Понятие и сущность муниципального управления кратко

Обновлено: 04.07.2024

Муниципальные образова­ния могут создаваться либо в границах административно-территориальных еди­ниц, либо вне их. Однако независимо от того, совпадают или нет территориально эти структуры, административно-территориальная единица и муници­пальное образование — разные правовые понятия, и управляются они по-разному:

- Население административно-территориальной единицы может управляться только назначенными сверху представителями государства (чиновниками общей компетенции — губернаторами, пре­фектами, начальниками районов и др.).

- Основой муниципального образования является определенная социально-территориальная общность людей — территориальный коллектив населения, он сам создает свои выборные органы, местное самоуправление.

Концепция местного самоуправления исходит из того, что существуют разные виды публичной власти:

1. Государственная власть РФ, которая рас­пространяется на всю территорию государства и даже вне ее (на по­движную территорию, например, военные корабли в открытом море), государственная власть субъекта РФ — на его территорию.

2. Муниципальная публичная власть, лежащая в основе местного самоуправления.

В отличие от государственного, местное самоуправление имеет локальный характер, оно автономно в пределах каждого муниципального образования в рамках его полномочий. Это власть коллектива населения в пределах определенной территории и в пределах полномочий, установленных конституцией и законом - публичная негосударственная власть.

Она осуществляется гражданами непосредственно путем применения институтов прямой демо­кратии (выборы, референдум и др.) и через избираемые органы местного самоуправления (советы, мэры и др.).

Территориальный коллектив суще­ствует и действует в рамках муниципального образования. В России муниципальное образование (и соответственно — местное самоуправ­ление) создается, как правило, в рамках административно-территори­альных единиц (такая единица получает статус муниципального образования).

Муниципальными образованиями в России могут быть:

1) отдельные поселения (города, станицы, поселки и др.);

2) территории, в гра­ницах которых может находиться несколько небольших городов или других населенных пунктов (районы или уезды, объединяющие деревни, хутора и т.д.), сельские округа (сельсоветы) и др.;

3) части отдель­ного поселения (например, городской район в крупном городе, имею­щем внутригородское районное деление).

Атрибутами муниципального образования являются:

- территориальный коллектив населения;

-выборные органы местного самоуправления.

По своей сути местное самоуправление представляет собой самостоятельную и под свою ответст­венность деятельность населения по решению вопросов местного значения.

Местное самоуправление организуется, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Оно автономно: его органы не входят в систему органов государственной власти и не подчинены иерархически друг другу.

Вместе с тем автономия местного самоуправления имеет и не может не иметь относительный характер. Почему?

Во-первых, местное самоуп­равление существует и действует в системе общих связей и отноше­ний по управлению обществом в рамках данного государства. Как часть целого, оно в соответствии с принципами теории систем и синергетики не может не подчиняться общесистемным качествам.

Во-вторых, юридические принципы организации и деятельности местного самоуправления устанавливаются государственной властью, принятыми ее органами законами.

В-третьих, материальные основы местного самоуправления во многом (часто — в определяющей степе­ни) зависят от государства. Основную часть необходимых органам местного самоуправления финансовых средств они получают от госу­дарства и в Германии, и в Японии, и в России.

В-четвертых, избранные главы местного самоуправления (мэры, бургомистры и др.) в некоторых странах могут утверждаться в качестве представителей государственной власти на местах. В этом качестве они выполняют некоторые общегосударственные функции (например, нотариальное удостоверение по определенным вопросам) и несут ответственность за это перед органами государства. В России этот вопрос решен иначе: местным органам могут быть переданы с их согласия некоторые функ­ции государственных органов, и за их выполнение они тоже несут ответственность перед государством.

Наконец, если не юридическая, то фактическая иерархия существует и между звеньями (и, следователь­но, органами) местного самоуправления, когда одни из них террито­риально входят в другие (так бывает в России, когда муниципальны­ми образованиями являются и районы, и расположенные на их территории небольшие города или поселки).

Т.о. местное самоуправление — власть не только огра­ниченная территориально , но ограниченная и по кругу полномочий.

Ее органы вправе решать вопросы местного значения в соответствии с законом. В унитарном государстве— это закон, принятый его, парламентом В федеративных государствах (включая Россию) такие законы принимаются субъектами Федерации (местное самоуправление — это сфера веде­ния субъектов), но сами принципы устанавливаются Федерацией.

На бытовом уровне применения этих понятий их можно считать идентичными, но при более строгом подходе разницу необходимо видеть. Муниципальное управление по своему содержанию можно разделить на собственно самоуправление и собственно управление, т.е. админи­стрирование. Органами самоуправления, в этом смысле, будут лишь непосредственно избираемые гражданами органы и должностные лица (глава, совет, мэр и т.д.) Органы муниципального управления (администрирования) – это исполнительные органы и должностные лица, назначаемые избранными органами самоуправления.

Перейдем к содержанию муниципального управления.

По своему содержанию муниципальное управление — это процесс целенаправлен­ного воздействия на объекты управления, включающий последовательное выполнение как общих, так и специфических функций управления.

К об­щим функциям управления относятся: планирование, организация, мотивация и стимулирование (активизация), координация, контроль.

Основная классификация специфических функций муниципального управления регламентирует процесс разделения и специализации труда в сфере такого управления. На этой основе выделяются структурно обособленные объекты муниципального управления. При этом в качестве таких объектов может выступать и все муниципальное образование в целом, и различные его элементы.

Установление количественного состава объектов муниципального управления служит основанием для определения специфических функций управления, соответствующих каждому выделенному объекту управления.

К специфическим функциям муниципального управления относятся:

обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами муниципального образования;

обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;

удовлетворение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

Муниципальное управление –особый вид управленческой деятельности местных органов власти (представительной и исполнительной) по управлению социально-экономическими процессами на уровне муниципального образования, направленной на удовлетворение коллективных интересов и потребностей населения.

Местное самоуправление – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения.

объектом муниципального управления выступает территория муниципального образования, а целью — создание необходимых условий для удовлетворения коллективных интересов и потребностей местного сообщества. Следовательно, сущность муниципального управления заключается в целенаправленном воздействии органов местного самоуправления на социально-экономические процессы в муниципальном образовании для удовлетворения общественных интересов и потребностей населения территориального сообщества и повышения качества жизни. При этом главной целью местных органов власти является не только координация деятельности хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования, но и, с помощью управленческих решений, создание благоприятных условий, в которых она протекает1.

Муниципальное управление осуществляется исполнительными органами местного самоуправления, которые в соответствии с федеральным законодательством формируются населением самостоятельно и не входят в систему органов государственной власти.

В современных условиях управленческая деятельность органов местного самоуправления имеет сложную природу и обеспечивает:

* управление муниципальными предприятиями и учреждениями;

* координацию хозяйствующих субъектов различных форм собственности, действующих на территории муниципального образования;

* вовлечение населения в решение местных вопросов.

Однако необходимо отметить, что эффективность муниципального управления во многом зависит от общей социально-экономической ситуации в стране, политики государства в области местного самоуправления, деятельности хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования, активности населения и всех структур гражданского общества.

Для осуществления управленческого воздействия органы местного самоуправления располагают тремя основными видами ресурсов: правовыми, экономическими, административными.

Правовой ресурс обеспечен правом органов местного самоуправления принимать правовые нормативные акты, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Экономический ресурс обеспечен правами владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (включая землю), формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, регулирования цен и тарифов на услуги муниципальных предприятий.

Административный ресурс означает создание организационных структур для решения тех или иных задач муниципального управления1.

В связи с этим основными задачами муниципального управления, по мнению ряда авторов, являются2:

* создание эффективной системы местного управления с учетом специфики конкретного муниципального образования;

* разработка и принятие Устава муниципального образования, контроль за его соблюдением;

Если вам нужна помощь в написании работы, то рекомендуем обратиться к профессионалам. Более 70 000 авторов готовы помочь вам прямо сейчас. Бесплатные корректировки и доработки. Узнайте стоимость своей работы.

* организация управления местным хозяйством как совокупностью предприятий, организаций и учреждений различных форм собственности;

* налаживание партнерских отношений органов местного самоуправления с населением, органами государственной власти, част-ным капиталом;

* координация деятельности всех хозяйствующих субъектов и объединение их общими социально-экономическими интересами в целях наиболее полного удовлетворения общественных интересов и потребностей;

*организация управления муниципальной собственностью и финансами;

*разработка долговременных прогнозов и планирование комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

* формирование местной инфраструктуры, достаточной для нормального функционирования и развития территории;

* образование единого экономического, социального, культурного и информационного пространства на территории муниципального образования;

• обеспечение достаточных доходов и соответствующего им уровня

* удовлетворения потребностей людей в жизненных благах;

*привлечение непосредственно населения к процессу управления муниципальным образованием, финансирование муниципальных программ развития территории.

Таким образом, эффективность муниципального управления во многом зависит от выбора организационной структуры управления, определения субъектом управления главной цели и приоритетных задач, направленных на удовлетворение коллективных интересов и потребностей населения в муниципальном образовании.

Для выполнения функций власти и управления, эффективной деятельности государственного аппарата, государство упорядочивает свою внутреннюю территориальную организацию, разделяет свою территорию на административные единицы различного уровня, вида и правового статуса. Это позволяет обеспечить оптимальную форму государственного единства центральных и местных органов управления, наиболее рациональную и адекватную систему построения государственного аппарата, эффективное осуществление им властных полномочий и управления страной.

В разные периоды исторического развития местная власть рассматривалась в различных институциональных системах: и как структурный элемент в механизме государственной власти, и в качестве самостоятельного элемента управления. В современных условиях местное самоуправление стало правовым и, вместе с этим, политическим институтом, значимость которого в России определяется Конституцией РФ, которая признает его одной из основ конституционного строя.

Непосредственно местному самоуправлению посвящена 12 глава Конституции, в которой закреплены правовые гарантии местного самоуправления в отношении самостоятельного решения вопросов местного значения, формирования экономической базы, защиты прав в суде. А также, в данной главе отражаются формы участия населения в реализации местного самоуправления и территориальная организация местного самоуправления. Закрепление правового статуса местного самоуправления в Конституции РФ создает необходимость обеспечения соответствующих условий со стороны государства, которые позволят реализовать эти гарантии.

В соответствии со ст. 12 органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, различные правовые положения, которые определяют механизм организации государственной власти, не распространяются на уровень местного самоуправления. В частности, установленный ст. 10 Конституции РФ принцип разделения властей, не относится к организации муниципальной власти. В связи с этим, судебная система отсутствует на местном уровне, а органы самоуправления не имеют законотворческих полномочий, и, как следствие, местные законы не существуют. Местные собрания имеют право принимать лишь подзаконные нормативно-правовые акты. При этом муниципальные нормативно-правовые акты не могут противоречить актам высшей юридической силы, т. е. федеральным и региональным законам.

Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает территориальную организацию местного самоуправления, определяет круг вопросов местного значения для муниципальных образований разных типов и компетенцию местного самоуправления в процессе решения таких вопросов.

За органами местного самоуправления закреплен следующий перечень полномочий:

  • создание и финансовое обеспечение муниципальных учреждений и предприятий;
  • утверждение тарифов для услуг, которые предоставляются муниципальными учреждениями и предприятиями;
  • утверждение правил землепользования и застройки, генеральных планов городского округа (городского поселения);
  • формирование условий для транспортного обслуживания населения в границах поселения (округа);
  • организация и проведение местных выборов и референдумов;
  • комплексное развитие систем коммунальной, транспортной, энергетической инфраструктуры посредством разработки и утверждения соответствующих программ;
  • разработка и реализация мероприятий по защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
  • выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района;
  • сохранение объектов культурного наследия, развитие и обеспечение ы лечебно-оздоровительных местностей и курортов, а также ряд иных полномочий.

Смысловое значение понятия местного самоуправления в международном трактовании изложено в Европейской Хартии местного самоуправления, ст. 3 которой определяет самоуправление на местном уровне как право и реальную способность муниципальных органов осуществлять управление и регламентировать публичные вопросы в рамках законодательства в интересах местного населения и под свою ответственность.

Реализация полномочий местного самоуправления, предоставленных законодательством Российской Федерации, осуществляется в процессе муниципального управления. Рассмотрим основные определения данного понятия, представленные в табл. 1.

Таким образом, анализ представленных определений позволяет сделать вывод о том, что муниципальное управление представляет собой деятельность органов местного самоуправления направленную на реализацию своих полномочий в сфере удовлетворения общественных интересов, повышения качества жизни населения и других аспектов социально-экономического развития муниципального образования. Муниципальное управление включает в себя всю совокупность социально-экономических процессов, происходящих на территории муниципального образования. Субъектом муниципального управления является население муниципального образования и сформированные им органы местного самоуправления. Объектом муниципального управления выступает муниципальное образование как совокупность структур, внутренних связей, отношений и ресурсов. При этом население муниципального образования относительно системы органов муниципального управления выступает в роли не только субъекта, но и объекта управления. Это объясняется тем, что жителям муниципального образования предоставлено право прямого и опосредованного управления при проведении референдумов или осуществлении общественного контроля над деятельностью органов муниципального управления.

Принципы муниципального управления

Для того чтобы в полной мере раскрыть сущность муниципального управления необходимо рассмотреть его основные принципы, которые предопределяют функции и структуру институтов местного самоуправления.

Одним из основополагающих принципов муниципального управления является принцип законности. Его суть состоит в том, что органы местного самоуправления вправе действовать исключительно в рамках установленных Конституцией и законами Российской Федерации.

Следующим основным принципом является принцип коллегиальности, который следует из содержания организационно-правовых форм местного самоуправления, а также из самой сущности представительных органов местного самоуправления, которые являются, прежде всего, коллективами людей, представляющих интересы отдельных групп населения. Коллегиальность предполагает такую ​​организацию, при которой каждый человек имеет право участвовать в обсуждении и принятии определенных решений. Стоит заметить, что коллегиальность удачно сочетается и сосуществует с принципом единоначалия, который воплощен во всех звеньях и уровнях системы муниципального управления.

Особое значение в системе принципов муниципального управления занимает принцип сочетания местных и государственных интересов. Его суть состоит, во-первых, в необходимости постоянного поиска оптимального равновесия между местными и государственными интересами; во-вторых, местное самоуправление не может быть полностью независимым от государственной управленческой системы, то есть своеобразным государством в государстве. Для сбалансированного сочетания локальных и государственных интересов органы государственной власти и органы местного самоуправления должны в первую очередь искать пути и формы эффективного сотрудничества.

Самостоятельность местного самоуправления в Российской Федерации является не только принципом, но и содержательной характеристикой современной модели местного самоуправления в нашем государстве. Принцип правовой, организационной и материально-финансовой самостоятельности целесообразно разделить на три составляющие, которые заслуживают отдельного внимания.

Правовая самостоятельность предполагает, что местные власти в рамках закона вправе решать любой вопрос, который не изъят из сферы их компетенции и не поручен другому органу власти.

Организационная самостоятельность предполагает, что за органами местного самоуправления закрепляется статус юридических лиц, которые в соответствии с действующим законодательством наделяются собственными полномочиями, самостоятельно проводят свою деятельность и несут за нее установленную ответственность.

Материально-финансовая самостоятельность является необходимой предпосылкой для реализации всех остальных принципов муниципального управления и предполагает, что органов местного самоуправления в рамках национальной экономической политики имеют собственные адекватные финансовые ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться в пределах предоставленных им полномочий.

Также необходимо отметить принцип государственной поддержки и гарантии местного самоуправления. Его суть заключается том, что государство, стремясь к развитию демократических основ организации общества, повышению эффективности муниципального управления, привлечению граждан к решению вопросов местного значения создает организационные, правовые, материально-финансовые условия и механизмы поддержки становления и развития местного самоуправления.

Таким образом, муниципальное управление представляет собой деятельность органов местного самоуправления направленную на реализацию своих полномочий в сфере удовлетворения общественных интересов, повышения качества жизни населения и других аспектов социально-экономического развития муниципального образования. Ключевой целью муниципального управления является обеспечение высокого качества жизни населения муниципального образования.


Издание посвящено вопросам управления муниципальным образованием. Автор излагает научно обоснованную концепцию, основанную на личном опыте работы в муниципальных и государственных органах власти различных уровней. В книге сформулированы новые критерии соотношения местного самоуправления и государства в политической системе общества, изложены возможные варианты установления компетенции субъектов местного самоуправления, даны предложения по укреплению доходов местных бюджетов. Для преподавателей, аспирантов, студентов высших учебных заведений, практических работников муниципальной и государственной службы.

Оглавление

  • Глава I. Понятие, виды, признаки и принципы управления муниципальным образованием

Приведённый ознакомительный фрагмент книги Муниципальное управление. Планирование, собственность, компетенция предоставлен нашим книжным партнёром — компанией ЛитРес.

© Н. В. Постовой, 2014

Глава I. Понятие, виды, признаки и принципы управления муниципальным образованием

§ 1. Понятие управления, его признаки и виды

В. Г. Афанасьев утверждает, что научное управление обществом есть не что иное, как целесообразное воздействие на общественную систему, приведение системы в соответствие с присущими ей закономерностями [2] .

Управление — это процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации [3] .

Муниципальное управление — это явление системное, имеющее свою структуру и сущность. При этом система содержит базисные и надстроечные элементы, формирующие соответствующие подсистемы.

К ним можно отнести: институциональную, территориальную, материально-финансовую, функционально-структурную, муниципальной службы, нормативно-правовую, коммуникативную, плановую, научно-технологическую подсистемы.

Следует заметить, что муниципальному управлению как системе присущи такие важнейшие составляющие, как целеполагание, задачи, организационная структура, функциональность, компетенция, взаимодействие всех элементов. При этом система эта обладает признаком организационного единства, когда все субъекты подчинены достижению единой цели — улучшению жизни людей.

Муниципальное управление характеризуется в литературе как социальное управление. В этой связи можно выделить несколько точек зрения на социальное управление.

По мнению Г. И. Петрова, социальное управление есть осуществляемая в определенных целях деятельность государственных и общественных органов… основанная на объективных закономерностях, действующих в нашем обществе, иначе говоря, это есть их деятельность по установлению или изменению связей, обеспечивающих согласование совместного труда и общежития людей [4] .

Сущность всех этих определений с позиций системного метода сводится к тому, что управление рассматривается как сознательное, целенаправленное воздействие субъектов правоотношений на объект для достижения намеченной цели.

При этом не следует забывать, что управление — это не просто сознательная деятельность, а та особая ее разновидность, которая связана с выработкой решений, с организацией, направленной на проведение решения в жизнь, с регулированием системы в соответствии с заданной целью, с подведением итогов деятельности, с систематическим получением, переработкой и использованием информации. К этому можно добавить, что деятельность эта имеет волевой характер.

Б. И. Краснов полагает, что управление как организационная деятельность — это процесс реализации, функционирования власти [12] , что власть невозможно осуществлять без управления.

Аналогичной точки зрения придерживается Е. С. Шугрина, утверждая, что власть — это не просто рычаг или средство управления, а его непременное условие. Без власти нет управления [13] .

Исходя из этого, можно утверждать, что местное самоуправление как раз и есть местная публичная власть, осуществляемая путем управления.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что муниципальная власть и управление, посредством которого она осуществляется, имеют не только публичный, но и социальный характер.

Таким образом, и власть, и управление, осуществляемые в муниципальном образовании, неразрывно связаны, им присущи и публичный, и социальный характер. Управлять территориальным образованием можно, только имея властные начала. И наоборот, осуществлять власть можно путем управления.

Вначале перечислим признаки социального управления, которые имеются в научной литературе и которые вытекают из определений понятий, сформулированных ранее названными авторами, затем дополним их в соответствии с требованием времени.

1.2. A. M. Омаров полагает, что в качестве общих признаков управления можно назвать следующие:

2) целенаправленное, сознательное воздействие на коллектив людей для организации и координации их деятельности в процессе реализации стоящих перед обществом целей и задач;

3) разработка и выбор методов искомого воздействия на основе познания и использования объективных закономерностей общественного прогресса, а также информации о состоянии объекта управления и внешней по отношению к нему среды;

4) отражение в концепции управления его классового содержания, специфики управления социалистическим обществом, особый характер взаимосвязей всех сфер общественной деятельности [18] .

В современных условиях общество представляет собой, по своей сущности, несколько иное наполнение. Конституция РФ, законодательство РФ и субъектов РФ устанавливают новые институты общественной власти и управления, в том числе и местное самоуправление, осуществляемое в формах непосредственной и представительной демократии.

В силу того, что население осуществляет власть как ее источник, в том числе в форме непосредственной демократии (выборы в органы МСУ, местный референдум, сходы, собрания, публичные слушания и т. д.), конструкция A. M. Омарова претерпевает изменения за исключением третьего положения. Оно универсально для всех периодов развития управления.

С учетом вышеизложенного можно было бы определить следующие признаки управления муниципальным образованием.

— Признание жителей муниципального образования и субъектом, и объектом управления. Как субъект — они формируют представительные органы местного самоуправления; выражают свою волю и принимают решения на местном референдуме, сходе граждан; при осуществлении правотворческой инициативы, избрании главы муниципального образования, отзыва депутатов и выборных должностных лиц. Как объект управления жители обязаны выполнять решения, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления. То есть современное законодательство установило принцип взаимовлияния субъектов муниципального правоотношения. По A. M. Омарову, человек — это объект управления. По ныне действующему законодательству он и субъект, и объект управления.

В то же время следует заметить, что органы местного самоуправления и должностные лица воздействуют на жителей муниципального образования как на социальную общность в пределах своей компетенции. Они принимают решения, в которых могут быть обязательные предписания для всех без исключения. Например, о правилах охраны окружающей среды; о соблюдении санитарных правил; об ограничении или недопустимости шумовых работ в ночное время и праздничные дни и т. д. В данном случае и жители, и должностные лица, и депутаты выступают в качестве субъекта и объекта управления.

— Третий признак, названный A. M. Омаровым, является универсальным. Он характерен и в современных условиях для понятия муниципального управления.

— Четвертый признак — это плановая деятельность, для осуществления которой необходимы три вида планирования: социально-экономическое, финансовое, организационное в их связи и взаимообусловленности. Сегодня такие виды планирования применяются в городских округах, муниципальных районах и городах.

— Деятельность осуществляется в пределах компетенции, установленной нормативными правовыми актами. Субъекты местного самоуправления обладают определенным набором компетенции, которая разграничена по видам муниципальных образований и между субъектами муниципальных правоотношений.

— Деятельность обусловлена процессом подготовки, принятия, исполнения решений и подведением итогов, формулированием выводов и предложений.

— Эта деятельность ограничена пределами муниципального образования.

Конечно же, это не бесспорное определение и признаки, характеризующие его, могут быть и другие. Однако общие признаки здесь очевидны [21] .

Особенность признаков в управлении муниципальным образованием состоит в деятельности, осуществляемой непосредственно жителями муниципального образования. То есть управляющая подсистема, субъект управления, целенаправленно воздействует на управляемую систему, объект управления, с тем, чтобы привести его к достижению поставленной цели [23] .

Для успешного управления муниципальным образованием субъекты правоотношений должны обладать следующими свойствами:

а) уметь ставить цели, принимать решения и определять средства для достижения целей;

б) быть способными к прогнозированию и планированию своей деятельности, обладать достаточной компетенцией, соответствующей материально-финансовой базой;

в) обладать способностью формировать качественный состав органов местного самоуправления;

г) подводить итоги деятельности и вырабатывать выводы и рекомендации для совершенствования управления.

К самостоятельным признакам муниципального управления можно отнести также саму его природу. Оно основано изначально на местном самоуправлении, которое является первичным видом публичной власти, сформировавшейся в условиях фактической жизни по воле человека.

Помимо этого оно имеет свое собственное определение понятия, основанное на местном самоуправлении.

Таким образом, под признаками муниципального управления следует понимать совокупность элементов, характеризующих это управление как единую систему, обладающую отличительными особенностями, характеризующимися наличием собственных субъектов отношений, форм и способов деятельности, самостоятельностью или относительностью материально-финансовой основы.

1.3. Виды управления.

В научной литературе имеются на этот счет различные точки зрения. В советский период иногда было принято говорить о трех сферах общественной жизни, являющихся объектами деятельности аппарата государственного управления: экономической, социально-культурной, административно-политической [24] . То есть отмечалось только три вида управления с привязкой к сферам.

Г. И. Петров склоняется в своем заключении к трем видам управления, классифицируя их по сферам деятельности:

1) социально-экономическая сфера (народное хозяйство);

2) социально-культурная сфера (народное образование, культура, искусство и т. д.);

3) социально-политическая (охрана общественного порядка, оборона страны).

Если использовать ранее приведенную мысль Гегеля о дефинициях, то можно заметить, что все точки зрения имеют право на существование — это закон диалектики.

Анализируя их, можно сделать вывод, что управление муниципальным образованием имеет почти те же самые виды и основывается на сферах, отнесенных к системе местного самоуправления как местной публичной власти, осуществляемой в форме непосредственной и представительной демократии.

Местная публичная власть основывается на базисных и надстроечных отношениях. А управленческие отношения — это система базисных и надстроечных отношений.

Все виды управления тесно взаимосвязаны между собой, равно как и основы местного самоуправления, представляющие собой группы взаимосвязанных отношений [29] .

Не может быть отдельно взятого на территории муниципального образования экономического или социального управления уже в силу того, что экономические отношения составляют основу других отношений.

Группы отношений социальной сферы, в том числе и в системе местного самоуправления, могут быть классифицированы по-разному.

1. Первый, самый широкий аспект, охватывает всю совокупность общественных отношений: экономические, социально-политические, духовные, семейно-бытовые.

2. Второй, самый узкий, включает отношения между людьми, их коллективами как носителями различных видов труда, различных трудовых функций.

3. Третий охватывает отношения между различными социальными общностями (нациями, классами, трудовыми коллективами, семьями) [30] .

Кроме того, в системе местного самоуправления можно классифицировать виды управления по предметам ведения (вопросам местного значения) и по способам.

По предметам ведения можно различать экономическую, социально-культурную и организационно-правовую группы. Экономическая группа включает развитие реального сектора, налоги, финансы и т. д. Социально-культурная — образование, культуру, искусство и т. д. Организационно-правовая включает органы местного самоуправления, должностных лиц, их деятельность, а также нормативные акты, содержащие функции и компетенцию указанных субъектов.

По способам в управлении можно выделить три вида: познания, управления и предметной деятельности [31] .

Таким образом, виды управления муниципальным образованием можно классифицировать на основе сфер деятельности (предметов ведения) или, как их называют, вопросов местного значения.

§ 2. Принципы управления муниципальным образованием

Под принципами управления муниципальным образованием следует понимать основополагающие начала осуществления местной публичной власти.

Согласно Конституции РФ и Федеральному закону № 131-ФЗ представляется возможным сформулировать следующие принципы:

1. Народовластия. Жители муниципального образования, являющиеся источником муниципальной власти, осуществляют эту власть путем управления. Например, вопросы местного значения могут быть решены при проведении местного референдума, инициируемого гражданами, проживающими в пределах муниципального образования. Такое правило установлено в ч. 3 ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ.

В населенных пунктах с численностью менее 100 человек-избирателей власть и управление осуществляются на сходах граждан (ст. 25 этого же закона).

2. Принцип самостоятельности органов местного самоуправления при осуществлении власти и управления. Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в структуру органов государственной власти и осуществляют управление самостоятельно.

3. Принцип взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти. Он закреплен в главе 8 Конституции РФ. Органы государственной власти по согласованию с органами местного самоуправления могут передавать последним государственные полномочия. В Федеральном законе № 131-ФЗ, а также в законах субъектов РФ о местном самоуправлении предусмотрен такой механизм передачи полномочий. Как правило, полномочия передаются от субъектов РФ муниципальным районам и городским округам. По данным субъектов РФ на 1 ноября 2007 года, субъектами РФ передано муниципальным районам и городским округам 785 государственных полномочий.

4. Принцип коллегиального осуществления власти населением и представительными органами, в пределах их компетенции. Органы местного самоуправления отдельных муниципальных образований организуют жителей для принятия решений на референдумах. Так, в Вологодской области в 2008 году в 105 муниципальных образованиях состоялось голосование граждан по вопросам территориальной организации местного самоуправления. В частности, за укрупнение поселений из 66 до 23. В этой же области 1 марта 2009 года состоялось голосование по объединению муниципальных образований в 62 сельских поселения. В результате стало 21 из 62 [32] .

Как видно, важнейшие задачи решаются и органами местного самоуправления, и населением — совместными усилиями.

5. Принцип единоначалия осуществления управления исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления. Очевидно, что в системе муниципальной власти и управления наблюдается сочетание коллегиальности и единоначалия. Это вытекает из сочетания форм непосредственной и представительной демократии в системе местного самоуправления, а также соотношения исполнительных и представительных органов.

7. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами. В связи с многопартийностью и наличием множества различных других общественных организаций и движений в российском обществе органы местного самоуправления, должностные лица по природе своей обязаны взаимодействовать со всеми этими субъектами отношений при проведении выборов, референдумов, собраний, конференций, при выработке стратегических для территории решений. Это способствует единению органов власти и людей, снижает уровень социальной напряженности, устраняет разрыв между властью и населением.

8. Принцип профессионализма и компетентности в управлении [35] .

9. Принцип стабильности и непрерывности управления. Данный принцип предполагает постоянную деятельность институтов должностных лиц, органов местного самоуправления, а также функционирование форм непосредственной демократии. Представительные, исполнительно-распорядительные и контрольные органы должны осуществлять управление до момента признания полномочий вновь сформированных органов или избранных (назначенных) должностных лиц.

Органы и должностные лица местного самоуправления призваны обеспечивать цикличность организации и проведения выборов, референдумов, публичных слушаний, других форм осуществления местной публичной власти.

Стабильность в управлении обусловлена как материально-финансовыми, так и организационными возможностями. Есть у власти финансовые ресурсы, мощности, имущество — она сможет на достаточном уровне решать задачи. Но это достижимо при наличии хорошо подготовленных муниципальных служащих, обладающих способностью управлять территориальным образованием. Для стабильности управления большое значение имеет преемственность в работе органов и должностных лиц местного самоуправления.

Новый состав сформированных органов должен учитывать положительный опыт прежней работы. На практике иногда бывает так, что вновь избранные, назначенные должностные лица не учитывают этого, и все начинают сначала по-своему, при этом не имея достаточных знаний и организационных способностей. Данный подход не может привести к положительным результатам в управлении, к его стабильности. Качество управления территориальным образованием обусловлено наличием хорошо подготовленных служащих. Достаточное материальное состояние само по себе, так вдруг, не возникает, его формируют люди, имеющие совокупные знания в области философии, экономики, права, финансов, а также обладающие организационными способностями и навыками управления. Это важнейшие составляющие требования теоретического свойства, предъявляемые к управленцу для определения его компетентности. Сегодня нельзя недооценивать уровень теоретических познаний служащих, работающих в системе власти и управления. Специалисты и руководители обязаны хорошо владеть общими и специальными методами познания фактической жизни, вытекающими из научной методологии. Только при наличии таких знаний они смогут сформировать представление о власти и управлении как единой системе, состоящей из множества взаимосвязанных, взаимообусловленных элементов, имеющей вход и выход.

Читайте также: