Правовая политика современной россии и региональные акты кратко

Обновлено: 08.07.2024

Электронный Свод законов и правовая информатизация в России

Вершинин А.П.

д.ю.н., профессор,

генеральный директор Президентской

библиотеки имени Б.Н. Ельцина

(статья первоначально опубликована в

№ 10 за 2010 год)

Электронный Свод законов и правовая информатизация в России

В последнее время все чаще привлекает к себе внимание вопрос о необходимости создания Свода законов Российской Федерации. Общая систематизация российского законодательства была одной из первоочередных задач в связи с правовыми реформами и распространением информационных технологий в 90-е годы XX в. Некоторое ослабление внимания на практике к Своду законов Российской Федерации в конце прошлого — начале нынешнего века сопровождалось, тем не менее, широким изучением проблем систематизации законодательства. С учетом опыта 90-х годов, новых исследований и на основе новейших информационных технологий, а также накопленной в электронной среде правовой информации могут быть определены перспективы правовой информатизации Российской Федерации, в целом, и формирования Свода законов Российской Федерации в электронном виде, в частности.

Необходимость начать подготовку к составлению и изданию Свода законов Российской Федерации — официального систематизированного полного собрания действующих нормативных актов Российской Федерации была признана в 1995 году в целях реализации положений ст. 15 Конституции Российской Федерации, упорядочения законодательства, обеспечения его стабильности, укрепления конституционной законности.

На первом этапе подготовки к изданию Свода законов Российской Федерации Государственно-правовому управлению Президента Российской Федерации и Министерству юстиции Российской Федерации необходимо было осуществить инвентаризацию всех действующих, формально не отмененных федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации, нормативных постановлений Правительства Российской Федерации, иных нормативных актов, а также нормативных актов Союза ССР, продолжавших действовать на территории Российской Федерации.

Научным организациям, в частности Институту государства и права Российской академии наук, Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, юридическому факультету Московского государственного университета имени М.В Ломоносова, Московской юридической академии, иным научно-исследовательским и образовательным учреждениям юридического профиля предлагалось представить рекомендации по принципам формирования и структуре Свода законов Российской Федерации. На Институт государства и права Российской академии наук и Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации возлагалось научное обеспечение работ по подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации и организация рабочих групп для анализа актов законодательства, намечаемых к включению в Свод законов Российской Федерации, с привлечением ученых-юристов и специалистов-практиков из других учреждений и организаций. Была образована временная комиссия по подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации в качестве рабочего органа при Президенте Российской Федерации.

В 1998 году в целях реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию [1] и повышения эффективности работы, связанной сформированием Свода законов Российской Федерации, был принят очередной Указ Президента Российской Федерации [2] , в соответствии с которым было предписано приступить к систематизации действующего законодательства в целях включения нормативных актов в Свод законов. Были определены координирующие функции Минюста России и Государственно-правового управления Президента Российской Федерации, даны поручения министерствам и ведомствам, а также рекомендации высшим органам судебной власти и прокуратуры.

Однако в конце 90-х годов на Свод уже стали смотреть как на слишком простую систематизацию, полагая, что более актуальной является кодификация отдельных отраслей права. [3] Действительно, вопрос отраслевой и межотраслевой кодификации законодательства в связи с обновлением законодательства и возникновением новых областей правового и государственного регулирования был чрезвычайно актуальным в прошедшее десятилетие. [4] Кроме того, в юридической практике широко распространились информационные справочно-правовые системы, сопровождавшиеся накоплением большого количества нормативной информации в электронных носителях и широкими научными исследованиями. В связи с этим внимание к вопросу о Своде законов Российской Федерации несколько ослабло. Переиздание фундаментальных трудов конца 90-х гг., затрагивающих данный вопрос, не свидетельствует однозначно о таких работах сегодня. [5] Поэтому предложения по созданию Свода законов Российской Федерации и использованию компьютерных технологий в решении указанной задачи требуют дополнительных пояснений и обоснований.

В связи с огромным количеством электронной правовой информации встают вопросы о достоверности и полноте, а значит, и интеграции и систематизации этих информационных ресурсов. Ситуация с правовой информатизацией вполне Российской Федерации сравнима с положением дел в области законодательства во времена М.М. Сперанского. Тогда первым этапом на пути подготовки Свода законов Российской Империи стало создание Полного Собрания законов Российской империи, особенностью которого было включение более тридцати тысяч нормативных актов, расположенных в хронологическом порядке, начиная с Соборного уложения 1649 г. и заканчивая Манифестом от 14 декабря 1825 г., вне зависимости от их юридического статуса. [6]

С 90-х гг. годов в России издается Собрание законодательства Российской Федерации, которое является официальным периодическим изданием. В нем в хронологическом порядке и по соответствующим разделам публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации или отдельных положений перечисленных актов (ст. 7 Закона о порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания). [7]

Публикуемые в Собрании законодательства Российской Федерации акты помещаются в статьях, имеющих соответствующие порядковые но­мера. Приложения к актам помещаются в тех же статьях, что и сами акты. При публикации федерального конституционного закона и федерального закона указываются наименование закона, даты его принятия Государственной Думой и одобрения Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер. При публикации постановления палаты Федерального Собрания указываются его наименование, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его принятия, регистрационный номер. При публикации иного акта палаты Федерального Собрания указываются его наименование, место и дата его принятия, регистрационный номер. Федеральный конституционный закон, федеральный закон, акт палаты Федерального Собрания, в которые были внесены изменения или дополнения, могут быть повторно официально опубликованы в полном объеме. Собрание законодательства Российской Федерации издается и распространяется не только в бумажном, но и в электронном виде. [8] Электронная версия периодических изданий позволяет знакомиться с соответствующими нормативными актами, которые расположены в хронологическом порядке. При этом возможна сортировка документов по убыванию и возрастанию даты, а также по номеру, наименованию, виду документа, установлению связей с другими документами. Кроме того, предусмотрены дополнительные возможности работы с документами (поиск по тексту, экспорт в файл, создание закладок, печать и т. д.). Тем не менее, даже электронная версия Собрания законодатель­ства не позволяет увидеть полную картину российского законодательства, так как Собрание законодательства Российской Федерации издается один раз в неделю, а нормативные акты не консолидированы с учетом их изменений и дополнений.

Однако в настоящее время более удобными для оперативной работы с нормативными актами оказываются не машиночитаемые издания официальных текстов нормативных актов, а информационно-правовые системы. Информационные ресурсы этих систем составляют более полную базу данных. Они быстрее обновляются и пополняются.

Дальнейшая работа по правовой информатизации Российской Федерации и автоматизированной систематизации законодательства предполагает совершенствование их нормативного обеспечения. Во-первых, на основе программных документов по развитию информационного общества должны быть обновлены программные акты по правовой информатизации. Во-вторых, следует учитывать новейшее законодательство об информации. В-третьих, необходимо определить юридический статус нормативной информации, распространяемой в электронном виде.

Программные документы, содержащие общие цели и направления по развитию информационного общества и электронного правительства, служат основой для обновления программы правовой информатизации Российской Федерации. [16] Концепция правовой информатизации России была принята впервые в 1993 году в целях формирования нормативной базы правовой информатизации России и обеспечения ускорения создания региональных центров правовой информации и организации эталонного банка данных правовой информации, необходимого для формирования правовой политики, программ законопроектных работ и правового обеспечения осуществляемых в Российской Федерации реформ. [17] Под правовой информатизацией России понимался процесс создания оптимальных условий максимально полного удовлетворения информационно-правовых потребностей государственных и общественных структур, предприятий, организаций, учреждений и граждан на основе эффективной организации и использования информационных ресурсов с применением прогрессивных технологий.

К основным проектам и программным мероприятиям были отнесены, в частности:

разработка плана проведения работ по подготовке проектов законов и других нормативных актов, регулирующих отношения в сфере правовой информатизации и использования систем правовой информации;

создание центрального интегрированного банка правовой информации, включающего ретроспективу российского законодательства и зарубежное законодательство;

создание и развитие в интересах органов государственной власти Российской Федерации электронных систем доступа к информационно-правовым ресурсам центрального узла правовой информации;

создание оптоволоконной телекоммуникационной системы, объединяющей органы государственной власти Российской Федерации и центральный узел правовой информации;

разработка системы долговременного (архивного) хранения систематизированных фондов органов государственной власти Российской Федерации;

Программой предусматривались разработка и реализация проектов и мероприятий по следующим направлениям:

правовая информатизация правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации;

правовое обеспечение процессов правовой информатизации Российской Федерации;

создание единого информационно-правового пространства органов государственной власти Российской Федерации;

формирование государственной политики правовой информатизации Российской Федерации.

Государственный фонд правовой информации должен был быть сформирован из эталонных банков данных, удовлетворяющих информационные потребности широкого круга пользователей, а информационные массивы системы — организовываться в виде эталонных и рабочих баз данных. Эталонные базы ведутся организациями, ответственными за подготовку документов. Информатизация правовой сферы должна обеспечить упорядочение и систематизацию информационно-правовых ресурсов в правотворческой и правореализационной деятельности, что возможно только в результате активного участия государственных структур в процессах формирования и актуализации банков правовой информации. Концепция правовой информатизации России сохранилась до сегодняшнего дня практически в неизменном виде.

В новом программном документе правовой информатизации Российской Федерации должны быть не только отражены задачи построения инфраструктуры государственной системы правовой информации, но и более детально описаны автоматизированные процессы создания, хранения и организации доступа к нормативным актам в электронной среде. При этом среди главных задач правовой информатизации Российской Федерации должны быть автоматизированная систематизация законодательства, в целом, и формирование Свода законов Российской Федерации в электронном виде, в частности.

С учетом юридического значения нормативной электронной информации полагают, что основная роль в формировании и развитии правовых информационных систем должна отводиться государству. Высказывается предложение, что государство должно стать участником коммерческих структур, владеющих информационными правовыми системами. [24] Однако едва ли непосредственное участие представителей государства способно заметно усилить аналитическую деятельность информационных компаний. Государственное воздействие более эффективно путем государственного регулирования и контроля, например, посредством придания официального статуса соответствующей систематизации законодательства.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу (ст. 6 Закона о порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат федерального собрания).

Очевидно, что Электронный свод законов Российской Федерации может быть собранием законодательства, составляемым по предметному признаку и консолидированным с учетом текущей редакции законов на определенную дату.

[4] См., напр.: Кухарук Т. В. Правовая система и систематизация законодательства. Дис. . к. ю. н. СПб., 1998; Кумышева М. К. Законодательство Российской Федерации и ее субъектов (проблемы систематизации и оптимизации). Дис. . к. ю. н. Ростов/Д., 1998; Сивицкий В. А. Систематизация конституционно-правовых актов Российской Федерации. Дис. к. ю. н. М., 1999; Орешкина И. Б. Систематизация нормативно-правовых актов Российской Федерации. Автореф. дис. . к. ю. н. Саратов, 2000; Бабошин О. А. Система конституционного права как отрасли российского права. Дис. . к. ю. н. Екатеринбург, 2001; Кудешкина О. Б. Систематизация отечественного законодательства. Автореф. дис. . к. ю. н. Казань, 2002; Михайлов О. В. Систематизация нормативно-правовых актов как способ их совершенствования. Проблемы методологии. Автореф. дис. к. ю. н.; Магомедов С. К. Унификация терминологии нормативных правовых актов Российской Федерации. Дис. . к. ю. н. М., 2004. — См. также, напр.: Вершинин А. П. Система и систематизация российского законодательства об энергетике // Правоведение. 2009. № 2. С. 37-52.

[5] Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. М., 2010. С. 448.

[10] Егоров Г. Г. Роль справочных правовых компьютерных систем в систематизации российского законодательства: Вопросы теории и практики. Автореф. дис. . к. ю. н. Волгоград, 2007; Казаков Д. А. Систематизация российского законодательства на основе использования современных информационных технологий. Автореф. дис. . к. ю. н. М., 2007.

[11] Михайлов О. В. Систематизация нормативно-правовых актов как способ их совершенствования: Проблемы методологии. Автореф. дис. . к. ю. н. С. 6, 8, 12-13.

[20] См., напр.: Юртаева Е. А. Системность и систематизация в законотворчестве: теория и опыт// Российская юстиция. 2010. № 4. С. 11-13.

[22] Указ Президента Российской Федерации от 14 февраля 1998 г . № 170 «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации (с изм. от 19 ноября 2003, утв. Указом № 1365; от 22 марта 2005 г . № 329) // Там же. 1998. № 7. Ст. 829.

[24] Егоров Г. Г. Роль справочных правовых компьютерных систем в систематизации российского законодательства: Вопросы теории и практики. Автореф. дис. . к. ю. н. Волгоград, 2007. С. 7.

[26] Кудешкина О. Б. Систематизация отечественного законодательства. Автореф. дис. . к. ю. н. С. 9-10.

[27] Там же; Казаков Д. А. Систематизация российского законодательства на основе использования современных информационных технологий. Автореф. дис. . к. ю. н. С. 16-17.

Правовая политика - это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и муниципальных органов по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как

    • наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина,
    • укрепление дисциплины, законности и правопорядка,
    • формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и жизни общества и личности.

    Правовая политика есть обусловленная системой основополагающих политико-правовых идей и принципов сознательно-волевая, последовательная деятельность субъектов правовой действительности, направленная на научно обоснованное использование права для надлежащей организации общественной жизни.

    Правовая политика призвана управлять процессами правового развития конкретной страны, повышать степень упорядоченности и организации юридического бытия; это комплекс идей, мер, задач, целей, программ, методов, установок, реализуемых в сфере действия права и посредством права.

    Правовая политика представляет собой систему приоритетов в юридической деятельности, в правовой сфере, основывается на принципах конституции и общепризнанных нормах международного права, находит свое преимущественное выражение в правовых актах конкретной страны. Она ориентирует общество и соответствующие органы государства и местного самоуправления на решение актуальных проблем — на защиту прав и законных интересов субъектов, прогрессивно-юридическое развитие той или иной страны и совершенствование ее правового регулирования. Правовая политика необходима для формирования полноценной и эффективной правовой системы страны и региона.

    В процессе формирования правовой политики

      • определяются виды общественных отношений, подлежащих правовому урегулированию,
      • планируется правотворческая деятельность,
      • устанавливаются режимы регулирования различных отношений, задачи правоприменительным органам,
      • разрабатываются меры по борьбе с преступностью и т. д.

      Влияние политики на право особенно проявляется в публичном праве, отражающем особенности взаимодействия государства с иными субъектами общественной жизни. Такая политизация объясняется законодательным закреплением в его содержании юридических основ существующего общественно-политического строя. Конституция становится основой существующей правовой политики.

      Виды правовой политики:

      1) в зависимости от сферы осуществления может быть:

        • конституционной,
        • уголовной,
        • семейно-брачной,
        • финансовой,
        • налоговой,
        • таможенной,
        • банковской и т. п.;

        2) в зависимости от содержания:

          • законодательной,
          • исполнительной,
          • судейской,
          • прокурорской,
          • нотариальной и т. д.;

          3) в зависимости от целей:

          4) в зависимости от функций:

            • праворегулятивной;
            • правоохранительной и проч.
            Принципы правовой политики:
              1. социальная обусловленность;
              2. научная обоснованность;
              3. устойчивость и предсказуемость;
              4. легитимность, демократический характер;
              5. гуманность и нравственные начала;
              6. справедливость;
              7. гласность;
              8. сочетание интересов личности и государства;
              9. приоритетность прав человека;
              10. соответствие международным стандартам.

              Разумеется, все эти принципы тесно взаимосвязаны.

              Методами проведения правовой политики являются убеждение и принуждение в различных их формах, проявлениях и сочетаниях. Оба эти метода охватывают широкий арсенал средств воздействия на сознание и поведение людей: воспитание, наказание, ответственность (позитивная и негативная), санкции (поощрительные и отрицательные), превенция, юридическое просвещение, внедрение правовой культуры, повышение правосознания и т.д.

              Формы реализации права (соблюдение, исполнение, использование и применение) представляют собой по своей сути и формы осуществления правовой политики.

              Современные приоритеты российской правовой политики

              Развитие российского общества ставят перед правовой политикой первоочередные задачи и определяют ее приоритеты:

                1. усиление координирующей роли власти на основе общенационального представительства;
                2. борьба с бюрократизмом и коррупцией, минимизация отчуждения власти от насущных интересов населения;
                3. выравнивание баланса в разделении властей и разрешение проблем федерального устройства;
                4. поиск оптимального взаимодействия государства, права и общества;
                5. улучшение качества принимаемых правовых актов и повышение профессионализма законодателей и правоприменителей;
                6. устранение разрыва между декларацией прав человека и практикой их реального использования, усиление нравственных основ в правовой политике и стимулирование социальной активности личности;
                7. укрепление законности, правопорядка и реальной демократии.

                Правовая политика весьма разнообразна по своей природе. В зависимости от сферы осуществления она может быть конституционной, уголовной, семейно-брачной, финансовой, налоговой, таможенной, банковской и т. п.; в зависимости от содержания — законодательной, исполнительной, судейской, прокурорской, нотариальной и т. д.; в зависимости от целей — текущей и перспективной; в зависимости от функций — праворегулятивной и правоохранительной и проч.

                Для любого федеративного государства, особенно такого как Российская Федерация, региональная политика является одним из основных предметов деятельности государства, по сути главным способом регулирования экономического развития своих территорий.

                Тем не менее, в нашей стране региональная политика как предмет публично-правовой деятельности органов государственной власти до сих пор не имеет полноценного правового обеспечения. Предмет, цели и задачи региональной политики не получили закрепления ни в Конституции Российской Федерации, ни в федеральных законах. Основным нормативным актом, регламентирующим содержание региональной политики, остается Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. №803, которым были утверждены Основные положения региональной политики в Российской Федерации (далее – Основные положения).

                Согласно Основным положениям, под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации. Содержание региональной экономической политики раскрывается в этом документе через перечень, включающих девять разноплановых задач – от укрепления экономических основ территориальной целостности и стабильности государства до совершенствования экономического районирования страны.

                Решение ключевой проблемы региональной политики – выравнивания уровней социально-экономического развития территорий, осуществляется путем оказания отдельным регионам селективной поддержки за счет федеральных бюджетных и внебюджетных средств. Однако процедура, на основании которой принимаются решения об оказании поддержки субъектам Российской Федерации, не опирается на единую, строго определенную нормативными и правовыми актами базу. Используемые правовые нормы рассредоточены по множеству нормативных правовых документов, относятся к различным отраслям законодательства, при этом акты подзаконного характера фактически преобладают над собственно федеральными законами.

                Кроме того, в России в настоящее время федеральная региональная экономическая политика разрабатывается и реализуется по меньшей мере тремя различными федеральными министерствами – Министерством регионального развития РФ, Министерством экономического развития и торговли РФ и Министерством финансов РФ. Каждое из этих министерств придерживается собственной точки зрения на цели и задачи федеральной региональной экономической политики, а также оптимальные формы и методы ее реализации. Эффективные механизмы координации политик различных министерств в настоящее время отсутствуют. А профильное Министерство регионального развития РФ обладает несколько меньшим набором возможностей для воздействия на процесс экономического развития российских регионов, чем Министерство экономического развития и торговли РФ и Министерство финансов РФ.

                Вместе с тем, назрела необходимость совершенствования программно-целевых инструментов социально-экономического развития регионов. Нужны новые, современные механизмы инвестирования средств в регионы, позволяющие обеспечить заметные сдвиги в экономике и существенно повысить качество услуг населению, особенно в сферах, обозначенных в качестве приоритетных национальных проектов.

                ФЦП (как инструмент государственной региональной экономической политики) появились в начале 90-х годов. В больших количествах ФЦП социально-экономического развития регионов стали появляться во второй половине 90-х годов. К 2002 году число таких программ достигло 32. Они полностью или частично охватывали территорию более чем 50 субъектов Федерации, причем некоторые их них попадали под действие нескольких программ.

                Некоторые из этих программ оказали позитивное влияние на развитие регионов и позволили смягчить сложности процесса трансформации региональных экономических систем. В то же время характерной чертой периода 1990-х годов можно считать практически полное игнорирование требований системного подхода при отборе региональных проблем для программной разработки. Нередко по благополучному региону разрабатывалась ФЦП, а по явно депрессивному – нет. Решающее значение имел лоббистский потенциал руководителя региона, а не научно обоснованная система приоритетов федеральной региональной экономической политики. Количество принимаемых программ быстро нарастало, что привело к разрыву между потребностями в ресурсном обеспечении программ и финансовыми возможностями федерального бюджета и вызвало значительное недофинансирование программ, не позволившее добиться реализации заявленных в программах целевых установок.

                Нужно учитывать, что тогда были совсем другие экономические условия и другие федеративные отношения. Перед страной стояли иные задачи. Экономика и финансовая система были скованы системным кризисом.

                Сегодня, по сравнению с 90-ми годами, условия изменились. Мы находимся на более позитивной волне. Задачи, которые ставит Президент в своем Послании Федеральному Собранию, направлены на повышение уровня благосостояния и улучшение качества жизни наших граждан.

                Если проанализировать содержание ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию за несколько лет, то становится очевидно, что курс преобразований переходит из политического русла в экономическое и социальное. Проведенные преобразования по укреплению государственности, повышению эффективности управления и разграничению полномочий позволяют строить долгосрочные экономические цели. От регионов требуются более высокие темпы роста промышленности и ВВП. Но для этого центр должен обеспечить необходимые условия. В частности, я целиком поддерживаю позицию большинства регионов, о том, что новая система разграничения полномочий требует пересмотра подходов к использованию ФЦП и программной части ФАИП, и остаюсь последовательным сторонником того, чтобы решающую роль в процессе программно-целевого регулирования экономики отвести регионам. Территории нуждаются во вложении инвестиционных средств федерального бюджета в развитие инфраструктурных объектов, позволяющих им наиболее эффективно использовать свои географические, природно-климатические, промышленные и другие ресурсы для повышения темпов экономического роста.

                Скорее всего, встанет вопрос о целесообразности повышения роли инвестиционной поддержки регионов. В настоящее время последняя продолжает играть относительно небольшую роль по сравнению с текущей поддержкой. Как показывает опыт других стран, встанет и вопрос о необходимости координации региональной политики с другими элементами экономической политики государства, использования возможностей отраслевой, социальной политики федеральных властей для решения проблем наименее экономических развитых регионов.

                Первое, что предстоит сделать — это обеспечить конструктивный диалог регионов с Правительством РФ. Уверен, что Совет Федерации как 'палата регионов' российского парламента традиционно выступит в качестве площадки для такого диалога, и объединит усилия в деле совершенствования региональной политики.

                Земченков Николай Федорович, доцент кафедры гражданского и корпоративного права Южного федерального университета, кандидат философских наук.

                Специфика региональной правотворческой политики заключается в том, что она представляет собой, с одной стороны, научно обоснованную, планомерную и системную деятельность различных участников правотворческого процесса регионального уровня, а с другой - она выступает средством управления территориями, с помощью которого формируется стратегия и тактика их правового регулирования.

                Ключевые слова: правотворческая политика, региональное законотворчество, право, закон, местное самоуправление, нормативный акт.

                Law-making policy of the Russian Federation at the regional level: philosophical and legal aspect

                Zemchenkov Nikolay F., Assistant Professor of the Civil and Corporate Law Department of the Southern Federal University, Candidate of Philosophical Sciences.

                Specifics of regional law-making policy are that it represents, on the one hand, scientifically reasonable, systematic and system activity of various participants of law-making process of regional level, and with another she acts as a control facility territories by means of which strategy and tactics of their legal regulation is formed.

                Key words: law-making policy, regional law-making, right, law, local government, statutory act.

                Правотворческая политика в Российской Федерации на региональном уровне охватывает деятельность по обеспечению законодательного процесса в ее субъектах. При этом важно учитывать, что Конституция РФ предоставляет своим субъектам право на издание законов, что предполагает соблюдение общепризнанных стандартов законотворчества на местах. Специфика региональной правотворческой политики заключается в том, что она представляет собой, с одной стороны, научно обоснованную, планомерную и системную деятельность различных участников правотворческого процесса регионального уровня, а с другой - она выступает средством управления территориями, с помощью которого формируется стратегия и тактика их правового регулирования. Исходя из этого продолжает оставаться актуальной задача по созданию стройной системы регионального законодательства и преодолению возможных внутренних юридических коллизий .

                Матузов Н.И. Право в политическом измерении // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. N 1. С. 5; Матузов Н.И. Право и политика: антиподы или союзники? // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. N 1. С. 7; Бортенев А.И. Правовая политика в области обороны и ее формирование в системе исполнительной власти // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 2. С. 99 и др.

                Цель исследуемой проблемы заключается в обращении к анализу специфики законотворческой деятельности и законотворческого процесса на различных уровнях государственной власти в РФ. В статье ставится задача исследовать более широкое институциональное понятие, чем является правовая политика. Такой подход не только интересен в теоретическом плане, но и важен в контексте процессов современного государственного строительства и формирования законодательства на всех уровнях публичной власти. Выявление приоритетных направлений и способов развития и совершенствования этой деятельности на региональном уровне и уровне местного самоуправления способно повысить эффективность всего массива законодательства, его качество и всю правотворческую политику Российского государства. Анализируя современное состояние правотворчества на уровне местного самоуправления, следует остановиться не только на процессуальных аспектах законодательной деятельности, но и на теоретических проблемах правотворческой политики, оказывающей влияние на его содержание. Это особый процесс, имеющий свои принципы и формально определенные логические основания, связанные с историческими, экономическими, культурными и другими особенностями региона.

                Местная власть, издавая нормативные правовые акты, руководствуется, прежде всего, нормами государственного права, действуя в рамках своих полномочий, опираясь более на силу и авторитет закона, чем на местные традиции и плебисцитные решения. Профессиональный аппарат местного самоуправления, как правило, отделен от населения, но объект и субъект самоуправления часто совпадают. Таким образом, правовая природа местной власти носит более "земский", чем государственный характер. Следовательно, Конституция РФ, закрепив право народа на местное самоуправление, поощряет самобытность местного нормотворчества, ускоряющего процесс его реформирования. "Что касается местного самоуправления, - пишет О.А. Андреева, - то работа по выстраиванию вертикали власти еще впереди. Видимо, вертикаль возможна не только в исполнительной, но и в представительной власти, хотя при этом политологам и правоведам придется потрудиться над доказательством того, что это не противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству" . Можно сделать вывод, что в целом институт народовластия в стране уже сформирован, так как на федеральном уровне и в субъектах Федерации создана законодательная база, устанавливающая статус и правовой режим самоуправления. В соответствии с ними должны быть уточнены принципы организации местного самоуправления, территории местных поселений, установлена система муниципальных образований и т.д., что создает условия для полноценного местного нормотворчества, отражающего специфику муниципальных поселений.

                Андреева О.А. Политико-правовое обеспечение представительств на уровне местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 5. С. 21.

                Региональные системы законодательства сложились в период формирования буржуазно-демократических государств. Такое законодательство действует в США, в ФРГ, кантонах в Швейцарии и других государствах, имеющих федеративное устройство. В советский период субъекты СССР, бывшего Федерацией, также имели право на свое законодательство. Но отсутствие нормативной определенности порождало и порождает непонимание в процессе толкования категорий "региональный закон" и "муниципальный нормативный правовой акт" как тождественных нормам права. В то же время действующее законодательство и научные исследования активно оперируют терминами "региональный" и "муниципальный" нормативный акт.

                Анализ норм российского законодательства и научные исследования показывают, что понятие регионального закона тождественно понятию закона субъекта Российской Федерации, а муниципального нормативного правового акта - как нормы права. Исходя из этого под региональным законом можно понимать нормативный правовой акт, юридическая сила которого производна от юридической силы Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а муниципальный нормативный правовой акт должен соответствовать региональному акту или источникам права, включающим местное право и традиции региона.

                Региональный закон, принятый представительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в установленном особом порядке, не подлежит отмене органами государственной власти ее субъектов. Если региональные или муниципальные нормативные акты были приняты непосредственно населением на референдуме или сходе, то есть путем прямого волеизъявления граждан и были направлены на урегулирование социально значимых, устойчивых общественных отношений, то они также не подлежат правовому изменению на уровне субъекта или муниципального образования.

                Закон субъекта Российской Федерации как юридическая конструкция должен обладать определенным набором признаков, производных от закона, таких, как единичное и особенное, что должно найти отражение в содержании регионального нормотворчества, для которого требуется адаптация признаков закона к местным условиям. Исходя из этого можно выделить признаки регионального нормативного акта субъекта РФ, в которых воля народа явилась результатом согласования его различных целей и интересов. Закон субъекта Российской Федерации первичен для местного нормотворчества и носит устойчивый, стабильный, характер, определяющий действия его субъектов. Он регулирует наиболее важные общественные отношения и обладает признаками производными от законодательной власти его издавшего и принимается исключительно органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ или населением в ходе референдума.

                Законы субъектов РФ, издаваемые представительными органами регионов, принимаются в рамках законотворческого процесса на основе специальных процедур. Изданный законотворческим органом субъекта РФ региональный закон не подлежит отмене никаким другим органом государственной власти региона, за исключением органа, его издавшего, так как юридическая сила нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации производна от юридической силы федеральных законов. Поэтому региональные нормативные правовые акты, будучи принятыми в рамках полномочий региона, обладают высшей юридической силой и имеют прямое действие на его территории.

                Региональные законы, принятые на уровне субъекта Федерации, обладают присущими им структурой и содержанием, включающим элементы нормативной преемственности с соответствующими положениями федерального закона. Все элементы структуры регионального закона, как считает В.М. Манохин, "можно разделить на две группы, первая из них включает элементы, закрепляющие нормы, определяющие сущность и основное содержание акта. Во вторую группу входят технико-юридические элементы" .

                Манохин В.М. Правотворческая деятельность в субъектах Российской Федерации. Вопросы методики. Саратов, 2000. С. 49.

                Для субъектов Российской Федерации право принимать законы и другие нормативные акты является относительно новым. Возможны случаи, когда правотворческая политика субъектов РФ по некоторым направлениям опережает общефедеральную, и в регионах могут действовать законы, опережающие правотворчество государства. В таком случае если региональное законодательство опережает общероссийское, то надо подтягивать федеративное законодательство с целью использования регионального нормативного опыта. Поэтому "единственным выходом является предположение идеи существования системы (модели в сознании исследователя), далее - экстраполяция общесистемных свойств на данную модель и выделение иных (уникальных для данной системы) системных свойств и системообразующих элементов" . При отсутствии такой системы значимым может стать анализ системных свойств источника права, что позволит понять его характеристику и особенности.

                Гарашко А.Ю. Проблема единой системы источников права // История государства и права. 2012. N 21. С. 24.

                Анализ содержания региональной правотворческой политики свидетельствует о ее эффективности, что позволяет сделать вывод о накоплении определенного объема знаний, которые продолжают развиваться и объективно сопровождать процессы модернизации, требующие соответствующих правовых решений. Этот процесс протекает в формах, отражающихся в деятельности ее правотворческих органов, направленных на достижение поставленных целей и решение соответствующих им задач. В этом процессе требуется выстраивание системы нормативных актов с целью отражения правотворческой политики как комплексного явления. Учитывая специфику федеративного устройства России, одним из оснований региональной правотворческой политики является ее деление в соответствии с уровнями организации, включающими и муниципальную правотворческую деятельность.

                Для федерального уровня правотворческой политики характерны этапы правотворчества, состоящие из подготовки, обсуждения и принятия законов Государственной Думой, одобрения их Советом Федерации и вступления в законную силу после подписания главой государства. Федеральный уровень правотворчества включает указы Президента РФ, постановления Правительства и другие нормативные правовые акты, издаваемые органами исполнительной власти. Субъекты правотворческой политики определяют ее роль в процессе формирования нормативной базы государства, а региональные - с учетом особенностей регионов, поскольку от нее зависит процесс создания актов, имеющих высшую юридическую силу действия на всей ее территории.

                На региональном уровне правотворческая политика осуществляется законодательными органами субъектов Федерации, участвующими в создании собственных региональных законов в соответствии с ч. 2, 4 ст. 76 Конституции РФ. При этом они обладают правом на законотворческую инициативу в Государственной Думе и правом давать заключения по некоторым федеральным законопроектам. В регионах РФ также активно развивается и подзаконное нормотворчество, связанное с реализацией регионального законодательства. В соответствии с этим региональная правотворческая политика становится средством управления в субъектах Федерации на основе учета местных условий и характера взаимоотношений с центральными органами государственной власти.

                В последнее время активизировалось и муниципальное нормотворчество, которое представляет собой соответствующий уровень правотворческой политики, хотя в научных трудах распространено суждение, что правотворчество имеет лишь два уровня - федеральный и региональный, можно и его отнести к ним. Хотя органы местного самоуправления и не входят в систему органов государственной власти в соответствии со ст. 12 Конституции РФ, их нормативно-правовые акты являются составной частью правовой системы государства. Будучи наиболее приближенным к населению местное самоуправление в своих нормативных правовых актах выражает волю народа как источника власти в муниципальном образовании.

                Муниципальная правотворческая политика в современной юридической науке пока еще малоисследованное явление, отличающееся противоречивостью в силу отсутствия единых подходов к ее осуществлению. С точки зрения некоторых авторов, специфика муниципального нормотворчества заключается в том, что их нормативные акты не относятся к государственной деятельности в правотворческой сфере, так как создаются и реализуются "самостоятельно и под свою ответственность". Муниципальное нормотворчество как способ регулирования общественных отношений находится в рамках действующего федерального и регионального законодательства, обладая при этом определенной самостоятельностью в регулировании вопросов местного значения.

                В современном Российском государстве круг субъектов правотворческой политики включает:

                • население, которое имеет право непосредственно участвовать в правотворчестве путем проведения референдумов и свободных выборов;
                • государство, его органы, должностных лиц, которые формируют и осуществляют ее;
                • общественные организации, общественные объединения, судебные органы, представительные органы местного самоуправления, обладающие правом участия в нормотворчестве.

                Этот перечень можно считать открытым, поскольку в новых российских условиях влиять на формирование правовой политики, участвовать в ней могут и иные субъекты, помимо перечисленных. При этом субъектный состав правотворчества также может быть положен в основу классификации правотворческой политики, в связи с чем она может быть подразделена на правотворческую политику органов и должностных лиц государства, его субъектов, делегированную государством негосударственным, в том числе муниципальным, органам. Также в ней непосредственное участие может принимать население в форме объединения в различные группы, организации и общества.

                Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод, что современная тенденция развития правотворчества заключается в постепенном уменьшении роли государства как единственного его субъекта и расширении участия в правовой политике гражданского общества, общественных организаций и трудовых коллективов, особенно на уровне регионального законотворчества. В рамках такой правотворческой политики непосредственное правотворчество населения посредством выражения общественного мнения о законопроектах на региональном уровне, их обсуждение в форме публичного слушания, контроль процессуальных форм правотворческой деятельности государственными органами и должностными лицами приобретает новое значение в процессе организации управления и самоуправления в регионах.

                Литература

                1. Андреева О.А. Политико-правовое обеспечение представительства на уровне местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 5. С. 21.
                2. Бортенев А.И. Правовая политика в области обороны и ее формирование в системе исполнительной власти // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 2. С. 99.
                3. Гарашко А.Ю. Проблема единой системы источников права // История государства и права. 2012. N 21. С. 24.
                4. Манохин В.М. Правотворческая деятельность в субъектах Российской Федерации. Вопросы методики. Саратов, 2000. С. 49.
                5. Матузов Н.И. Право в политическом измерении // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. N 1. С. 5.
                6. Матузов Н.И. Право и политика: антиподы или союзники? // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. N 1. С. 7.

                Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности. --> Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.

                Читайте также: