала отечественной экономики в непростых условиях повышенной подвижности внешней и внутренней конъюнктуры.
Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации является важнейшей предпосылкой для сохранения макроэкономической стабильности, которая, в свою очередь, создает базовые условия для обеспечения устойчивого инклюзивного экономического роста, реализации стратегических задач, роста благосостояния населения.
Соблюдение баланса между обеспечением долговой устойчивости, долгосрочной сбалансированности бюджетной системы, с одной стороны, и устойчивым социально-экономическим развитием, с другой стороны, требует, чтобы формирование основных бюджетных характеристик и в целом бюджетной политики происходило исключительно на основе новой конструкции "бюджетных правил". Строгое соблюдение количественных ограничений на бюджетные параметры является важнейшим средством снижения связанных с бюджетной политикой рисков для макроэкономической и финансовой стабильности.
В рамках дальнейшей работы по обеспечению долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются следующие меры:
во-первых, распространение практики применения "бюджетных правил" на субъекты Российской Федерации, доходная составляющая бюджета которых зависит от конъюнктурных доходов, что позволит таким регионам нивелировать влияние флуктуации цен на мировых рынках (как краткосрочных, так и долгосрочных сырьевых суперциклов) на их внутренние макроэкономические условия;
во-вторых, внедрение усовершенствованной системы оценки долговой устойчивости субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с предъявлением к ним требований различной степени жесткости в зависимости от отнесения к конкретной группе риска.
Система ранжирования регионов по группам риска позволит заранее отслеживать наметившееся ухудшение долговой ситуации регионов, своевременно переводить их в группу заемщиков с более низкой долговой устойчивостью и применять к ним соответствующие данной группе следующие ограничения и требования:
согласование с Министерством финансов Российской Федерации программы заимствований и гарантий;
представление в Министерство финансов Российской Федерации основных направлений долговой политики;
осуществление рыночных заимствований только для рефинансирования существующего долга (для регионов с низким уровнем долговой устойчивости);
утверждение и реализация плана восстановления платежеспособности (для регионов с низким уровнем долговой устойчивости).
Данные меры будут направлены на оказание поддержки регионам в своевременном решении долговых проблем, не дожидаясь достижения критической отметки;
в-третьих, развитие нормативного и методического регулирования вопросов содержания бюджетного прогноза и процедур его разработки, а также активизация практической работы по его формированию на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
В текущих условиях актуальность долгосрочных ориентиров государственной экономической политики, включая вариативность ее проведения в зависимости от реализации тех или иных сценариев внешних и внутренних условий, приобретает особое значение для экономических агентов, помогая им сформировать собственные средне- и долгосрочные стратегии поведения.
Ключевой целью разработки бюджетного прогноза должна быть оценка на вариативной основе наиболее вероятных тенденций состояния бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, позволяющая путем выработки и реализации соответствующих решений в сфере налоговой, бюджетной и долговой политики обеспечить стабильные макроэкономические условия и достижение стратегических целей социально-экономического развития страны.
Бюджетный прогноз должен стать действенным инструментом проведения более эффективной бюджетной политики, направленным на решение следующих задач:
обеспечение предсказуемости параметров бюджетной системы, макроэкономических и иных показателей, в том числе базовых принципов и условий реализации налоговой, бюджетной и долговой политики;
профилактика бюджетных рисков для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе посредством заблаговременного обнаружения и принятия мер по минимизации негативных последствий реализации соответствующих рисков;
оценка потенциальных объемов долгосрочных параметров финансового (бюджетного) обеспечения отдельных направлений социально-экономической политики, включая финансовые показатели государственных (муниципальных) программ.
При этом неотъемлемым условием практической работы по подготовке проекта бюджетного прогноза и его утверждению является наличие прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период, определяющего ключевые для оценки бюджетных параметров показатели.
III. Обзоры бюджетных расходов как основа повышения их эффективности
В качестве одного из инструментов, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов и обеспечивающих их приоритизацию в соответствии с целями социально-экономической политики, планируется внедрение в систему управления государственными финансами обзоров бюджетных расходов.
Под обзорами бюджетных расходов понимается систематический анализ базовых (постоянных) расходов бюджета, направленный на определение и сравнение различных вариантов экономии бюджетных средств, выбор и практическую реализацию наиболее приемлемого из них.
Целью проведения обзоров бюджетных расходов является не оптимизация бюджетных расходов сама по себе, а высвобождение недостаточно эффективно используемых ресурсов для их перенаправления на решение приоритетных задач.
Существенно и то, что обзоры бюджетных расходов не заканчиваются разработкой предложений в части мер экономии, а подразумевают обязательную имплементацию этих предложений (или их части) при формировании федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (по возможности также при внесении изменений в указанные бюджеты).
Обзоры бюджетных расходов, ставшие за последние годы неотъемлемой частью бюджетного процесса в большинстве стран Организации экономического сотрудничества и развития, позволяют:
поддерживать оптимальные объем и структуру расходов на реализацию функций и обязательств постоянного характера с учетом актуальных социальных, рыночных, технологических и иных реалий;
стимулировать администраторов бюджетных средств к поиску внутренних резервов оптимизации бюджетных расходов в целях обеспечения финансирования приоритетных направлений государственной политики;
отойти от традиционного планирования объемов бюджетных ассигнований без постоянной оценки целесообразности и актуальности соответствующих мероприятий, механизмов их реализации и финансового обеспечения, результатов и наличия альтернативных инструментов по достижению целей государственной политики;
минимизировать практику линейного сокращения бюджетных расходов в случае ухудшения сбалансированности бюджета;
в долгосрочной перспективе - поддерживать структуру бюджетных расходов в состоянии наиболее близком к оптимальному с точки зрения финансовой и социально-экономической целесообразности.
Проведение обзоров бюджетных расходов в Российской Федерации предлагается осуществлять в соответствии со следующими подходами и принципами:
охват всех бюджетных расходов обзорами бюджетных расходов в течение каждых 6 лет;
наделение Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов полномочиями по организации проведения обзоров бюджетных расходов в соответствии с регламентом проведения указанных обзоров;
рассмотрение указанной Комиссией предложений об оптимизации расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на основе проведенных обзоров бюджетных расходов по выбранным конкретным сферам (направлениям) бюджетных ассигнований федерального бюджета (бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации) для проведения обзоров бюджетных расходов в конкретном финансовом году. Такими сферами (направлениями) могут быть бюджетные ассигнования, предусмотренные отдельным главным распорядителям бюджетных средств, бюджетные ассигнования на государственные программы (отрасли) либо "сквозные" направления (например, бюджетные ассигнования на отдельные направления либо виды расходов);
определение целевых значений оптимизации по результатам проведения обзора бюджетных расходов по каждой из выбранных сфер (в процентах от общего объема бюджетных ассигнований в соответствующей сфере);
установление при необходимости в выбранных сферах (направлениях) областей, не подлежащих оптимизации;
формирование для непосредственного проведения обзоров бюджетных расходов по каждой из выбранных сфер (направлений) рабочих групп, возглавляемых заместителем Министра финансов Российской Федерации и включающих представителей Министерства экономического развития Российской Федерации, иных заинтересованных федеральных органов государственной власти, организаций и экспертного сообщества;
наделение Министерства финансов Российской Федерации функциями по организационному и методическому сопровождению, а также по координации проведения обзоров бюджетных расходов;
участие в проведении обзоров бюджетных расходов федеральных органов исполнительной власти (иных государственных органов, организаций), администрирующих бюджетные ассигнования, выбранные в качестве объектов обзоров бюджетных расходов;
приемлемость результатов обзоров бюджетных расходов. Они не должны противоречить целям государственной политики или приводить к ухудшению ожидаемых результатов социально-экономического развития Российской Федерации;
возможность распространения результатов обзора по конкретному объекту обзора на иные аналогичные бюджетные расходы по решению Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов;
включение решений, принятых по результатам проведения обзоров бюджетных расходов, в методику расчета базовых бюджетных ассигнований федерального бюджета по государственным программам и непрограммным направлениям деятельности на очередной финансовый год и плановый период;
корректировка при необходимости нормативных правовых (правовых) актов, обусловливающих объемы и структуру бюджетных расходов в рамках выбранных сфер (направлений), по результатам проведения обзоров бюджетных расходов;
обязательность опубликования (за исключением сведений ограниченного распространения в соответствии с законодательством Российской Федерации) результатов обзоров бюджетных расходов в виде отчета на едином портале бюджетной системы Российской Федерации (www.budget.gov.ru) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
Для обеспечения полноценного внедрения института обзоров бюджетных расходов необходимы утверждение регламента проведения обзоров бюджетных расходов и принятие нормативных правовых актов, предусматривающих учет результатов обзоров бюджетных расходов при составлении проекта федерального бюджета (бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации) на очередной финансовый год и плановый период.
IV. Совершенствование системы государственных программ и внедрение принципов проектного управления
Фокус на показателях результативности использования бюджетных средств, а также наличие информации о таких показателях в бюджетном процессе является обязательным атрибутом любой современной системы управления государственными финансами, наиболее распространенным вариантом реализации которого является программное бюджетирование.
В этой связи одним из ключевых направлений повышения эффективности бюджетных расходов в предстоящем периоде останется развитие программно-целевого бюджетного планирования на основе государственных программ.
К настоящему времени сформирована и совершенствуется нормативно-правовая и методическая база по вопросам формирования и реализации государственных программ, а структура расходов федерального бюджета соответствует структуре государственных программ.
Вместе с тем ряд следующих нерешенных проблем пока не позволяет считать государственные программы полноценным инструментом организации проектной деятельности федеральных органов исполнительной власти, а также инструментом повышения эффективности бюджетных расходов:
государственные программы в большинстве случаев рассматриваются разработчиками исключительно как инструмент бюджетного планирования, в результате чего за пределами государственных программ остаются вопросы координации деятельности в соответствующих сферах государственных компаний и иных юридических лиц, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, равно как и меры, не предполагающие прямых расходов бюджета (налоговое стимулирование, нормативное и методическое регулирование, уточнение правил и процедур осуществления контрольно-надзорных мероприятий и т.п.);
система целей, показателей (индикаторов) и ожидаемых результатов государственных программ в ряде случаев не отражает актуальных стратегических приоритетов социально-экономического развития и не дает возможности реальной оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти и используемых ими бюджетных ассигнований;
федеральные целевые программы, включенные в государственные программы, по-прежнему реализуются в качестве самостоятельного и равнозначного с государственными программами инструмента, что препятствует функционированию государственных программ как единого управленческого механизма;
сложившиеся процедуры формирования, внесения изменений, мониторинга, подготовки и представления отчетности о реализации государственных программ чрезмерно усложнены ввиду избыточного количества участников ряда государственных программ, наличия излишних этапов согласования, а также необоснованных требований к детализации представляемых материалов при отсутствии в дальнейшем какого-либо использования подавляющего большинства содержащейся в них информации. Во многом именно сложность процедур работы с государственными программами является причиной того, что уточнение финансовых показателей государственных программ в рамках ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета или внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение финансового года не сопровождается актуализацией иных параметров государственных программ;
оценка эффективности государственных программ носит формальный характер, единая методика такой оценки до настоящего времени нормативным правовым актом не установлена, а р
Новая система бюджетного учета, действующая с 2005 года, предполагает прозрачность движения государственных финансовых потоков, что обеспечивает возможность оценки эффективности и результативности использования бюджетных средств. Необходимость такой оценки продиктована ограниченностью бюджетных средств. В последнее время бухгалтеры бюджетных учреждений все чаще задаются вопросом: как оценить финансовую деятельность организации? В статье речь пойдет о том, какие критерии характеризуют эффективность использования бюджетных средств бюджетными учреждениями.
– разработки стратегии расходования бюджетных средств исходя из долгосрочных тенденций;
– повышения результативности расходования бюджетных средств (расходы бюджетов всех уровней должны быть ориентированы на достижение конечного результата наиболее эффективным способом);
– повышения уровня среднесрочного планирования;
– увеличения степени самостоятельности и ответственности главных распорядителей (разработка и внедрение методов и процедур оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развитие внутреннего аудита, укрепление финансовой дисциплины);
– обеспечения прозрачности и эффективности закупок для государственных и муниципальных нужд.
Для решения поставленных Президентом РФ задач главные распорядители (распорядители) требуют от подведомственных им бюджетополучателей эффективно использовать бюджетные ассигнования.
Ниже рассмотрим показатели, применяя которые, контрольные органы будут оценивать эффективность использования бюджетных средств. Кроме того, представим рекомендации, как в настоящее время бюджетные учреждения могут доказать своим главным распорядителям (распорядителям), что потраченные ими бюджетные ресурсы были использованы эффективно и рационально. Однако прежде чем привести параметры оценки эффективности, рассмотрим модель управления государственными финансами, которая применяется сегодня.
Модели управления государственными финансами
Мировой практический опыт свидетельствует о том, что каждой стране присуща своя модель управления государственными финансами, тем не менее условно можно выделить две:
В таблице приведен их сравнительный анализ.
Сравнительный анализ
моделей управления бюджетными средствами
Объем выделенных бюджетных ассигнований согласно доведенным лимитам бюджетных обязательств
Достижение поставленных перед бюджетополучателями целей и задач в рамках реализуемой ими бюджетной программы
Основные критерии оценки необходимого объема бюджетных ассигнований:
– проект сметы доходов и расходов по бюджетной деятельности;
– объем расходов прошлого периода;
Объем бюджетных средств выделяется в соответствии с результатами, которые должны быть достигнуты (расчетной ценой единицы желаемого результата, который должен быть достигнут бюджетополучателем)
Оценка соответствия произведенных затрат выделенным бюджетным ассигнованиям (соответствие фактических расходов смете доходов и расходов и проекту сметы доходов и расходов)
Оценка достигнутого результата в соответствии с планируемыми показателями
Соответствие утвержденной сметы доходов и расходов бюджетного учреждения ее выполнению (выявление фактов нецелевого использования бюджетных средств)
Выполнение бюджетополучателем количественных и качественных заданий, на реализацию которых были выделены бюджетные ассигнования
Таким образом, применение результативной модели управления бюджетными средствами предполагает контроль и управление результатами при установлении лишь верхних границ затрат (утверждении расхода денежных средств на единицу объема затрат). Получателям бюджетных средств устанавливаются количественные и качественные задания, для выполнения которых им выделяются лимиты бюджетных ассигнований. В рамках этих лимитов они могут оптимизировать свою деятельность, направив сэкономленные средства на собственные нужды. Тем самым устраняется противоречие интересов распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей.
Пример 1.
Бюджетному учреждению выделено 250 000 руб. (без разбивки по кодам экономической классификации) и установлено, что в течение 2007 года оно должно выполнить 2 000 заказов по оказанию услуг. Качество оказанных бюджетным учреждением услуг должно соответствовать ГОСТу.
По окончании финансового года учреждение представляет главному распорядителю отчет, в котором с разбивкой по кодам бюджетной классификации отражаются направление расходования средств и качество оказанных услуг. Контрольные органы при проверке исследуют соответствие плановых показателей фактическим, выявляют отклонения и причины, приведшие к ним. Предположим, что бюджетное учреждение, потратив выделенные ему денежные средства, выполнило лишь 1 800 заказов на оказание услуг. Является ли данный факт неэффективным использованием бюджетных средств? Это покажет анализ. Причинами, приведшими к отклонениям стоимости услуги в регионе, могут быть более высокие по сравнению с первоначальной расценки на коммунальные платежи или приобретение дорогостоящего оборудования, что также приводит к увеличению себестоимости услуги. Это не может свидетельствовать о неэффективном использовании бюджетных средств, например, приобретение нового оборудования способствует росту производительности и улучшению качества оказываемых услуг.
Таким образом, результативная модель управления бюджетными средствами обеспечивает самостоятельность бюджетополучателей при принятии ими решений и позволяет в полной мере оценить результаты проделанной ими работы, поскольку применение результативной модели управления бюджетными средствами предполагает наличие плановых и фактических показателей.
Однако на сегодняшний день в России преобладает затратная модель управления бюджетными средствами. Она характеризуется отсутствием самостоятельности бюджетополучателей при расходовании ими бюджетных ассигнований. Оценить эффективность расходования бюджетных ассигнований при использовании затратной модели управления бюджетными ресурсами крайне сложно ввиду отсутствия установленных на законодательном уровне конечных результатов деятельности, которые должны быть достигнуты. Тем не менее это возможно. Ниже приведены показатели для расчета оценки эффективности. Данная модель, несмотря на недостатки, очень стабильна, поскольку:
– привычна и удобна как главным распорядителям (распорядителям), так и получателям бюджетных средств;
– не предполагает доверия к бюджетополучателям (предоставляет им ограниченный круг полномочий).
Принимая во внимание задачи, которые обозначил Президент в своем послании, можно предположить, что в России формируется новая модель управления бюджетными ресурсами, которая по своим характеристикам близка к результативной. Президент поставил перед Правительством следующие задачи, на решении которых нужно сосредоточиться при формировании и реализации бюджетной стратегии:
1) проводить анализ эффективности всех расходов бюджета, в связи с чем уже на этапе разработки отдельных мероприятий и комплексных программ Правительству следует определять цели выполняемых действий и оценивать их последствия. Полагаем, что до бюджетополучателей вместе с бюджетными ассигнованиями будут доводиться количественные и качественные показатели работы;
2) применять механизмы, стимулирующие бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых услуг и эффективности бюджетных расходов, расширять полномочия главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг. В сферах, где это целесообразно, планируется внедрение форм финансирования, обеспечивающих взаимосвязь между результатами деятельности учреждения и суммой выделяемых ему средств. Предполагается предоставить бюджетным учреждениям право самостоятельно определять направления расходования средств;
3) повысить качество финансового менеджмента в бюджетном секторе. Данную задачу предполагается реализовать путем увеличения степени ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и создания стимула для обеспечения прозрачности и эффективности использования бюджетных средств.
Критерии оценки
эффективности расходования бюджетных ассигнований
Бюджетные ассигнования бюджетным учреждениям доводятся в рамках реализации определенной государственной программы. Следовательно, должны разрабатываться как общие критерии оценки эффективности, так и для конкретной программы. Любая государственная программа предполагает достижение определенных целей, поэтому, несмотря на отсутствие на сегодняшний день практики доведения до бюджетополучателей главными распорядителями (распорядителями) бюджетного учреждения конечных результатов деятельности, на основании положений государственной программы бюджетное учреждение может определить цели, гарантирующие наиболее эффективное использование бюджетных ассигнований.
Пример 2.
Подтвердить эффективность расходования денежных средств, полученных в рамках данной программы, медицинское учреждение может следующими способами:
1. Показав, что они были израсходованы в соответствии с Порядком расходования средств, связанных с оплатой государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения (а при их отсутствии – медицинским организациям, в которых в установленном законодательством РФ порядке размещен государственный и (или) муниципальный заказ) услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности, в период родов и послеродовой период, а также по диспансерному наблюдению ребенка в течение первого года жизни, утвержденным Приказом Минздравсоцразвития РФ от 19.01.2007 № 50. Отметим, что согласно данному порядку средства направляются на оплату труда медицинского персонала, на приобретение медикаментов и медицинской техники.
2. Поскольку оплата медицинских услуг, оказанных женщинам в период беременности и родов, по родовым сертификатам стала практиковаться с 01.01.2006, можно рассчитать изменение количества услуг, оказанных по родовым сертификатам в 2006 и 2007 годах.
3. Можно рассчитать и проанализировать стоимость затрат, приходящихся на единицу услуги, оказанной в 2006 и 2007 году, и показать влияние затрат на единицу услуги на количество оказанных услуг.
Несмотря на то, что критерии оценки эффективности индивидуальны для каждой программы, можно выявить и систематизировать общие критерии, которые позволят оценить работу бюджетного учреждения любой социальной направленности.
Заметим, что на сегодняшний день механизмы, методы и критерии оценки деятельности бюджетных учреждений находятся на стадии разработки и законодательно не утверждены, поэтому данная тема весьма дискуссионна. В представленной таблице критерии эффективности сгруппированы по видам.
от 31 января 2019 года N 117-р
2. Минфину России и другим федеральным органам исполнительной власти руководствоваться положениями Концепции, утвержденной настоящим распоряжением, при составлении и организации исполнения федерального бюджета, а также при формировании и реализации государственных программ Российской Федерации.
3. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления руководствоваться положениями Концепции, утвержденной настоящим распоряжением, при формировании документов, определяющих направления повышения эффективности бюджетных расходов.
Председатель Правительства
Российской Федерации
Д.Медведев
УТВЕРЖДЕНА
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 31 января 2019 года N 117-р
Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах
I. Введение
Начиная с 2010 года в Российской Федерации осуществляется масштабная реформа системы управления общественными финансами, ключевыми направлениями которой являются:
внедрение механизмов обеспечения долгосрочной устойчивости бюджетной системы, включая "бюджетное правило" и основы долгосрочного бюджетного планирования;
формирование бюджетной политики на основании и во взаимосвязи с показателями государственных программ Российской Федерации (далее - государственные программы);
совершенствование системы финансового обеспечения оказания государственных услуг;
совершенствование финансовых взаимоотношений с субъектами Российской Федерации;
развитие систем внутреннего финансового контроля и аудита, а также внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля;
обеспечение конкурентной и прозрачной системы закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;
формирование единого информационного контура системы управления общественными финансами;
повышение открытости и прозрачности бюджетного процесса.
Благодаря реализованным за последние годы мерам обеспечены условия для устойчивого экономического развития и сохранения макроэкономической стабильности при безусловном исполнении принятых расходных обязательств и реализации ключевых приоритетов социально-экономического развития страны.
При этом создана надежная основа для следующего шага в рамках проводимой работы по повышению эффективности бюджетных расходов, который, как и все предыдущие, будет реализован в том числе с использованием передового международного опыта.
Наряду с указанными и уже реализуемыми в Российской Федерации направлениями, нуждающимися в дальнейшем совершенствовании, отличительными особенностями лучшей зарубежной практики управления общественными финансами являются:
внедрение и постоянное проведение обзоров бюджетных расходов;
участие граждан в бюджетном процессе;
развитие системы долгосрочного (стратегического) планирования бюджетных инвестиций;
повышение полноты и качества финансовой отчетности государственного сектора;
цифровизация системы государственного управления и бюджетного процесса.
Необходимость достижения приоритетов и целей, определенных в документах стратегического планирования, качественного рывка в социально-экономическом развитии в условиях ограниченности бюджетных ресурсов увеличивает актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также по модернизации системы управления общественными финансами.
Содержанию конкретных мер посвящены соответствующие разделы настоящей Концепции. Реализация предлагаемых мер создаст организационные и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов.
II. Долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
В целях обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за последние годы реализован ряд мер, в том числе:
законодательно закреплена новая конструкция "бюджетных правил", направленная на обеспечение большей стабильности и предсказуемости экономических и финансовых условий, снижение их зависимости от внешних факторов, формирование основы для повышения инвестиционной активности и увеличения потенциальных темпов роста валового внутреннего продукта;
сформирована необходимая нормативная база для осуществления долгосрочного бюджетного планирования в форме бюджетных прогнозов соответствующих публично-правовых образований на долгосрочный период (далее - бюджетный прогноз), определяющих основные приоритеты бюджетной политики и содержащих показатели финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ на период их реализации.
С завершением адаптационного периода на первый план повестки государственной экономической политики выходит цель по обеспечению сбалансированного развития страны и расширению потенциала отечественной экономики в непростых условиях повышенной подвижности внешней и внутренней конъюнктуры.
Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации является важнейшей предпосылкой для сохранения макроэкономической стабильности, которая, в свою очередь, создает базовые условия для обеспечения устойчивого инклюзивного экономического роста, реализации стратегических задач, роста благосостояния населения.
Соблюдение баланса между обеспечением долговой устойчивости, долгосрочной сбалансированности бюджетной системы, с одной стороны, и устойчивым социально-экономическим развитием, с другой стороны, требует, чтобы формирование основных бюджетных характеристик и в целом бюджетной политики происходило исключительно на основе новой конструкции "бюджетных правил". Строгое соблюдение количественных ограничений на бюджетные параметры является важнейшим средством снижения связанных с бюджетной политикой рисков для макроэкономической и финансовой стабильности.
В рамках дальнейшей работы по обеспечению долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются следующие меры:
во-первых, распространение практики применения "бюджетных правил" на субъекты Российской Федерации, доходная составляющая бюджета которых зависит от конъюнктурных доходов, что позволит таким регионам нивелировать влияние флуктуации цен на мировых рынках (как краткосрочных, так и долгосрочных сырьевых суперциклов) на их внутренние макроэкономические условия;
во-вторых, внедрение усовершенствованной системы оценки долговой устойчивости субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с предъявлением к ним требований различной степени жесткости в зависимости от отнесения к конкретной группе риска.
Система ранжирования регионов по группам риска позволит заранее отслеживать наметившееся ухудшение долговой ситуации регионов, своевременно переводить их в группу заемщиков с более низкой долговой устойчивостью и применять к ним соответствующие данной группе следующие ограничения и требования:
согласование с Министерством финансов Российской Федерации программы заимствований и гарантий;
представление в Министерство финансов Российской Федерации основных направлений долговой политики;
осуществление рыночных заимствований только для рефинансирования существующего долга (для регионов с низким уровнем долговой устойчивости);
утверждение и реализация плана восстановления платежеспособности (для регионов с низким уровнем долговой устойчивости).
Данные меры будут направлены на оказание поддержки регионам в своевременном решении долговых проблем, не дожидаясь достижения критической отметки;
в-третьих, развитие нормативного и методического регулирования вопросов содержания бюджетного прогноза и процедур его разработки, а также активизация практической работы по его формированию на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
В текущих условиях актуальность долгосрочных ориентиров государственной экономической политики, включая вариативность ее проведения в зависимости от реализации тех или иных сценариев внешних и внутренних условий, приобретает особое значение для экономических агентов, помогая им сформировать собственные средне- и долгосрочные стратегии поведения.
Ключевой целью разработки бюджетного прогноза должна быть оценка на вариативной основе наиболее вероятных тенденций состояния бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, позволяющая путем выработки и реализации соответствующих решений в сфере налоговой, бюджетной и долговой политики обеспечить стабильные макроэкономические условия и достижение стратегических целей социально-экономического развития страны.
Бюджетный прогноз должен стать действенным инструментом проведения более эффективной бюджетной политики, направленным на решение следующих задач:
обеспечение предсказуемости параметров бюджетной системы, макроэкономических и иных показателей, в том числе базовых принципов и условий реализации налоговой, бюджетной и долговой политики;
профилактика бюджетных рисков для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе посредством заблаговременного обнаружения и принятия мер по минимизации негативных последствий реализации соответствующих рисков;
оценка потенциальных объемов долгосрочных параметров финансового (бюджетного) обеспечения отдельных направлений социально-экономической политики, включая финансовые показатели государственных (муниципальных) программ.
При этом неотъемлемым условием практической работы по подготовке проекта бюджетного прогноза и его утверждению является наличие прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период, определяющего ключевые для оценки бюджетных параметров показатели.
III. Обзоры бюджетных расходов как основа повышения их эффективности
В качестве одного из инструментов, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов и обеспечивающих их приоритизацию в соответствии с целями социально-экономической политики, планируется внедрение в систему управления государственными финансами обзоров бюджетных расходов.
Под обзорами бюджетных расходов понимается систематический анализ базовых (постоянных) расходов бюджета, направленный на определение и сравнение различных вариантов экономии бюджетных средств, выбор и практическую реализацию наиболее приемлемого из них.
Целью проведения обзоров бюджетных расходов является не оптимизация бюджетных расходов сама по себе, а высвобождение недостаточно эффективно используемых ресурсов для их перенаправления на решение приоритетных задач.
Существенно и то, что обзоры бюджетных расходов не заканчиваются разработкой предложений в части мер экономии, а подразумевают обязательную имплементацию этих предложений (или их части) при формировании федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (по возможности также при внесении изменений в указанные бюджеты).
Обзоры бюджетных расходов, ставшие за последние годы неотъемлемой частью бюджетного процесса в большинстве стран Организации экономического сотрудничества и развития, позволяют:
поддерживать оптимальные объем и структуру расходов на реализацию функций и обязательств постоянного характера с учетом актуальных социальных, рыночных, технологических и иных реалий;
стимулировать администраторов бюджетных средств к поиску внутренних резервов оптимизации бюджетных расходов в целях обеспечения финансирования приоритетных направлений государственной политики;
отойти от традиционного планирования объемов бюджетных ассигнований без постоянной оценки целесообразности и актуальности соответствующих мероприятий, механизмов их реализации и финансового обеспечения, результатов и наличия альтернативных инструментов по достижению целей государственной политики;
минимизировать практику линейного сокращения бюджетных расходов в случае ухудшения сбалансированности бюджета;
в долгосрочной перспективе - поддерживать структуру бюджетных расходов в состоянии наиболее близком к оптимальному с точки зрения финансовой и социально-экономической целесообразности.
Проведение обзоров бюджетных расходов в Российской Федерации предлагается осуществлять в соответствии со следующими подходами и принципами:
охват всех бюджетных расходов обзорами бюджетных расходов в течение каждых 6 лет;
наделение Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов полномочиями по организации проведения обзоров бюджетных расходов в соответствии с регламентом проведения указанных обзоров;
рассмотрение указанной Комиссией предложений об оптимизации расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на основе проведенных обзоров бюджетных расходов по выбранным конкретным сферам (направлениям) бюджетных ассигнований федерального бюджета (бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации) для проведения обзоров бюджетных расходов в конкретном финансовом году. Такими сферами (направлениями) могут быть бюджетные ассигнования, предусмотренные отдельным главным распорядителям бюджетных средств, бюджетные ассигнования на государственные программы (отрасли) либо "сквозные" направления (например, бюджетные ассигнования на отдельные направления либо виды расходов);
определение целевых значений оптимизации по результатам проведения обзора бюджетных расходов по каждой из выбранных сфер (в процентах от общего объема бюджетных ассигнований в соответствующей сфере);
установление при необходимости в выбранных сферах (направлениях) областей, не подлежащих оптимизации;
формирование для непосредственного проведения обзоров бюджетных расходов по каждой из выбранных сфер (направлений) рабочих групп, возглавляемых заместителем Министра финансов Российской Федерации и включающих представителей Министерства экономического развития Российской Федерации, иных заинтересованных федеральных органов государственной власти, организаций и экспертного сообщества;
наделение Министерства финансов Российской Федерации функциями по организационному и методическому сопровождению, а также по координации проведения обзоров бюджетных расходов;
участие в проведении обзоров бюджетных расходов федеральных органов исполнительной власти (иных государственных органов, организаций), администрирующих бюджетные ассигнования, выбранные в качестве объектов обзоров бюджетных расходов;
приемлемость результатов обзоров бюджетных расходов. Они не должны противоречить целям государственной политики или приводить к ухудшению ожидаемых результатов социально-экономического развития Российской Федерации;
возможность распространения результатов обзора по конкретному объекту обзора на иные аналогичные бюджетные расходы по решению Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов;
включение решений, принятых по результатам проведения обзоров бюджетных расходов, в методику расчета базовых бюджетных ассигнований федерального бюджета по государственным программам и непрограммным направлениям деятельности на очередной финансовый год и плановый период;
корректировка при необходимости нормативных правовых (правовых) актов, обусловливающих объемы и структуру бюджетных расходов в рамках выбранных сфер (направлений), по результатам проведения обзоров бюджетных расходов;
Рисунок 1 – Основные задачи обзора (аудита) бюджетных расходов
В апреле 2018 года распоряжением Правительства Российской Федерации от 18.04.2018 № 694-р утверждена Концепция модернизации бюджетного процесса с внедрением процедуры финансового аудита (далее – Концепция МБП).
Как отмечается в документе, в настоящее время порядок принятия решений о предоставлении средств из бюджета не содержит положений, позволяющих обеспечить комплексный подход к оценке результативности и эффективности мероприятий, реализуемых с использованием бюджетных ресурсов, в т.ч. оценке последствий использования альтернативных источников финансирования.
Перечень недостатков традиционно применяемых механизмов выделения бюджетных ресурсов, по сути, являющихся предпосылками для внедрения финансового аудита, приведены на рисунке 2.
Рисунок 2 - Предпосылки для внедрения финансового аудита (основные недостатки традиционно применяемых механизмов выделения бюджетных ресурсов)
Перечень задач, на решение которых направлено внедрение процедуры финансового аудита, приведен на рисунке 3.
Рисунок 3 - Основные задачи, решаемые при внедрении процедуры финансового аудита
Помимо вышеперечисленных задач планируется осуществить регламентацию процедур подготовки и рассмотрения предложений об увеличении существующих расходных обязательств или о принятии новых расходных обязательств бюджета с применением инструментов проектного финансирования, а также внедрение лучших международных практик организации планирования и оценки мероприятий с целью повышения качества их подготовки.
Следует отметить, что одновременно с утверждением вышеуказанной Концепции МБП распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2018 г. № 694-р утверждён план мероприятий по её реализации (далее – План). План включает довольно обширный перечень мер по корректировке законодательства с отражением реквизитов нормативных правовых и иных актов, в которые планируется внесение изменений, сроков их разработки и ответственных исполнителей. Это предоставляет возможность специалистам органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, с одной стороны, оценить предстоящие изменения законодательства в целом, а, с другой стороны, осуществить мониторинг изменений, реализуемых на федеральном уровне, в том числе с целью рассмотрения возможности реализации аналогичных подходов (в случае принятия соответствующих решений).
Как было отмечено выше, одной из задач, отраженной в Концепции модернизации бюджетного процесса с внедрением процедуры финансового аудита, является включение в процесс принятия решений о предоставлении средств из бюджета, не только результатов финансового аудита, но и наряду с ним, результатов технологического и ценового аудита (далее - ТЦА) обоснования инвестиций.
Минэкономразвития России также рассматривает внедрение процессов аудита инвестиционных проектов в числе мероприятий, направленных на решение задачи по повышение эффективности осуществления государственных капитальных вложений. Так, например, в Публичной декларации целей и задач Минэкономразвития России на 2018 год для решения соответствующей задачи (задача 9.5 соответствующей декларации) запланировано восемь мероприятий (с фиксацией по каждой из нему ожидаемых результатов и критериев оценки его достижения). Ниже приведены сведения об ожидаемых Минэкономразвития России результатах и критериях оценки в разрезе отдельных мероприятий по совершенствованию процессов аудита инвестиционных проектов:
Несмотря на то, что вступление в силу соответствующих норм планировалось с 1 января 2019 года, сведений о его дальнейшем рассмотрении по состоянию на 14 января 2019 года не имеется.
Timeweb - компания, которая размещает проекты клиентов в Интернете, регистрирует адреса сайтов и предоставляет аренду виртуальных и физических серверов. Разместите свой сайт в Сети - расскажите миру о себе!
Виртуальный хостинг
Быстрая загрузка вашего сайта, бесплатное доменное имя, SSL-сертификат и почта. Первоклассная круглосуточная поддержка.
Производительность и масштабируемые ресурсы для вашего проекта. Персональный сервер по цене виртуального хостинга.
Выделенные серверы
Быстрая загрузка вашего сайта, бесплатное доменное имя, SSL-сертификат и почта. Первоклассная круглосуточная поддержка.
Читайте также: