Правовое регулирование обращения с отходами производства и потребления кратко

Обновлено: 05.07.2024

Научный руководитель:

Васильева Мария Ивановна, доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Официальные оппоненты:

Адрес: 119991, ГСП-1, Москва, Ленинские горы, д. 1, строение 13 (4-й учебный корпус), ауд. 436 А, 437 А

Тел.: 8 (495) 939-39-85

Адрес:125993, Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9

Адрес: 117418, г. Москва. Ул. Новочеремушкинская 69.

Обращение с отходами - деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов. В этом же законе, в той же статье 1, дается определение и опасных отходов - это отходы, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью, высокой реакционной способностью) или содержащие возбудителей инфекционных болезней, либо которые могут представлять непосредственную или потенциальную опасность для окружающей природной среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в контакт с другими веществами.

.Согласно постановлению СанПина отходы по степени воздействия на человека и окружающую среду распределяются на четыре класса опасности:

1 класс - чрезвычайно опасные,

2 класс - высоко опасные,

3 класс - умеренно опасные,

4 класс - мало опасные.

В настоящее время в Российской Федерации обращение с отходами регулируется многими законодательными и иными нормативными правовыми актами, такими как:

.Федеральные законы "Об охране окружающей среды".

.Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха"

.Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (Москва - Вашингтон - Лондон - Мехико, 29 декабря 1972 г.),

.Распоряжение Правительства РФ от 1 сентября 1995 г. N 1197-р "О целевой программе "Переработка и утилизация металлических радиоактивных отходов".

.Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. N 1098 "О Согласно статье 2 Федерального закона РФ от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Основное внимание в экологическом законодательстве и праве уделяется опасным отходам, некорректное обращение с которыми имеет (или может иметь) наибольшие отрицательные последствия для природы. При этом различия правовом регулировании межу обычными и опасными отходами могут быть существенны и осуществляться на разных уровнях власти. Например, отношения в области обращения с радиоактивными отходами, с выбросами вредных веществ в атмосферу и со сбросами вредных веществ в водные объекты регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации. При этом не допускается установления правил субъектами Российской Федерации в данной области в связи с их особой опасностью не только для населения, но и, возможно, для государства в целом.

1 класс - чрезвычайно опасные,

2 класс - высоко опасные,

3 класс - умеренно опасные,

4 класс - мало опасные.

.Федеральные законы "Об охране окружающей среды".

.Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха"

Рассмотрев и обсудив актуальные вопросы нормативно-правового регулирования в области обращения с отходами производства и потребления в Российской Федерации, участники парламентских слушаний, организованных Комитетом Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды совместно с Комитетом Совета Федерации по промышленной политике, отмечают следующее:

В настоящее время обеспечение экологической безопасности становится одной из приоритетных задач государства.

Загрязнение территорий отходами производства и потребления оказывает значительное негативное воздействие на состояние окружающей среды и здоровье населения. В настоящее время на территории страны накоплено свыше 82 млрд. тонн твердых промышленных и бытовых отходов, которые занимают огромные территории, включая дорогостоящие пригородные земли. Отходы отравляют подземные запасы питьевой воды и негативно влияют на ее поверхностные источники. С низкой эффективностью решаются проблемы утилизации твердых бытовых отходов.

Анализ ситуации в области обращения с отходами производства и потребления в Российской Федерации показал несовершенство нормативно-правового обеспечения этой деятельности, недостаточную эффективность государственного управления, контроля и надзора в этой сфере.

Существующая законодательная база не позволяет стимулировать физических и юридических лиц, занятых в сфере обращения с отходами, а также принимать адекватные меры к лицам, наносящим ущерб окружающей среде несанкционированным размещением отходов. Отсутствует законодательное регулирование вопроса собственников отходов предприятий-банкротов. Не отрегулированы положения, касающиеся уточнения уровня опасности отходов, деятельность по обращению с которыми должна подлежать лицензированию.

При совершенствовании законодательства, регулирующего обращение с отходами производства и потребления, необходимо пересмотреть практику отнесения практически всех отходов к категории опасных, противоречащую Базельской конвенции.

В настоящее время единые и весьма жесткие требования по лицензированию деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию и размещению опасных отходов предъявляются как к крупным промышленным предприятиям, на которых образуются большие объемы отходов различных классов опасности, так и к предприятиям непроизводственной сферы, отходы которых практически не представляют опасности для населения и окружающей среды. Для предприятий малого и среднего бизнеса требования по разработке и согласованию многочисленных документов, предъявляемым к деятельности по сбору, транспортированию, переработке и размещению отходов часто невыполнимы по экономическим причинам.

До сих пор остается нерешенной проблема возмещения вреда, наносимого (и нанесенного ранее) природной среде в результате ее загрязнения отходами. Необходимо разработать механизмы компенсации за негативное воздействие на окружающую среду, страхования экологических рисков и ответственности за загрязнение окружающей среды отходами, стимулирования внедрения наилучших доступных технологий.

Действующие нормативные правовые и финансовые механизмы не стимулируют внебюджетное инвестирование в процессы и оборудование по вовлечению отходов в хозяйственный оборот, а также в ликвидацию ранее накопленных отходов.

Одной из ключевых мер по совершенствованию правового регулирования в области обращения с отходами должно стать формирование системы государственного регулирования хозяйственной деятельности, обеспечивающей снижение негативного техногенного воздействия на окружающую среду на основе технологических нормативов и декларирования соблюдения экологических требований государственными стандартами и техническими регламентами.

До настоящего времени не завершен процесс разграничения предметов ведения и полномочий в области обращения с отходами между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

За последние годы в 3,6 раза возросло число ежегодно выявляемых прокуратурой нарушений законодательства в сфере охраны окружающей среды, включая обращение с отходами (с 56,4 тыс. в 2000 г. до 205,5 тыс. в 2006 г.).

Отмечается снижение потребления вторичного сырья и вторичных энергоносителей, что объясняется в первую очередь тем, что действующее законодательство не предусматривает экономических стимулов для технологического развития индустрии переработки отходов. При этом причиной технологического отставания является отсутствие целенаправленной научно-технической политики и системных маркетинговых исследований в области развития технологий и оборудования для утилизации отходов, что зачастую приводит к закупкам по импорту устаревшего оборудования. До сих пор в России остаются практически неизвестными документы Европейского Союза о наилучших доступных технологиях в области обращения с отходами.

Проблемы нормативно-правового обеспечения в области обращения с отходами производства и потребления рассматривались на парламентских слушаниях, проведенных в Совете Федерации в 2004 и 2006 годах. Однако принятые рекомендации практически выполнены не были.

В целях решения проблем нормативно-правового регулирования в области обращения с отходами, создания экономически эффективных институциональных и организационных условий в области обращения с отходами, совершенствования управления отходами в Российской Федерации, сокращения образования отходов, развития малоотходных технологий, максимального вовлечения отходов в хозяйственный оборот, усиления контроля за выполнением природоохранного законодательства в области обращения с отходами, участники парламентских слушаний рекомендуют:

1. Федеральному Собранию Российской Федерации:

2. Правительству Российской Федерации

2.1. Рассмотреть вопрос о создании федерального органа исполнительной власти по охране окружающей среды, к компетенции которого, в том числе, отнести управление в области обращения с отходами.

2.2. Разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации:

2.2.2. Законопроект об обращении с радиоактивными отходами.

2.2.3. Законопроект, предусматривающий замену практики выдачи временных индивидуальных разрешений на сверхнормативные сбросы и выбросы системой технологических нормативов допустимого воздействия на окружающую среду с учетом применения наилучших доступных технологий.

2.2.4. Проекты технических регламентов, направленных на реализацию законодательства о техническом регулировании, развитие возобновляемых источников энергии, стимулирование энерго- и ресурсосбережения на основе комплексного вовлечения отходов в хозяйственный оборот.

2.2.5. Законопроект, предусматривающий внесение изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в части установления налоговых и иных льгот для предприятий, занимающихся утилизацией отходов, внедряющих малоотходные и ресурсосберегающие технологии и наилучшие существующие технологии в области обращения с отходами.

2.2.6. Законопроект, предусматривающий внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части увеличения размера налагаемого взыскания за несанкционированное размещение отходов и их открытое сжигание.

2.4. Усовершенствовать правовые и инвестиционные механизмы возмещения экологического ущерба,а также принять меры по устранению последствий экологического вреда, нанесенного отходами в результате ранее проведенной хозяйственной и военной деятельности.

2.5. Упорядочить и разграничить полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации государственной экологической политики, нормативно-правовому регулированию, государственному контролю и надзору в области обращения с отходами.

2.7. Утвердить процедуру оформления лицензии на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов только для организаций, осуществляющих коммерческую деятельность по обращению с опасными отходами, получаемыми от других организаций. Уточнить границы деятельности по обращению с опасными отходами, которая подлежит лицензированию.

2.8. Рассмотреть целесообразность создания национального Центра по информационному обмену в области наилучших существующих технологий для их эффективного внедрения в Российской Федерации.

2.10. Рассмотреть вопрос о запрещении ввоза на территорию Российской Федерации продукции (включая упаковку для этой продукции), отходы которой не перерабатываются в Российской Федерации, при условии отсутствия финансирования импортерами программ по утилизации такой продукции (включая упаковку) в конце жизненного цикла.

2.11. Разработать механизм регулирования вопроса собственника отходов при процедуре банкротства предприятия, предусмотрев продажу предприятий-банкротов вместе с накопленными данными предприятиями отходов, а также механизм предотвращения и возмещения вреда окружающей среде в случае неплатежеспособности лица, осуществляющего градостроительную деятельность.

2.12. Принять меры, направленные на совершенствование научно- технического, методологического и организационного обеспечения нормирования качества окружающей среды и воздействия на нее, ориентированного на снижение образования отходов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и водоемы за счет внедрения наилучших доступных экологически безопасных технологий.

2.13. Повысить эффективность государственного экологического контроля и мониторинга окружающей среды с использованием современной технической базы, в том числе автоматизированных систем получения, передачи и обработки данных.

2.14. Рассмотреть вопрос о совершенствовании форм федерального государственного статистического наблюдения за сбором и использованием отходов производства и потребления, в т.ч. введении статистического наблюдения за использованием вторичных ресурсов, а также упаковкой и упаковочными отходами.

2.15. Провести инвентаризацию объектов размещения отходов, образующихся в результате разведки, добычи, обогащения и переработки полезных ископаемых, и разработать систему мер по утилизации этих отходов, включая рекультивацию нарушенных земель.

2.16. Поручить Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору:

2.16.1. Провести анализ и подготовить предложения по совершенствованию ведомственных нормативных правовых актов и инструктивно-методических документов в области обращения с отходами.

2.16.2. Разработать и утвердить нормативные правовые акты по процедурам выявления и официального установления наилучших существующих технологий в сфере обращения с отходами, формированию национального информационного фонда по наилучшим существующим технологиям.

2.16.3. Привести в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации деятельность в области лицензирования отходов.

2.16.4. Обеспечить систематическое внесение изменений и дополнений в Федеральный классификационный каталог отходов.

2.16.5. Разработать и принять Правила инвентаризации объектов размещения отходов.

2.16.6. Определить перечень конкретных предприятий и организаций субъектов Российской Федерации, подлежащих федеральному экологическому контролю.

2.16.7. Ускорить разработку и принятие документов, регламентирующих порядок осуществления государственного контроля над деятельностью в области обращения с отходами, порядок установления лимитов на размещение отходов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также механизм передачи субъектам Российской Федерации упомянутых функций от территориальных органов Ростехнадзора.

2.16.8. Организовать проведение инвентаризации мест захоронений отходов с целью выявления дополнительных вторичных сырьевых ресурсов и оценки влияния этих мест на окружающую среду и здоровье человека.

2.17. Поручить Министерству образования и науки Российской Федерации разработать для высших учебных заведений специализированных учебных пособий по обращению с отходами производства и потребления, принимая во внимание имеющиеся справочные рекомендательные документы Европейского Союза о наилучших доступных технологиях в области обращения с отходами.

2.18. Поручить Федеральной службе по техническому регулированию и метрологии с привлечением представителей заинтересованных министерств и ведомств, других заинтересованных организаций:

2.18.1. Разработать для различных отраслей промышленности национальные стандарты о наилучших доступных технологиях с учетом соответствующих справочных рекомендательных документов Европейского Союза.

2.18.2. Активизировать работу по осуществлению гармонизации российских стандартов в области менеджмента отходов и ресурсосбережения с международными стандартами.

3. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации совместно с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, Министерством регионального развития Российской Федерации и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:

3.1. Разработать и утвердить программы в области обращения с отходами, обратив особое внимание на решение проблем, связанных со сбором, хранением и утилизацией химически и биологически опасных промышленных и бытовых отходов, с созданием отходоперерабатывающей индустрии, а также с устранением последствий ранее нанесенного (накопленного) в результате хозяйственной и военной деятельности экологического вреда.

4. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации совместно с органами местного самоуправления:

4.1. Обеспечивать экономическое стимулирование деятельности по сбору, сортировке, переработке и использованию отходов в качестве вторичного сырья и энергоносителей, включая использование эколого-экономических регуляторов: платность природопользования, создание системы льгот, субсидий, кредитов для природоохранной деятельности, продажу прав (разрешений) на допускаемые загрязнения, ответственность за причинение ущерба окружающей среде, создание рынка экологических услуг и т.д.

4.2. Обеспечивать государственный заказ на продукцию из вторичного сырья.

4.3. Провести инвентаризацию санкционированных и несанкционированных мест размещения ТБО, а также предприятий, занимающихся сбором, транспортированием, утилизацией, переработкой и захоронением отходов.

4.4. Принять меры по ликвидации и последующей рекультивации объектов захоронения отходов производства и потребления, расположенных на территориях городских и других поселений, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, водоохранных зон, водосборных площадей подземных водных объектов, используемых в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

4.5. Обеспечить совершенствование технологии раздельного сбора и двухэтапного вывоза ТБО с использованием мусороперегрузочных станций нового поколения, в том числе с извлечением вторичного сырья и использованием прессования ТБО.

Законодательно закрепить в бюджетах субъектов Российской Федерации наличие целевых расходных статей финансирования мероприятий по совершенствованию механизмов обращения с отходами производства и потребления для муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации.

Ключевые слова: отходы, законодательство, проблемы, окружающая среда, негативное воздействие, загрязнение, безотходное производство, право собственности, лицензирование, нормирование, контроль.

Правовое регулирование в области обращения с отходами имеет целью предотвращение вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую природную среду. Состояние окружающей среды на территории России определяется высокой техногенной нагрузкой, долговременным и непрерывным негативным воздействием на природные комплексы, в том числе в результате образования и накопления отходов производства и потребления. Сложившаяся ситуация является результатом деятельности многочисленных предприятий черной и цветной металлургии, горнодобывающей промышленности, машиностроения, химической промышленности, энергетического и транспортного комплекса и др.

Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением от 1989 г. использует определение отходов, как вещества или предметы, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с положениями национального законодательства 1.

Национальное право дает определение отходам производства и потребления, как вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом 2.

Таким образом, несмотря на кажущуюся разность, эти определения объединяет одно содержание, то есть отходы — это те вещества и материалы, которые не пригодны для дальнейшего использования по тому назначению, для которого они использовались первоначально.

Нормирование образования и размещения отходов тесно увязано с платежами за их размещение. Однако в результате сложившейся в последнее время арбитражной практики, платят за отходы не предприятия, имеющие утверждённые ПНООЛР или обладающие правом собственности на отходы, а те, кто непосредственно размещает отходы, соответственно возникает вопрос о необходимости установления лимитов для организаций, в деятельности которых такие отходы образуются. В этих условиях целесообразно, как представляется, нормировать не производителей отходов, а объекты размещения отходов, которые будут выступать и плательщиками платы за негативное воздействие на окружающую среду 11.

Отдельной проблемой, заслуживающей пристального внимания, является проблема взимания платежей за размещение отходов, и, соответственно вопрос перехода права собственности на отходы при их размещении. Так, до настоящего времени данный вопрос является открытым. Многочисленные научные дискуссии в рамках гражданско-правового аспекта оборота отходов производства и потребления позволяют говорить об актуальности рассматриваемой темы.

− выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками;

− сбросы загрязняющих веществ в водные объекты;

− хранение, захоронение отходов производства и потребления (размещение отходов). Плата за негативное воздействие на окружающую среду подлежит зачислению в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации 3.

В связи с чем, в юридической литературе высказывается мнение, что это может привести к значительному изменению государственного регулирования не только платежей за размещение отходов, но и всей системы обращения с отходами: нормирования, платы, государственного надзора и отчетности 7.

Принятый в 2011 г. закон № 99-ФЗ внёс существенные изменения в систему лицензирования деятельности с отходами I-IV классов опасности. В первую очередь был ещё более сужен перечень лицензируемых видов деятельности за счёт исключения из них транспортирования отходов.

В соответствии с одним из принципов лицензирования -принципом установления исчерпывающих лицензионных требований в отношении лицензируемых видов деятельности (п. 4 ст. 4 закона № 99-ФЗ) — также закреплён новый перечень лицензионных требований к деятельности, связанной с обращением с отходами 8.

В настоящее время на законодательном уровне активно обсуждается вопрос о полной отмене лицензирования в сфере обращения с отходами и замене его обязательным членством соответствующих юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в саморегулируемых организациях (СРО).

В настоящее время проблема платежей за размещение отходов приобрела особую актуальность. Несомненно, что в данной сфере назрели концептуальные перемены, которые необходимо реализовать путём внесения изменений в действующее законодательство. Ключевые вопросы, которые стоят сегодня перед законодателями, правоприменительными органами и природопользователями: кто всё-таки должен платить за размещение отходов и за какой период (применительно к хранению).

Ряд решений Высшего Арбитражного Суда РФ (ВАС РФ) по вопросам взимания платежей за размещение отходов производства и потребления могут привести к значительному изменению государственного регулирования не только платежей за размещение отходов, но и всей системы обращения с отходами: нормирования, платы, государственного надзора и отчётности. В настоящее время данная позиция находит отражение в решениях нижестоящих арбитражных судов 11.

В чём кроется причина таких ожиданий? Президиумом ВАС РФ был вынесен ряд прецедентных решений, касающихся взимания платы за размещение отходов (например, постановление ВАС РФ от 12.07.2011 № 1752/11). Правовая позиция ВАС РФ заключается в том, что вносить плату за размещение отходов должны не организации, в деятельности которых такие отходы образуются и которые получают лимиты на их размещение, и не организации, обладающие правом собственности на отходы, а организации, непосредственно занимающиеся размещением отходов производства и потребления.

Ещё один важнейший аспект, который может в корне изменить ситуацию с платежами за размещение отходов, вопрос о необходимости регулярных платежей за хранимые отходы. В настоящее время природопользователи вносят плату только за первичное размещение отходов для хранения. В последующем за массы хранимых отходов плата за негативное воздействие не взимается. Росприроднадзор полагает, что плата за хранимые на объектах размещения отходы должна быть регулярной, а не разовой.

Действующее законодательство слабо стимулирует производителей отходов к их переработке или иному использованию. Даже применение коэффициента 0,3 к плате за негативное воздействие при размещении отходов на специализированных полигонах и промышленных площадках, оборудованных в соответствии с установленными требованиями и расположенных в пределах промышленной зоны источника негативного воздействия, на практике вызывает затруднения и нуждается в уточнении со стороны Правительства РФ 11.

Выводы. Подводя итоги исследования в этой области, можно судить о возможности решения проблемы отходов только путем комплексного применения технологических, экономических, идеологических и правовых средств регулирования. При этом необходим поиск новых и внедрение существующих технологий по уменьшению образования отходов (малоотходных и безотходных), а также технологий по их переработке в целях получения вторичных материальных и энергетических ресурсов, которые могут быть использованы в различных отраслях народного хозяйства.

Основные термины (генерируются автоматически): размещение отходов, окружающая среда, негативное воздействие, отход, отход производства, область обращения, РФ, потребление, Российская Федерация, местное самоуправление.

Читайте также: