Политика выравнивания регионов кратко

Обновлено: 04.07.2024

Асимметрия в бюджетной обеспеченности регионов. Федеральные мандаты через призму бюджета. Оптимизация практики бюджетного выравнивания. Деятельность бюджетных и внебюджетных фондов. Собственные доходы местных бюджетов

Полная и последовательная реализация принципов бюджетного федерализма осложнена общей нехваткой бюджетных средств в стране в целом и в отдельных регионах. Стремительно нарастают горизонтальные диспропорции. На фоне общего давления на федеральный бюджет с целью увеличения предоставляемой субъектам Федерации финансовой помощи углубляется дифференциация регионов по бюджетным возможностям и потребностям. Это требует выработки подходов к решению проблем горизонтального выравнивания разных звеньев бюджетной системы.

Тенденции нарастания горизонтальной дифференциации бюджетной обеспеченности регионов предопределяют необходимость не только общегосударственного подхода к решению региональных проблем, но и учет специфических интересов регионов. Не случайно в России региональная политика за последнее время превратилась в одну из самых острых и напряженных проблем общественного развития. Она пронизывает все стороны российской экономической и политической жизни: осложняет экономические реформы, усугубляет остроту национального вопроса, обостряет политические противоречия. Отечественная новейшая история не раз доказывала, что региональные особенности Российской Федерации из фактора потенциального могущества государства могут превратиться в фактор дезинтеграции. Многое говорит о том, что сегодняшняя ситуация близка к порогу, за которым необходимо в корне пересмотреть подходы к решению территориальных проблем, формировать государственную региональную политику, адекватную сегодняшней ситуации.

Различия в положении регионов затрудняют решение проблем бюджетного выравнивания, требуют выработки нового, комплексного подхода и использования целой совокупности ин-

струментов. При этом оптимизация практики бюджетного выравнивания непосредственно зависит от характера избранной страной модели бюджетного федерализма.

Воздействуя на формирование бюджетных отношений путем изменения принципов, методов и способов формирования бюджетных доходов и расходов, государство корректирует сложившиеся бюджетные взаимосвязи.

Расходы, формально закрепленные за федеральным бюджетом, но частично финансируемые из региональных бюджетов

Бюджетные учреждения, находящиеся в федеральной собственности, но финансирующиеся из региональных бюджетов должны быть переданы на финансирование в ведение (собственность) региональных властей. Ведомственные льготы (главным образом по оплате жилищно-коммунальных и транспортных услуг военнослужащими, работниками федеральных органов) должны финансироваться в рамках расходов соответствующих федеральных министерств (с выплатой компенсаций сотрудникам) или отменены.

Социальные пособия и льготы (гражданам, имеющим детей, ветеранам, инвалидам, многодетным и неполным семьям, пострадавшим от радиации, переселенцам, адресные жилищные субсидии и т. д.) в конечном счете должны быть заменены единым пособием по нуждаемости, которое будет выплачиваться непосредственно из федерального бюджета через систему органов социальной защиты. В переходный период возможно финансирование части из них через региональные бюджеты, получающие федеральные субвенции.

Бюджетные нормативы. В бюджетной сфере неявно продолжают действовать множество натуральных и финансовых норм и требований, ограничивающих самостоятельность субнациональных властей и бюджетных учреждений. Они должны быть отменены с переходом к целевым параметрам планирования предоставления бюджетных услуг и индикаторам результативности.

Законодательной базой деятельности всех бюджетных фондов является ежегодно принимаемый закон о федеральном бюджете. В нем закрепляются доходные источники и величина доходов для бюджетных фондов, а также их расходы и целевые задачи. В федеративном государстве особое место занимают фонды, обеспечивающие финансовое выравнивание регионов и, в частности, фонды межбюджетного регулирования.

Фонды в российской и мировой практике, как справедливо отмечается в специальной литературе, весьма многовариантное явление. Существуют фонды государственные и негосударственные, бюджетные и внебюджетные, национальные и международные, федеральные, территориальные, местные, отраслевые, межотраслевые, специальные, благотворительные, паевые, инвестиционные и т. д. В основе деятельности фондов, действующих в настоящее время в России, заложены самые различные критерии и их сочетание: по принадлежности (государственные и негосударственные, частные); по территориальному принципу (федеральные, региональные, межрегиональные, местные); по отраслевому принципу (отраслевые и межотраслевые); по месту в федеральной системе (бюджетные и внебюджетные); по конкретному назначению - под целевую программу (экологические, дорожные), для конкретной категории граждан (помощь малоимущим, инвалидам, спортсменам) и т. д. 43 Как известно, бюджетные фонды, в свою очередь, подразделяются на целевые, резервные и фонды межбюджетного регулирования. Последние представляют собой особый интерес в контексте данного исследования.

Завершающим элементом механизма реализации полномочий региональными и местными органами власти является выравнивание бюджетной обеспеченности и предоставление целевой финансовой помощи из бюджетов более высокого уровня. В соответствии с Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. в среднесрочной перспективе финансовую помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации планируется предоставлять через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.

Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее - ФФПР) сохранит свое значение в качестве основного с точки зрения методологии и формирования исходных данных инструмента выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации по текущим расходам. Основные положения внедренной в 1999-2001 гг. методики распределения средств ФФПР должны быть закреплены федеральным законом с одновременным созданием механизмов, обеспечивающих стабильность в распределении этих средств.

Созданный с 2002 г. Фонд софинансирования социальных расходов (далее - ФССР) будет использоваться для стимулирования субъектов Российской Федерации, поддерживать на определенном уровне предоставление (финансирование) основных общественных услуг.

Средства (субсидии) ФССР должны распределяться на условиях долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально значимых расходов (прежде всего, на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению) при соблюдении субъектом Российской Федерации определенного уровня финансирования соответствующих расходов. С 2003 года данный Фонд может использоваться в качестве финансового механизма реализации нового принципа финансирования образования (в пределах подушевых нормативов), а также замены натуральных льгот адресными пособиями.

Финансовая помощь субъектам Российской Федерации на поддержку инвестиций в региональную инфраструктуру будет сосредоточена в рамках Фонда регионального развития.

Поддержка на конкурсной основе бюджетных реформ в регионах - в рамках Фонда реформирования региональных финансов.

Аналогичные формы могут использоваться для организации финансовой поддержки местных бюджетов из бюджетов субъектов Российской Федерации.

Основная проблема в разделении доходных источников между уровнями бюджетной системы - определение доходных источников местных бюджетов, требующее уточнения сферы вопросов местного значения и форм и масштабов делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Собственные доходы местных бюджетов (установленные Налоговым кодексом поступления по местным налогам и местным надбавкам к региональным налогам) должны, в основном, соответствовать расходам, необходимым для решения вопросов местного значения, по которым все расходные полномочия закреплены за органами местного самоуправления.

Бюджетным кодексом за местными бюджетами также могут быть закреплены минимально гарантированные нормативы отчислений от федеральных налогов для решения вопросов местного значения. Частично - для реализации конституционных гарантий, финансовое обеспечение и финансирование которых закреплено федеральными законами за органами местного самоуправления.

Законами субъектов Российской Федерации за местными бюджетами могут, а в установленных федеральным законодательством случаях и порядке должны закрепляться отчисления от федеральных налогов (в том числе по подушевому принципу) для реализации конституционных гарантий, финансовое обеспечение и финансирование которых закреплено федеральными законами за органами местного самоуправления.

Полная и последовательная реализация принципов бюджетного федерализма осложнена общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжелыми последствиями экономического и финансового кризисов.

Особенности существующих механизмов регионального выравнивания. Новый подход к политике регионального выравнивания. Опыт регионального выравнивания. Нормативный подход к задачам регионального выравнивания.

Файлы: 1 файл

региональная политика выравнивания.doc

Большое число кризисных территорий в России, беспрецедентная дифференциация региональных показателей, углубившаяся за последние 10 лет, порождены длительным системным кризисом, общей стагнацией экономики. Рыночные механизмы не всегда способны предупреждать и преодолевать серьезные территориальные различия в уровнях жизни населения, эффективности региональной экономики. В этом случае государство оказывается перед необходимостью поддерживать определенную однородность территориального экономического и социального пространства.

Задачи регионального выравнивания стоят не только перед Россией. В Западной Европе региональная политика направлена главным образом на подтягивание относительно отсталых регионов до уровня средних с акцентом на территориях с наихудшими экономическими и социальными показателями. При этом нередко используется перераспределение средств от относительно богатых к относительно бедным странам через механизмы ЕС (структурные фонды и пр.)1.

Между тем общеэкономическая и социальная среда, в которой приходится решать задачи регионального выравнивания, в России принципиально иная, чем во многих индустриально развитых странах, где состояние экономики при всех оговорках, связанных прежде всего с высоким уровнем безработицы и наличием проблем циклического развития, в целом можно признать здоровым. Существование в них отдельных проблемных ареалов является, скорее, исключением из общего правила и может рассматриваться как своего рода трудности роста. Необходимость поддержки отдельных территорий за счет перераспределения ресурсов в их пользу хотя и не вызывает восхищения у населения, но и не приводит к массовым протестам.

Общество готово временно смириться с дополнительными издержками ради социального спокойствия в стране. Опыт объединенной Германии при всей его специфике может в известной степени служить примером подобного поведения.

Что касается России, то возможности межрегионального перераспределения ресурсов с целью поддержки проблемных регионов здесь быстро сужаются. Одновременно готовность в целом бедного общества помогать еще более нищим территориям без каких-либо гарантий на успех в будущем является проблематичной.

Сегодня на первый план выходят проблемы выживания российского общества, обеспечения единства и целостности страны. В этих условиях задачи региональной политики отнюдь не сводятся лишь к поддержке кризисных территорий. Они существенно усложняются. Цена непродуманного отвлечения ресурсов от решения общенациональных задач и в первую очередь задач экономического роста в пользу развития отдельных территорий в специфических российских условиях может оказаться чересчур высокой.

Эффективное управление экономическими и социальными процессами в обществе должно преследовать не только и, может быть, с учетом современного положения России не столько цели раздела, в том числе между регионами, скудного общественного богатства, сколько задачи его созидания. Сложившаяся после выборов президента РФ в 2000 г. политическая ситуация создала условия для перехода к активной политике регионального развития и стимулирования инвестиций, согласования усилий центра и регионов. Характер их взаимоотношений должен способствовать возникновению предпосылок для экономического роста и самой Федерации, и ее регионов.

Особенности существующих механизмов регионального выравнивания

Можно выделить две составляющие в деятельности федеральных и региональных органов власти, касающиеся механизмов регионального выравнивания. Первая относится к административно-правовому регулированию процессов взаимодействия центра и субъектов РФ, а также администраций субъектов РФ и местных органов власти. Вторая связана с перераспределением финансовых ресурсов между различными уровнями власти и оказанием финансовой поддержки на основе бюджетных и внебюджетных инструментов.

В последние годы важнейшую роль в федеративном процессе играл механизм заключения договоров между центром и субъектами РФ. В ходе достижения политического консенсуса центр и регионы решали часто противоположные задачи. Центр стремился обеспечить соблюдение конституционного права на всей территории страны и реализовать единый унифицированный подход к форме и содержанию подписываемых документов, затрагивающих прежде всего вопросы разграничения полномочий. Регионы же старались добиться включения в документы положений, позволяющих обеспечивать региональные интересы, мотивируя это необходимостью учета местных особенностей и экономической целесообразностью. Как показал анализ и опыт развития регионов, у данного механизма есть свои плюсы и минусы. В результате сформировалась асимметричная федерация со всеми вытекающими политическими и экономическими последствиями.

Действующие подходы и механизмы финансового регулирования не только не способствовали уменьшению дифференциации между регионами, а, наоборот, обусловили ее усиление. Определенные положительные сдвиги в решении текущих (на один год) задач путем выделения трансфертов не могли оказать существенного влияния на решение стратегических задач снижения дефицитности региональных бюджетов и обеспечения экономического роста. Последние пытались решать на основе механизмов дотаций и финансирования федеральных программ путем выделения средств министерствам и ведомствам, а также правительствам субъектов Российской Федерации на цели развития социальной инфраструктуры и экономики. Несогласованность механизмов финансирования, а главное, преобладание узкоотраслевого подхода к распределению средств, слабый контроль за их использованием помешали достижению поставленных целей в большинстве регионов РФ.

Бюджетный процесс в России характеризуется двумя важнейшими особенностями. Первая состоит в том, что существует определенное неравновесие в области формирования доходов по уровням бюджетной системы. Рассмотрим фактически сложившиеся пропорции распределения доходов и расходов на собственные нужды консолидированного бюджета РФ по ее уровням (см. табл.1). Подчеркнем, что в структуре как доходов, так и расходов не учтены средства, передаваемые из бюджетов одного уровня в другой (финансовая помощь, бюджетные компенсации и др.).

Из данных таблицы 1 видно, что:

- систематически нарастающая доля в расходах консолидированных бюджетов субъектов РФ по отношению к консолидированному бюджету РФ (с 38,6% в 1992 г. до 58,1% в 1997 г.) в 1998 г. несколько сокращается, но тем не менее превышает показатель 1996 г.;

- в структуре расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ наблюдается устойчивая тенденция к росту доли местных бюджетов по отношению к консолидированному бюджету РФ (в 1997 г. она составила более 1/3);

- в 1995-1998 гг. отмечается положительный баланс долей федерального бюджета и соответственно отрицательный - консолидированного бюджета субъектов РФ;

- в течение всего рассматриваемого периода сохраняется устойчивый положительный баланс долей на уровне региональных бюджетов и соответственно отрицательный - на местном уровне. Если до 1997 г. перераспределение расходов внутри субъектов РФ происходило в основном из региональных бюджетов в местные, то в дальнейшем часто стала наблюдаться противоположная тенденция.

Приведенные данные свидетельствуют о том, что имеются резервы более рационального формирования доходов по уровням бюджетной системы в пользу консолидированных бюджетов субъектов РФ и в еще большей степени - местных бюджетов.

Таблица 1. Пропорции распределения доходов и расходов по уровням бюджетной системы РФ

Другой особенностью современного бюджетного процесса в России является то, что средства межбюджетного регулирования занимают в нем непропорционально большую долю (см. табл. 2).

В структуре доходов бюджетов субъектов РФ преобладает та их часть, которая не закреплена на постоянной основе. В отдельных субъектах РФ уровень собственных доходов составляет только 6-18%, а в некоторых местных бюджетах - лишь 0,1-6%.

В настоящее время органы власти на местах по разным причинам не очень заинтересованы в создании необходимых условий для роста бюджета в будущем. Если налоговые поступления на вполне законных основаниях в одночасье могут быть перераспределены в пользу центра, региональные власти ведут себя соответственно2. Ситуацию в известной степени можно сравнить с поведением арендатора земли. Если аренда заключена на короткий срок, арендатор в отличие от собственника не заинтересован в том, чтобы осуществлять серьезные вложения в землю, готовить почву в расчете на будущие высокие приросты урожая.

При действующих правилах регулирующие налоги в лучшем случае не влияют на сокращение региональной асимметрии, в худшем - закрепляют неравенство регионов. Для уменьшения потребности в дотационных вливаниях, повышения заинтересованности в самозарабатывании бюджетных средств необходимо в первую очередь увеличить собственные доходы территориальных бюджетов путем замены части отчислений от регулирующих налогов постоянными составляющими. Между тем федеральный центр не решается и, судя по последним событиям, не решится пойти по этому пути, поскольку резко сокращается пространство для экономического маневра федерального правительства, уменьшается политический ресурс федеральной власти по отношению к региональным.

Важное значение имеет то обстоятельство, что более чем в 40 субъектах РФ уже приняты законодательные акты, закрепившие на постоянной основе определенную долю систематически передаваемых им отчислений от федеральных регулирующих налогов. Кроме того, внутри регионов в результате дифференциации налогов лучше учитываются особенности развития территорий и тем самым смягчаются региональные различия (разумеется, возможности такого маневра ограничены размерами единых нормативов, устанавливаемых для субъектов РФ). Можно даже говорить о том, что региональная политика выравнивания на уровне субъектов РФ более прогрессивна, чем федеральная3.

Вся нагрузка по выполнению регулирующих функций, сглаживанию региональных диспропорций на уровне субъектов РФ объективно оказалась перенесенной на систему специальных безвозмездных перечислений из федерального бюджета в регионы. Однако их доля в доходах регионов в целом в 1998 г. составила только 12,7% (см. табл. 2); сформированный Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР - источник трансфертов) обеспечивает немногим более половины общей величины безвозмездных перечислений.

С 1994 г. применяется специальный метод (формула) определения трансфертов. Основная его цель - по возможности объективно оценить относительный уровень потребности региона в финансовой поддержке из федерального бюджета по сравнению с другими нуждающимися регионами. Этот метод преследует прежде всего цели социального выравнивания и не ориентирует на цели развития. В частности, в бюджетах территорий нередко планируется дефицит, а фактически имеет место превышение доходов над расходами.

Несмотря на то что каждый год коэффициенты в формуле трансфертов ужесточались, ситуация с дефицитностью бюджетов становилась все более драматичной. В частности, число регионов, получающих трансферты, достигло в 1999 г. 76 из 89 (в 1994 г. нуждались в трансфертах из ФФПР только 64 субъекта РФ). В 2000 г. число таких регионов несколько сократилось, но исключительно благодаря изменению методики счета.

В целом отметим, что действующие механизмы региональной помощи: порождают иждивенческие настроения в дотационных регионах; лишают регионы-доноры серьезных стимулов к развитию; не столько ослабляют, сколько усиливают региональную дифференциацию; требуют все больших объемов перераспределения финансовых ресурсов при все уменьшающихся федеральных возможностях.

Новый подход к политике регионального выравнивания

Стремление к региональному выравниванию не обязательно должно быть целью политики центра. Теоретически решения, способствующие большей региональной поляризации, не всегда неэффективны, поскольку могут приводить к улучшению соответствующих экономических или социальных показателей во всех регионах. Наоборот, решения, направленные на сближение региональных показателей, могут в принципе обусловить их тотальное ухудшение. Политика регионального выравнивания предполагает достижение социально-экономического равновесия между регионами только как долговременную тенденцию.

Предлагаемая нами концепция новой модели политики регионального выравнивания опирается на следующие принципы:

- ослабление региональной дифференциации возможно только на основе экономического роста и развития всех регионов с опорой на собственные силы;

- государство должно не "обирать" богатые территории в пользу бедных, а стремиться к разумному компромиссу между поддержкой бедных и созданием условий для развития остальных регионов;

- право на федеральную поддержку имеют не только бедные депрессивные районы, но и богатые, вложения в которые оказываются высокоэффективными;

- механизм межрегионального перераспределения ресурсов, не подрывая источники развития, обеспечивает в перспективе социально приемлемые стандарты жизни в регионах;

- помощь отсталым регионам исходит в первую очередь из критерия экономической эффективности с учетом поддержания социальной справедливости;

- интересы Федерации имеют приоритет перед интересами отдельных ее регионов;

- перспективные интересы Федерации и регионов имеют приоритет перед текущими;

- федеральное законодательство и административно-правовое регулирование (договоры) способствуют уменьшению региональной социальной и экономической асимметрии.

Суть предлагаемой концепции заключается в смене парадигмы региональной политики - переходе от методов временного ослабления региональной дифференциации, базирующихся преимущественно на территориальном перераспределении ресурсов, к методам, ориентированным на региональное развитие с опорой прежде всего на собственные силы. Концепция исходит из необходимости жить по средствам и их приумножать, что относится как к Федерации в целом, так и к отдельным регионам.

В рамках новой модели центр должен опираться на единые принципы и механизмы региональной политики применительно ко всем без исключения субъектам РФ и одновременно проводить активную дифференцированную региональную политику в отношении групп и отдельных субъектов Российской Федерации. Поясним суть предлагаемого подхода на одном примере. Собственные усилия регионов могут поощряться в соответствии с известным принципом институционального партнерства, который трансформируется на практике в принцип дополнительности. Согласно последнему, органы центральной власти в известной пропорции добавляют свои ресурсы к региональным. При этом для территорий, находящихся на разных стадиях экономического и социального развития, данная пропорция может быть различной.

При выделении федеральных средств регионам необходимо различать направляемые на текущие цели регионального выравнивания и предназначенные для решения задач социально-экономического развития. Федеральная поддержка оказывается регионам на принципиально иной основе, чем ныне. Учитывается главным образом не столько бедственное положение региона в прошлом и даже в настоящем, сколько то, какой эффект федеральная поддержка даст в будущем.

Э ффективное региональное экономическое развитие в России зависит от степени согласованности в политике трёх уровней власти: федерального центра, регионов и муниципалитетов. В настоящее время тенденция на восстановление процесса договорного сотрудничества прослеживается, но ещё существуют разногласия в организации региональной экономической политики (далее РЭП).

Причина — отсутствие необходимых подзаконных нормативно-правовых актов [1. С. 38]. С одной стороны, это может привести к торможению восстановления региональной экономики в 2011 — 2013 гг., с другой стороны — к вертикальной и горизонтальной нестабильности всей системы государственного и муниципального управления из-за растущей пространственной социально-экономической дифференциации.

Постсоветская эволюция экономики России и её субъектов постепенно выявила ключевые проблемы действующей модели региональной экономической политики в нашей стране:

В исследованиях учёных-регионалистов сформировалось два подхода к реализации региональной экономики: поляризация и выравнивание.

Политика поляризации

Основные положения РЭП в рамках политики поляризации:

Политика выравнивания

Попытки реализовать идею территориального самоопределения нами уже предпринимались. Это ускоренная индустриализация слаборазвитых республик, которая обернулась в 1990-е гг. катастрофическим спадом их неконкурентоспособного промышленного производства (в 4-6 раз по сравнению с 1990 г.). До сих пор эти республики восстановили не более 40 — 50 % производства от уровня 1990 г., а некоторые (Ингушетия, Калмыкия) деиндустриализировались. В условиях экономического кризиса значительно сократились объёмы перераспределения финансово-бюджетных ресурсов для поддержки как слаборазвитых, так и приоритетных регионов. В результате роста территориальных экономических диспропорций за 90-е гг. и свёртывания механизмов выравнивания региональные различия в уровне доходов и бедности граждан стали намного сильнее, чем в конце советского периода.

Тем не менее, сейчас мы идём именно по пути политики выравнивания. Обозначим основные принципы политики выравнивания социально-экономического развития территорий:

1. Приоритетное использование экономических инструментов для решения социальных и политических проблем территории;
2. Достаточный объём помощи, адресность, проектная ориентированность, паритетное участие всех источников финансирования;
3. Сохранение экономического роста регионов-доноров при изъятии и перераспределении у них ресурсов;
4. Институциональная проработанность и законодательная закреплённость мер и механизмов выравнивания.

Действенным механизмом выравнивания экономического развития территорий должны стать комплексные программы социально- экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований. Программы, разработанные на основе комплексного и системного анализа ретроспективного развития всех городских и сельских поселений за последние пять- семь лет, должны иметь все муниципальные образования. Программный подход позволяет увидеть и сектора жизнедеятельности городских и сельских поселений, в которых они отстают, и, наоборот, преуспевают и распределить имеющиеся ресурсы с максимальной эффективностью.

Основные приоритеты регионального развития

В соответствии с новой парадигмой территориального развития основными принципами региональной политики должны стать:

3. Принцип синхронизации действий. Реализация этого принципа предусматривает синхронизацию основных реформ, осуществляемых в стране и оказывающих влияние на социально-экономическое развитие, выстраивание федеральных приоритетов в логике кооперации регионов, согласованность направлений поддержки субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области регионального развития.

4. Принцип дифференцированности государственной политики регионального развития. Интеграция Российской Федерации в глобальную экономику в ближайшее время приведет к формированию на ее территории зон, отличающихся по целям социально- экономического развития с позиций участия России в международном разделении труда (например, сырьевые зоны, высокотехнологичные, рекреационные).

5. Принцип субсидиарности, который предполагает децентрализацию и делегирование исполнения государственных полномочий социально-экономического развития регионов Российской Федерации на те уровни управления, где они могут быть исполнены наиболее эффективным образом.

Перспектива развития РЭП

К основным тенденциям дальнейшего регионального развития России на 2012 — 2015 гг. авторы относят:

Возобновившийся с середины 2009 года экономический рост охватил не все регионы одновременно, его темпы и далее будут различными. По мнению авторов, больше шансов перейти к траектории устойчивого роста имеют открытые регионы, так как они в своем развитии получают положительные импульсы от экспорта. В растущей экономике, по крайней мере на её начальном этапе, поляризация регионов усиливается по сравнению с периодом спада. Функционирование института президентских представителей в федеральных округах, следящих за соблюдением федеральных законов и пресекающих проявления регионального протекционизма, будет скорее способствовать поляризации. Устранение региональных барьеров может облегчить перемещение производственных ресурсов, которые будут стремиться в места более эффективного использования.

Высокую вероятность получит продолжение фрагментации российского экономического пространства, но в её ходе начнут возникать более крупные структуры вокруг главных центров российской экономики, что уже и происходит. Определённым свидетельством этого является распространение иностранных инвестиций из Москвы в Московскую и соседние Калужскую, Владимирскую, Орловскую и Тульскую области.

Продолжаются попытки федерального центра осуществить модернизированный сценарий реконструкции экономики российских регионов, что позволит смягчить проблему поляризации, ускорить межрегиональную интеграцию на рыночной основе, привнести элементы партнёрства и сотрудничества в отношения между полюсами роста и периферией. Однако эти попытки могут дать ощутимый эффект только при масштабных и долговременных инвестиционных усилиях.

В унитарном государстве сильно сужаются возможности учёта разнообразия российских регионов в социально-экономической политике. Децентрализация создала предпосылки к тому, чтобы адаптировать единые нормы федеративного государства к условиям конкретных территорий в рамках довольно широкой нормы полномочий совместного ведения Федерации и её субъектов. При выработке конкретных мер государственной РЭП следует иметь ввиду, что в условиях глобализации пространство страны оказалось в системе мировых центропереферийных отношений. Это делает задачу выравнивания уровней развития и сближения регионов по качеству жизни в обозримом будущем практически невыполнимой. Но острота этой проблемы может быть существенно смягчена в результате целенаправленной партнёрской политики федерального Центра, региональных властей и инвесторов.

В рамках изменения региональной структуры экономики в среднесрочной и долгосрочной политики федерального центра, по нашему мнению должны быть поставлены две взаимосвязанные цели:

1. Повышение доходности экономики на тех территориях, на которых для этого имеются предпосылки;
2. Целенаправленный вывод населения с тех территорий, которые в обозримом будущем не имеют шансов на экономическое возрождение.

Именно это и означает создание механизмов, регулирующих и согласовывающих пространственную мобильность капиталов и населения. Достижение этих целей потребует изменения административно-территориального деления страны с устранением экономически нежизнеспособных субъектов Федерации (а внутри них — нежизнеспособных муниципальных образований).

Поскольку большинство регионов России имеет интровертную экономику, наибольший эффект для развития страны может дать не чисто проэкспортная, а комбинированная модель экономического роста. Развитие импортозамещающих производств не означает возврата к автаркии. Их развитие неизбежно в условиях обширного коммуникационно слабо освоенного пространства, большая часть которого испытывает действие дистанционной обособленности. Не исключено, что многие импортозамещающие производства, в том числе возникающие с участием иностранного капитала, со временем могут приобрести экспортное значение. В рамках комбинированной модели экономического роста главной задачей федерального центра является улучшение инвестиционного климата в стране путём проведения соответствующей налоговой, таможенной и денежной политики. Оживление импортозамещения, наблюдающееся после девальвации, подчёркивает важность сохранения благоприятного для экономики курсового соотношения рубля к доллару.

В рамках национальной экономики неравномерность возникает и на уровне отдельных регионов, входящих в макрорегион, и на уровне крупных экономических районов (макрорегионов).

Для устранения первой причины неравномерности в макрорегионе стимулируется тенденция выравнивания уровня социально-экономического развития регионов и уровня жизни населения в них, который должен быть примерно одинаков. Вместе с тем, сами характеристики уровня жизни в значительной степени зависимы от особенностей экономического роста территориальной подсистемы.

Поэтому одной из актуальных проблем российской экономики является сегодня задача выравнивания уровня социально-экономического развития регионов. От ее оптимального решения зависит эффективность функционирования всей экономики, развитие рыночных отношений, укрепление социальной однородности и сплоченности российского общества.

Под выравниванием понимается преодоление существенных диспропорций между регионами в условиях рыночной экономики, т.е. выравнивание в широком смысле экономических и социальных условий.

Развитие экономики регионов в процессе выравнивания должно идти в направлении достижения наиболее эффективного функционирования российской экономики как системы региональных экономических подсистем, использующих все преимущества территориального разделения труда.

Государство обязано формировать и проводить активную экономическую политику по отношению к регионам с различными уровнями социально-экономического развития. Эта политика должна быть реальной, дифференцированной и направлена на выравнивание условий экономической деятельности и максимальное использование природных и экономических и других особенностей регионов.

Для развитых регионов важна поддержка центром всех хозяйственных начинаний, укрепляющих их хозяйство и экономику страны в целом, создание системы стимулов и условий для их самостоятельного развития, укрепления и расширения налогооблагаемой базы.

Для слаборазвитых регионов активная экономическая политика должна включать участие центра в программах структурной перестройки экономики регионов, формирование условий для привлечения в них инвестиций, осуществление программ создания дополнительных рабочих мест с минимальными затратами, разработку и согласование на уровне Федерации системы финансовой помощи для обеспечения гарантированных государством социальных стандартов жизни населения.

Заметное выравнивание уровня социально-экономического развития регионов не может быть целью ближайшего времени.

Практический смысл представляет задача некоторого уменьшения отставания экономически менее развитых регионов от более развитых.

Поэтому наиболее приоритетными задачами уменьшения неоднородности экономического пространства становится преодоление тенденции усиления межрегионального социального неравенства. Особенно важно подтягивание регионов, наиболее отставших по уровню жизни.

Уменьшение межрегиональных различий по степени экономического развития выступает главным средством решения социальных задач. Реализация их может быть осуществлена лишь на основе экономического роста.

Для крупных стран с территориально неравномерно развитой экономикой, как правило, характерны чрезмерные межрегиональные контрасты в уровне социально-экономического развития. Несвоевременность и недостаточность принимаемых мер для решения проблемы межрегионального выравнивания инициируют центробежные тенденции и могут привести к распаду государств.

РФ уникальна по занимаемой площади, степени территориальной социально-экономической дифференциации и этническому разнообразию. В основе дифференциации регионов лежат природно-климатические, культурно-исторические факторы и результаты процесса формирования территориальной структуры хозяйства.

Межрегиональные контрасты в нашей стране на всех этапах её развития были весьма значительны. Хотя в советское время идея равенства была основой идеологии общественного строя, реализация принципа территориальной справедливости не получила удовлетворительного разрешения. В 1991 г. при среднем уровне душевых расходов в размере 1 243 руб. они колебались от 139 руб. до 4 253 руб. (различие в 31 раз). Разрывы в 3 — 4 раза по основным социальным показателям были обычным делом.

В современной России по-прежнему контрастны экономическое развитие и уровень жизни населения: в столице и региональных центрах, региональных центрах и на периферии. Для неё характерны беспрецедентные различия между равностатусными по Конституции субъектами Федерации: площадь территории республики Саха в 388 раз больше Северной Осетии (Алании); различия по уровню собственных доходов бюджета на душу населения — в 107 раз — между Ямало-Ненецким автономным округом и Республикой Дагестан; по уровню расходов бюджета на душу населения — в 25,7 раза — между Ямало-Ненецким автономным округом и Пензенской областью; по объёму валового регионального продукта на душу населения — в 36 раз — между Ямало-Ненецким автономным округом и Республикой Ингушетия [1].

Вместе с тем во многих странах с рыночной экономикой проводится успешная финансовая политика межрегионального выравнивания, основой которой являются региональные налогово-бюджетный и структурно-инвестиционный механизмы. К примеру, объём произведённого национального дохода различается между штатами США лишь в 1,3 раза, а собственные бюджетные доходы на душу населения между землями ФРГ — в 1,5 раза.

Для каждой страны возможен выбор в широком диапазоне между двумя полярными моделями организации бюджетной системы: конкурентной и кооперативной.

Конкурентная модель обладает следующими основными особенностями:

• высокой степенью децентрализации управления;

• высокой степенью финансовой независимости и самостоятельности региональных властей (совместное федерально-региональное использование налоговых баз, закрепление за каждым уровнем власти своих налогов);

• слабым участием центрального правительства в политике выравнивания горизонтальных диспропорций.

Важнейшим условием эффективного функционирования данной модели является инициативность населения и руководства регионов.

Вместе с тем в США на протяжении всей истории, и особенно в последние десятилетия, был выработан достаточно эффективный механизм государственного управления выравниванием межрегиональных бюджетных диспропорций. Основными его компонентами являются: бюджетное самофинансирование штатов и система финансирования федеральных целевых программ.

В штатах установлены те же налоги по наименованию, которые собираются в федеральный бюджет, — подоходный налог с населения и налог на прибыль корпораций. Однако право установления этих налогов является исключительной прерогативой самого штата. Большинство штатов имеют собственные налоговые службы. Так обеспечивается равноправие штатов и федеральных властей в бюджетной сфере.

В результате к настоящему времени в США сложилась весьма эффективная система самофинансирования местных органов власти: 92,3% доходов штатов составляют собственные доходы, 88,6% которых приходятся на региональные налоги. Таким образом, региональные бюджеты США в своих финансовых средствах менее чем на 12% зависят от федерального правительства.

Разделение налоговых источников и широкие права штатов и муниципалитетов в сфере налогообложения заложили основу вертикальной сбалансированности бюджетной системы США.

С 1988 г. механизм бюджетного самофинансирования был дополнен системой финансирования федеральных целевых программ.

В настоящее время в США реализуется более 500 целевых федеральных программ финансирования нужд штатов и графств с помощью целевых трансфертов. Одно из важнейших направлений финансирования связано с реализацией социальных программ. В целом трансферты из федерального бюджета покрывают около 20% расходов штатов.

Кооперативная модель получила более широкое распространение в мире и обладает следующими особенностями: значительное участие властей всех уровней в функциях перераспределения национального дохода и макроэкономической стабилизации; долевое участие разных уровней власти в главных национальных налогах; утверждение принципа территориальной справедливости. Наибольшее развитие кооперативная модель получила в ФРГ.

Важнейшим положением Конституции ФРГ служит признание равноценными потребностей федерации, земель и общин в финансовых средствах, что на практике означает примерно равную долю налоговых поступлений в доходной части бюджетов всех уровней. Для удовлетворения этого требования осуществляется сложное многоступенчатое перераспределение налоговых поступлений между бюджетами.

Согласно Конституции ФРГ существуют общие налоги (с долевым распределением) и налоги федерации, земель и общин. Каждая земля (община) может вводить любой налог, но он не должен повторять федеральные налоги. Нельзя также увеличивать ставки федеральных налогов. Федерация имеет исключительные полномочия на акцизы на крепкие напитки. Землям принадлежит поимущественный налог, налог с наследства и дарений, налог с владельцев автомобилей, акциз на пиво. Общинам принадлежат промысловый налог и местные потребительские налоги. К общим налогам относятся подоходный, корпорационный и НДС.

В реальной практике у федерации решающие права и в отношении тех налогов, что переданы землям и тех, что частично у них остаются. Объясняется это тем, что федерация следит за единообразием налогов у разных земель и потому определяет законодательство и по налогам, остающимся у них.

Специфика бюджетной системы Германии состоит в наличии сложного механизма вертикального и горизонтального выравнивания, закрепленного в Конституции. Главным инструментом вертикального выравнивания является распределение поступлений от НДС между федеральным и совокупным бюджетом земель. Для горизонтального выравнивания используются прежде всего общие налоги, направляемые в бюджеты земель.

Особое значение в ФРГ придаётся выравниванию налогового потенциала земель с помощью системы горизонтальных трансфертов. При этом не ставится задача - добиться стопроцентного горизонтального выравнивания налогового потенциала. Земли, налоговый потенциал которых оказывается в диапазоне 100 — 102 % от среднего уровня по стране, в процессе выравнивания обычно не участвуют. Таким образом, удаётся повысить налоговый потенциал бедных земель до 95%. Дальнейшее выравнивание достигается с помощью дополнительных федеральных субсидий.

Достоинствами кооперативной модели бюджетного федерализма являются экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности по аккумулированию средств в целях горизонтального выравнивания положения территориальных бюджетов. Кроме того, такая модель предполагает единство правил при распределении налоговых поступлений, тем самым исключая подозрения в несправедливости по отношению к какому-либо региону.

Итак, американский опыт, основанный на сочетании вертикальной сбалансированности с целевыми трансфертами как механизмом горизонтального выравнивания, представляет собой пример эффективно функционирующей бюджетно-налоговой системы. Но для формирования такой системы в США были объективные историко-политические и экономические предпосылки. Штаты изначально формировались и развивались как крупные политические самостоятельные и экономически самодостаточные члены федерации.

Австралия показывает пример успешного решения финансовых проблем отдельных штатов с особыми условиями, что важно для России, в которой существуют регионы, требующие индивидуального подхода в сфере бюджетных отношений. Однако реализация такой политики возможна лишь при ограниченном числе таких регионов и наличии достаточных средств для их развития.

Опыт зарубежных стран с высоким уровнем экономического развития нужно с осторожностью применять в России с её огромными территориальными диспропорциями и неустойчивой кризисной экономикой.

Федерализм государственного устройства России изменил существовавшую ранее в унитарном государстве систему взаимоотношений между центральными, территориальными и местными органами власти, радикально изменил принципы построения финансово-бюджетной системы страны и основы формирования доходов и расходов по звеньям системы.

В России развитие регулирования налогово-бюджетных отношений Центра и регионов прошло несколько стадий.

К середине 1992 г. на региональные бюджеты был возложен основной объём финансирования народного хозяйства (дотации предприятиям, инвестиции, компенсации жилищно-коммунальному хозяйству). Рост расходных полномочий региональных бюджетов не компенсировался перераспределением доходов в их пользу. В этих условиях субъекты РФ часто ставили Центр перед фактом неуплаты налогов в федеральный бюджет.

Только после принятия Конституции РФ 1993 г. субъекты Федерации и органы местного самоуправления впервые получили законодательную возможность самостоятельно формировать свои бюджеты.

В 1994 г. был сделан серьезный шаг в развитии принципов бюджетного федерализма — было принято решение перейти на универсальную схему взаимоотношений Центра с регионами. Для решения проблемы выравнивания межрегиональных диспропорций был сформирован Фонд финансовой поддержки субъектов (ФФПС). Источником его формирования стали 22 % отчислений от НДС в части доли, поступающей в федеральный бюджет. Расчёт трансфертов из фонда для каждого региона впервые стал проводиться по унифицированной формуле, учитывающей финансовые потребности территорий и налоговые потенциалы территории.

В настоящее время существует четыре основных направления, по которым осуществляется финансовое взаимодействие между уровнями власти: трансферты Фонда финансовой поддержки субъектов (ФФПС); территориально ориентированные расходы (ТОР); бюджетные ссуды; взаимозачёты.

На долю трансфертов из Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации приходится около 10% расходов. Сюда входят субвенции г.Москве (для осуществления функции столицы); дотации закрытым административно-территориальным образованиям (ЗАТО), дотации по содержанию социальной сферы и жилого фонда передаваемых в ведение органов местного самоуправления; на поддержку завоза продукции в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками навигации.

Большая часть расходов федерального бюджета являются территориально ориентированными. Они направляются непосредственно в субъекты РФ, обеспечивая людям работу и средства к существованию: расходы на поддержку угольной промышленности, сельское хозяйство, образование, строительство, социальную политику, здравоохранение и др.

Четвертый поток скрытой федеральной помощи представляют собой взаимозачёты.

Несмотря на все усилия, правительство пока не может решить проблему межрегионального выравнивания с помощью всеусложняющейся системы трансфертов. Число дотационных регионов продолжает увеличиваться: если в 1990 г. их было 50, то в 1994 г. — уже 66; в 1995 г. — 78, в 1996 г. — 75, в 1997 г. — 79 (на сегодняшний день их — 81). Напротив, число регионов - доноров стремительно сокращается.

Усиливается вертикальная несбалансированность бюджетной системы. Если в 1992 г. региональные бюджеты были в совокупности сбалансированными, т. е. их собственные доходы были достаточными для покрытия расходов, то начиная с 1993 г. эта ситуация изменилась.

До сих пор налогово-бюджетные взаимоотношения субъектов Федерации и Центра остаются чрезмерно централизованными. В 1992 — 1995 гг. доля доходов и расходов субъектов РФ в консолидированном бюджете РФ постепенно возрастала, а с 1998 г. вновь начала снижаться.

Как видим, результат процесса становления межбюджетных отношений характеризуется усилением межрегиональных диспропорций.

В основу концепции положена идея усиления централизации финансовых ресурсов и контроля со стороны федерального правительства:

• существенно сокращаются объёмы финансовой помощи из федерального фонда финансовой поддержки регионов, а число регионов, получающих средства, уменьшается незначительно;

• ликвидируются субвенции всем городам Российской Федерации;

• по мере утверждения финансовых нормативов для конкретных видов расходов расходы региональных бюджетов будут определяться на нормативной основе;

• постепенно расширяется целевое использование средств, определены обязательные условия их предоставления через систему Главного управления федерального казначейства;

• постепенно осуществляется переход к оказанию финансовой помощи инвестиционного характера на принципах совместного финансирования;

• предусмотрены специальные механизмы, контролирующие увеличение дефицитов региональных бюджетов;

• предусмотрено введение особого финансового режима для регионов, особо нуждающихся в финансовой поддержке.

В концепции предлагается образовывать следующие фонды бюджетного регулирования:

• Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации (регионов) (ФФПР), назначение которого - оказание текущей финансовой помощи для финансирования расходов территориальных бюджетов по вопросам регионального и местного значения.

• Фонд регионального развития (ФРР), предназначенный для финансирования капитальных вложений в субъектах Федерации (в том числе федеральных программ).

• Фонд развития региональных финансов (ФРРФ), формируемый на возвратной основе для оптимизации бюджетов субъектов Федерации посредством содействия реформированию бюджетной сферы. Источниками образования указанного фонда являются кредиты Мирового банка, а также другие средства, определяемые Правительством Российской Федерации в каждом конкретном случае.

Согласно проекту Методики распределения средств ФФПР субъектов РФ на 2000 год его объём формируется за счёт 14% общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов ГТК РФ. Первая часть ФФПР (50%) распределяется между слаборазвитыми субъектами РФ обратно пропорционально среднедушевым валовым налоговым ресурсам. Вторая часть ФФПР распределяется таким образом, чтобы довести приведённые к сопоставимому виду среднедушевые валовые налоговые ресурсы субъектов РФ (после распределения первой части ФФПР) до одного и того же максимально возможного при заданном объёме ФФПР уровня.

Стратегической целью государственной политики выравнивания региональных диспропорций в финансово-бюджетной сфере, судя по всему, должен стать поэтапный переход к конкурентной модели бюджетного федерализма. Эта модель будет стимулировать власти субъектов Федерации на поиск новых дополнительных источников налоговых поступлений, привлечения внешних инвестиций, мобилизации всех региональных предпосылок развития.

1. Марченко Г.В., Мачульская О.В. Финансовые механизмы межрегионального выравнивания // Финансы и кредит.2000.№1.

2. Потапов Л. Финансовый механизм саморазвития региона // Экономист.1999.№6.

Ссылка на статью:
Дасковский В.Б., Тебердиева И.А. О выравнивании социально-экономического развития регионов // Пищевая промышленность. 2000. № 3. С. 12-14.

Published in journal

Food processing industry
2000. № 3. P. 12-14.

Title:
On levelling the socioeconomic development of the regions.

Читайте также: