Опишите исторические формы теоретические концепции модели местного самоуправления кратко
Обновлено: 07.07.2024
Местное самоуправление присуще и действовало во многих странах мира, используя разные принципы его организации. Зарубежная практика организации местного самоуправления позволяет выделить несколько основных моделей местного самоуправления: англосаксонская (США, Австралия, Канада и др.); континентальная/французская (Франция и ее бывшие колонии, государства Латинской
Америки), смешанная (Швейцария, Бразилия, Япония и др.) и пр. И хотя эволюции местного самоуправления в различных странах были разными, их политическая сущность и функции во многом совпадали.
Если же проанализировать существующие и существовавшие ранние формы и концепции местного самоуправления, то можно обратить внимание на следующее.
Научным сообществом разработано множество концепций и теорий, которые в целом условно можно классифицировать по политическим, социальным, хозяйственным и прочим критериям. С учетом системного подхода (исторической практики, природы и уровня деятельности местного самоуправления) их можно свести к трем основным блокам: свободная община, государствоведческий и отношений с государством на принципах дуализма. Каждый из них является источником собственных внутренних течений, отражающих различные идеологические направления.
В основу свободной общины была положена концепция, базовые принципы которой основывались:
– на отделении общины от государства, так как община – субъект, обладающий специально принадлежащими ей правами, а потому государственное вмешательство недопустимо;
– дифференцированности дел общинных от государственных;
– самостоятельности кадрового корпуса органов управления общины, поскольку должностные лица самоуправления есть представители общины, а не государства.
Свободная община тесно связана с представлениями о самоуправлении, идеи о котором трактовались как процесс управления народа посредством самого народа. Согласно мнению А. И. Васильчикова, самоуправление – это "порядок внутреннего управления, при котором местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями-аборигенами". Его основой служит местность, поскольку дела самоуправления производятся непосредственно на тех местах, где они приводятся в исполнение, и теми лицами, интересов которых они касаются.
Данное определение стало базовым и для представлений и практики местного самоуправления как свободной общины. Выявляя взаимосвязь понятий "самоуправление" и "местное самоуправление", Л. А. Велихов пришел к выводу, что в понятие "самоуправление", как вид и род, входит в понятие "местное самоуправление".
Следует отметить, что эти разногласия о различиях между участием людей в управлении государством и участием населения в местном самоуправлении имеют глубокие исторические корни. Предтечи взглядов на местное самоуправление, основой которого служит участие людей в управлении страной, появились в политических трактатах античных мыслителей (Платон, Аристотель и др.). Разрабатывая модели общественного устройства, они сформулировали первые представления о демократических формах поведения свободных людей.
В дальнейшем исследования в области политического участия на уровне государства встречаются у Дж. Локка, М. Сперанского, П. Пестеля – в их идеях о разделении властей. Ими были выявлены различные формы участия: прямая и представительная. Ж.-Ж. Руссо отстаивал только одну организацию власти, построенную на форме прямого участия населения в управлении. Институт представительства является противоестественным, вынужденно утвержденным людьми институтом, полагал он.
В то же время одними из первых, кто выявил участие населения в местном самоуправлении, заявляя о независимости и самостоятельности общины, действующей по собственным внутренним законам, имея свою, изначально определенную сферу деятельности, были Ж.-Ж. Руссо (теория естественных прав общины) и Т. Джефферсон (идея о преимуществах республик в миниатюре). Ими доказывалось, что первоначальный источник власти – не государство, а добровольно объединяющиеся индивиды, самостоятельно управляющие собственными делами. Вследствие этого они делали вывод о первичной роли общинных институтов. Следовательно, концепция свободной общины исходит из того, что местное самоуправление начинается с наделения общины статусом социальной основы как самоуправляющейся территориальной единицы.
Эта мысль находит воплощение и в трудах отечественных ученых. Концепция "свободной общины" появилась в России в 40-х гг. XIX в. под влиянием либеральных воззрений, сопоставляющих роль общины и государства. А. И. Герцен (1812–1870), Н. Г. Чернышевский (1828– 1889), П. Л. Лавров (1823–1900) и др., а также славянофилы – К. С. Аксаков (1817–1860), И. Д. Беляев (1810– 1873), И. В. Киреевский (1806–1856) и др. рассматривали общину как источник и основу социально-политического развития России в целом. При этом А. И. Герцен настаивал на представительном участии людей в делах общины без различия классов. Данную форму он считал единственным средством для определения реальных нужд и забот народа.
И. В. Киреевский также признавал в общине субъект коллективного управления. Исходя из этого, им была выявлена и показана структура и иерархия взаимоотношений различных субъектов местного самоуправления.
В дальнейшем исследования свободной общины предопределили появление еще одной концепции – "самоуправляющихся единиц как юридических лиц", которую авторы назвали "юридической" (Г. Еллинек, Η. М. Коркунов, Б. Н. Чичерин и др.). Ее сущность сводилась к тому, что органы местного самоуправления выполняют функции государственного управления, но являются органами не государства, а общин, провинций, территориальных и других союзов. Государство передает им права в полное обладание, поэтому местное самоуправление выступает как независимое.
Основоположником этой теории был Г. Еллинек, считавший, что "сам процесс самоуправления должен осуществляться не профессионалами, а почетными гражданами". Тем самым он утверждал общим признаком самоуправления публичное управление и независимость органов местной власти. Как считал Л. А. Велихов, это определение самоуправления в широком смысле слова.
Поддерживал этот посыл и Б. Н. Чичерин, в свою очередь доказывавший выгоду государству от местного самоуправления, избавляющее первое от лишних забот. Им были выявлены и условия, предопределяющие постоянное участие людей в политической жизни местного самоуправления: образование парода, его благосостояние и благоустроенный общественный быт.
Дальнейший поиск идей соучастия людей в местном самоуправлении привел к разработке концепции, в основе которой лежало противопоставление общинного начала государственному. Признавалось, что кадры органов местного самоуправления должны не назначаться государством, а выбираться жителями, которые, в свою очередь, должны быть материально свободными и, соответственно, беспрепятственно исполнять собственное волеизъявление.
Следующим базовым направлением участия населения в местном самоуправлении являются государствоведческие теории. Их разработчиками были зарубежные ученые Р. Гнейст, Р. фон Моль, Л. Штейн и др., которые под местным самоуправлением понимали не самостоятельное заведование местным сообществом его собственными делами, отличными от государственных дел, а возложение на местное сообщество задач государственного управления.
Учитывая, что самоуправление создает условия для сочетания интересов государства и местных сообществ, оно рассматривалось как равновесие властей. При этом провозглашалось осуществление местными выборными учреждениями воли государства, а местные органы объявлялись его агентами, а затем уже представителями населения определенной территории.
В рамках этой концепции признавалось, что самоуправление есть первая форма, в которой реализуется идея свободного управления как организационного и полномочного участия граждан в местном самоуправлении. Оно возникает не столько благодаря свободной и самодеятельной воле отдельных граждан, сколько определяется природой данных отношений, порождающих и делающих необходимым такое участие.
Признавая, что местное самоуправление относится к таким социально-политическим явлениям, в которых наиболее ярко отражаются особенности исторического развития конкретного государства, органы местного самоуправления рассматривались в качестве государственных, ведавших по поручению правительства определенными предметами местного хозяйства.
В целом базовые принципы государствоведческих теорий основывались на следующих положениях:
– всякое управление публичного характера – дело государственное;
– служение государственным интересам и потребностям;
– предоставление прав юридического лица;
– представительство от местного сообщества (через выборы, почетное, безвозмездное) при принадлежности к нему;
– источник деятельности – местные интересы и потребности и переданная часть государственных дел;
Следующее направление по трактовке участия населения в местном самоуправлении связано с трансформацией государствоведческой теории в XIX в., предопределившей формирование теории дуализма муниципального управления. Суть ее заключалась в том, что органы местного самоуправления решают более широкие проблемы, чем местные потребности, поэтому они действуют как подотчетные государству.
В настоящее время концепция дуализма сводится к некоему компромиссному варианту: местное самоуправление – это власть, имеющая государственно-общественный характер (В. И. Васильев, Н. И. Миронова и др.). Местное самоуправление и государство не противопоставляются, а рассматриваются как части единой публичной власти в государстве, взаимодействующие не на принципе иерархической подчиненности, а на принципе субсидиарности.
Современная модель местного самоуправления представляется не только как структура внешних взаимоотношений – между органами государственной власти и местного самоуправления, но и внутренних – между представительными и исполнительными органами. Отсюда потребность в сочетании форм прямой и представительной демократии, формальных и неформальных структур, работы на профессиональной и общественной основе.
Специфично и признание государством объективно существующих особых местных интересов, имеющих публичный характер, но в то же время отличных от общегосударственных и существующих параллельно с ними, т.е. по существу утверждается поликорпоративность публичных интересов.
Таким образом, признается двойственная природа муниципальной власти, поэтому предлагается отказ от идеи автономии местного самоуправления. Объяснением этому служит то, что местное самоуправление самостоятельно лишь при реализации локальных жизненно важных дел и в пределах предоставленных ему государством полномочий.
Что касается форм участия населения в местном самоуправлении, то сфера их влияния начинается там, где заканчивается деятельность государственной власти. Отсюда под политическим участием ими понимается процесс, обеспечивающий рациональность взаимодействия власти и общества, предполагающий контроль над политическими институтами и взаимовыгодное партнерство.
В рамках этого принципа разрабатываются концепции современных взаимоотношений людей и власти на муниципальном уровне. Вскрывая их особенности и специфику, В. Петухов указывает, что "история становления современного местного самоуправления представляет собой поиск жизнеспособной модели местной власти, зависящей, прежде всего, от людей, жителей, горожан или селян, но не от государства. Но это неочевидно не только для государственных структур, но и для самих людей, непривычных и не умеющих самим распорядиться своими правами и нести связанную с ними ответственность".
Выявляя специфику вовлеченности людей в местное самоуправление, выделяют различные критерии социально-политического участия различных субъектов в исторической практике: свобода, единая воля (Ж.-Ж. Руссо); охрана мира и благоденствия, защита собственности и свободы (Дж. Локк), общественный интерес (Л. Штейн), недостаток любви и справедливости (Г. Гроций) и др.
Соучастие жителей в местном самоуправлении на современном этапе определяется следующими факторами: во-первых, способностью к самоорганизации; во-вторых, наличием обстоятельств, обеспечивающих взаимодействие и политическую активность населения; в-третьих, спецификой задач, которые решает местное самоуправление (Э. Макварт, 2008).
Таким образом, что касается основы местного самоуправления, то под ней все шире понимается заинтересованное участие жителей в процессах локального уровня с целью стабилизации и развития всех сфер жизнедеятельности членов местного сообщества. При этом наряду с традиционным механизмом формирования местного самоуправления через создание добровольно объединяющихся организаций предлагается другой путь – модернизация и трансформация взаимоотношений различных субъектов местного самоуправления.
Следовательно, особенностью местного самоуправления на современном этапе является то, что оно представляет собой продукт, элемент происходящих в стране поисков путей модернизации. По сути, это важный шаг вперед, поскольку местное самоуправление как институт гражданского общества олицетворяет во многом эффективность деятельности органов власти, их взаимоотношения с населением, механизм включения жителей в самостоятельное и ответственное осуществление функций управления своей повседневной жизнью.
В науке муниципального права сформировался целый ряд теорий местного самоуправления, в которых по-разному рассматривается его сущность. Наиболее верным представляется мнение Л. Велихова, который выделяет следующие теории местного самоуправления: свободной общины, "общественную" (хозяйственную) и государственную [1].
Теория свободной общины. Данная теория, теория свободной общины, опиралась на идеи естественного права. Основной идеей теории свободной общины было обоснование ограничения вмешательства государства в деятельность общины.
Проблема местного управления и самоуправления имеет многовековую историю. Основные теории местного самоуправления возникают в первой половине XIX.
Теория свободной общины возникла в Германии в начале XIX в. Эта теория была разработана немецкими учеными Э. Мейером, О. Лабандом, О. Ресслером. Суть этой теории состояла в том, что община возникла раньше государства, поэтому она является независимой от государства, обладает рядом собственных полномочий, которые являются такими же естественными и неотчуждаемыми как и права человека. Общины имеют право управлять собственными делами. Однако с появлением государства роль общины меняется. В понятие самоуправления эта теория включала следующие элементы: разграничение компетенции между общиной и государством; разделение общинных и государственных органов; невмешательство государства в дела общины; выборный характер органов местного самоуправления.
В теории свободной общины признавалось существование не только трех традиционных ветвей власти - исполнительной, законодательной и судебной, но и четвертой - муниципальной власти. Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30 - 40-х годов XIX века. Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и "общинная" (муниципальная) власть.
Однако на практике такой подход не имел успеха. Невозможно было объяснить права крупных территориальных общин со ссылкой на их естественный характер (областей, департаментов). Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизнеспособной.
На смену этой теории приходит общественная теория местного самоуправления. Сторонники этой теории (Гирке, Шеффнер) сводили сущность самоуправления исключительно к управлению местным хозяйством. Этой теорией руководствовались и составители русского Городового Положения 1870 г.
Общественная теория самоуправления, как и теория свободной общины, во многом основывалась на идее противопоставления государственной власти и местных сообществ. Согласно общественной теории самоуправление - это, в первую очередь, заведование местными хозяйственными делами. Собственные дела общины - это дела общинного хозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление делами местного хозяйства.
Обе теории имели недостатки. На практике оказалось, что нельзя четко разграничить дела местные и дела государственные (дорожное благоустройство, местные налоги и сборы, заведование здравоохранением, образованием, культурой и т.п.). Государству не безразлично, в каком состоянии находятся эти дела. Кроме того, общины вправе были принимать общеобязательные решения, устанавливать местные налоги и сборы, но совершение таких действий является характерным для органов государственной власти.
Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, и их компетенция не является какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством [3, с. 514].
Эта теория отождествляла органы местного самоуправления и органы государственной власти. Местное самоуправление есть продолжение государства (отличие лишь в том, что местные чиновники избираются, а не назначаются). Предметы ведения местного самоуправления – это государственные задачи. Органы местного самоуправления являются органами государственного управления, организованные как самоуправляющиеся территориальные союзы, которым поручается ведение государственных дел в пределах их территорий.
В рамках этой теории сложилось два направления – политическое, представленное Л.Штейном, и юридическое, во главе с Р.Гнейстом. Политическое направление исходило из того, что наиболее эффективно и рационально местные дела решаются, если ими будут заниматься местные чиновники, являющиеся выборными и не получающие за свою работу никаких привилегий и вознаграждения. Юридическое направление трактовало самоуправление как не имеющее особого отличия от государственных интересов. На местное самоуправление государство возлагает осуществление ряда задач государственного управления.
В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х годах XIX в.
Согласно мнению сторонников государственной теории того времени, местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление [4, с. 51]. А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах [5, с. 40]. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В.П. Безобразов [6, с. 1].
Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления [3, с. 515 ].
Разнообразие в теоретических подходах и богатая практика местного самоуправления свидетельствуют, что его природа не может быть определена однозначно. Местное самоуправление содержит в себе элементы государственного и общественного институтов. Двойственный характер местного самоуправления нашел отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно этой теории органы местного самоуправления, осуществляя управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.
В основе теории социального обслуживания делается упор на то, что органы местного управления и самоуправления рассматриваются как учреждения по обслуживанию населения, по удовлетворению их частных и публичных интересов.
Таким образом, в местном самоуправлении следует выделять три неотъемлемых и взаимосвязанных составляющих: во-первых, это публичная власть, сформированная населением определенной территории; во-вторых, это элемент государственного устройства, важнейшая составная часть системы реализации государственной политики; в-третьих, это институт гражданского общества.
Большинство современных ученых в области местного самоуправления полагают, что местное самоуправление соединяет в себе начала государственные и начала общественные. То есть, ученые придерживаются теории дуализма местного самоуправления.
Местное самоуправление классифицируют на несколько моделей, в основе которых лежат отношения между органами местного самоуправления (управления) и органами центральной власти. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти.
В научной литературе выделяют в основном четыре базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую.
Основные признаки англосаксонской муниципальной системы:
органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо разрешены им законом. В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий;
органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти, действуют самостоятельно;
на местах отсутствуют уполномоченные центрального правительства, контролирующие органы местного самоуправления. Контроль за ними – косвенный: через финансирование их деятельности; контроль через министерские инспекционные проверки; судебный контроль;
основная низовая единица местного самоуправления - приход;
в компетенцию органов местного самоуправления входят: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.
Вторая основная муниципальная система получила название французской (континентальной). Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Континентальная модель строится на основе соединения местного самоуправления и местного управления. На всех уровнях, за исключением низового, существуют выборные органы территориальной общины и назначенные представители центральной власти, которые осуществляют административный контроль за деятельность органов местного самоуправления. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной (центральной) власти за местными органами власти (Франция, Италия, Испания, Бельгия). Она используется в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.
Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона "О правах и свободах местных коллективов", согласно которому:
основной низовой единицей местного самоуправления является коммуна.Каждая коммуна имеет свой представительный орган – совет и мэра, избираемого из числа депутатов. Мэр является государственным служащим одновременно и главы муниципального образования. Депутаты, работающие на постоянной основе в совете и мэр образуют муниципалитет.
население избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;
избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;
в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;
решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;
муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет [8, с. 36]. В 1983 г. были приняты Закон о разделении компетенции между коммунами, департаментами, регионами и государством и Закон о разделении источников финансирования. В дальнейшем были приняты и другие законы, касающиеся местного управленческого аппарата, проведения местных выборов, межрегионального сотрудничества и участия граждан в деятельности органов власти.
Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов.
Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица - префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления. Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер - передать дело в административный суд. Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу.
Контролю подлежит исключительно законность решений, предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе.
Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982 г. является перевод государственного контроля в режим исключительно a posteriori. До 1982 г. решения органов местного самоуправления вступали в силу после одобрения их представителем государства.
Наряду с указанными муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы - как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы, так и отдельные модели местного самоуправления. В качестве последней многими авторами называется местное (коммунальное) управление ФРГ, Австрии, Японии и других постсоциалистических странах. Характерным для такой модели является сочетание автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.
В Основном законе ФРГ (п. 2 ст. 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Община регулирует сферу своей деятельности посредством устава, который не должен противоречить закону. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления. На федеральном уровне отсутствует закон о местных органах власти
В праве субъектов ФРГ - земель деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В этих нормативных актах прослеживается, как правило, идея "сквозного управления", при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность [9, с. 167].
В ФРГ действуют четыре основных типа организационного устройства общин: магистратный, бургомистерский, северо-германский, южно-германский.
К предметам ведения местного самоуправления ФРГ относятся: местные дороги, планирование и обустройство территории, социальная помощь и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение безопасности и др.
Таким образом, местное самоуправление в зарубежных странах строится, как правило, в соответствии с административно-территориальным делением страны.
1. Велихов Л. Основы городского хозяйства. В 2-х ч. Ч. II. М. Л., 1928. С. 236.
2. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1909. С. 489.
3. Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. Учебник. Том 3. М., 2003. С. 514.
4. Лазаревский Н.И. Самоуправление. В кн.: Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 51.
5. Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. СПб., 1908. С. 40.
6. Безобразов В.П. Государство и общество: Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 1.
7. Ковешников, Е.М. Муниципальное право. / Е.М. Ковешников – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА – ИНФРА : М), 2000. – 284 с. – (Краткие учебные курсы юридических наук).
8. Акмалова А.А. Муниципальное право России: Учебник. М.: ИКФ "Экмос", 2002. С. 36.
9. Евдокимов, В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. / В.Б. Евдокимов, Я.Ю. Старцев.- М.: Спарк, 2001. С. 167.
Местное самоуправление — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное решение вопросов местного значения, исходя из интересов всех жителей данной территории, а также с учетом исторических и иных местных традиций.
Предпосылки возникновения местного самоуправления
Становление централизованного государства в европейских странах привело к разделению публичной власти на государственную и муниципальную. Предпосылки для формирования современной организации местного самоуправления во Франции, Великобритании, Германии и некоторых других европейских государствах возникли, в основном, в результате муниципальных реформ XIX в.
Так в середине века в Великобритании происходила модернизация политической системы, одним из ключевых компонентов которой, стал ряд реформ в сфере местного самоуправления (реформа городского местного самоуправления, проведенная в 1835 г.). Идеология реформы основывалась на важнейшем принципе, что прямое и равное избирательное право принадлежит всем налогоплательщикам города, которые проживают в нем в течение 3-х последних лет (позднее в 1888 г. этот срок был сокращен до года), а не только домовладельцам.
В результате введения в силу указанного закона, в городах, ратифицировавших его, формировались городские советы, в выборах которых принимали участие арендаторы и хозяева домов обоего пола. Городские советы избирались на три года, а их численность зависела от количества населения города. К компетенции городского совета относилось управление городским имуществом (отопление и канализация, освещение, жилищное строительство, благоустройство и т.д.), обеспечение общественного порядка.
За описанной реформой последовал еще ряд реформ, в указанном направлении, в том числе реформа 1882 и 1888 гг., наделяющих горожан правом голоса. Все это привело к главной, по своему значению в современной системе местного самоуправления Великобритании, реформе 1894 г., направленной на реорганизацию приходов – низших административных единиц сельской территории. До этой реформы в церковных приходах существовали церковно-приходские советы (vestry), которые возглавляли священники официальной (англиканской) церкви. После – в приходах стали образовываться собрания (parish meeting), которые были уполномочены решать нецерковные гражданские дела. В таких собраниях имели право участвовать все местные плательщики налогов. Впервые сельское население привлекалось к обсуждению и решению местных дел города.
Англосаксонская модель местного самоуправления
Модель организации местного самоуправления, сформировавшаяся в Великобритании, позднее стала использоваться в ряде других стран (США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии) и получила название англосаксонской модели.
Англосаксонская модель предусматривает избрание во всех административно — территориальных единицах представительных органов на срок, как правило, не более трех лет. В небольших административно — территориальных образованиях в состав этого органа входит 3-5 человек, в больших – до 50 человек. Местные представительные органы формально являются автономными в пределах предоставленных им полномочий, и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим не применяется.
Кроме представительного органа жители также непосредственно избирают некоторых должностных лиц. В городах представительными органами или непосредственно жителями избираются мэры. В первом случае деятельность этого должностного лица жестко контролируется представительным органом, во втором — он наделяется достаточно широким кругом полномочий.
Для англосаксонской модели характерно отсутствие на местах полномочных представителей центральной власти. Теоретически провести разграничение между функциями государства и местного самоуправления в этом случае сложно: правительство государства и подчиненные ему государственные органы управления действуют на выполнение части общенациональных, политических задач (оборона, внешние отношения, общегосударственные финансовые ресурсы, определение национальных приоритетов), в то время как повседневные, текущие управленческие функции (образование, охрана здоровья, социальная помощь и защита, обеспечение общественного порядка, содержание дорог, жилищно-коммунальное хозяйство) переданы местным властям.
Существует определенная изолированность политических процессов на национальном и местном уровне. Кроме того, правительственные органы не вправе прямо контролировать местные сообщества, поскольку последние выступают как полностью автономные коллективы, действующие в некоторых случаях как равные с государством субъекты. Контроль над деятельностью органов местного самоуправления осуществляется преимущественно косвенным путем: через центральные министерства и судебные органы.
В данной модели местного самоуправления есть как положительные, так и отрицательные стороны. С одной стороны, местные дела полностью передаются в ведение жителей административно-территориальных единиц, избранных ими органов и должностных лиц. С другой же стороны — это обеспечивает максимальную децентрализацию в управлении государством, что часто затрудняет согласованность решений на разных уровнях системы управления и снижает эффективность ее функционирования, создавая основания для разного рода злоупотреблений. Выборы проводятся очень часто, резко снижают политическую активность граждан. Например, в США в выборах местных органов власти обычно участвует не более четверти избирателей.
В рамках англосаксонской модели все чаще применяются и усиливаются различные формы координации и контроля деятельности органов местного самоуправления. Это — периодические инспекционные проверки состояния местных дел представителями центральных органов исполнительной власти, осуществление финансового контроля над использованием органами местного самоуправления трансфертов общегосударственных средств, усиление законодательного регулирования организационно-правовых аспектов деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Таким образом, англосаксонская модель организации местного самоуправления отличается большой степенью самостоятельности и децентрализации. Следует отметить, что данная модель эволюционирует в направлении модели простой децентрализации с усилением государственного контроля над теми сферами общественной жизни, которые традиционно рассматривались как предмет самостоятельного ведения местного самоуправления.
Континентальная (французская) модель местного самоуправления
Континентальная модель в общем виде может быть представлена как иерархическая структура, в которой сверху происходит передача различных директивных указаний, а снизу передается информация, и в которой представители на местах работают на государственные органы. Она характерна для Франции, Италии, Бельгии, Испании, ряда стран Латинской Америки и Ближнего Востока.
Формирование континентальной модели началось уже в конце XIX в. во Франции. И первым шагом на пути ее становления была революция 1789 г., непосредственным результатом которой стало провозглашение принципа единой и неделимой власти. Навсегда было упразднено региональное разнообразие, административно-территориальной единицей отныне стал департамент, а основным звеном местного самоуправления — префекты. Они являлись представителями центральной власти на местах. Префект был главой управления на подконтрольной ему территории.
Эти исторические события предопределили особенности, действующей по сей день, континентальной модели местного самоуправления. Например, в Италии, где в настоящее время действует континентальная модель местного самоуправления. Представитель государственной администрации назначается в каждой территориальной единице. В провинции таковым является префект, который выбирается правительством и осуществляет руководство деятельностью местной администрации на подконтрольной ему территории. В коммуне представителем государства является синдик, который также возглавляет исполнительный орган и избирается коммунальным советом (местным органом).
Таким образом, административная, организационная и финансовая автономия местного самоуправления хотя и существует, но значительно ограничена и находится под контролем государственных органов.
Континентальная модель, как и англосаксонская модель организации местного самоуправления, имеет определенные недостатки и преимущества. К основным отличиям между англосаксонской и континентальной моделью можно отнести организацию взаимоотношений между государственными органами и местными органами власти.
К положительным сторонам модели стоит отнести то, что в странах реализовавших континентальную (французскую) модель муниципалитеты, в отличие от стран, применяющих англосаксонскую модель, могут принимать участие в осуществлении власти на государственном уровне. Так, французские муниципалитеты могут принимать участие в выборах верхней палаты парламента (Сената). Это связано с тем, что их представители составляют большинство избирательных коллегий. Такой механизм предоставляет возможность населению (его представителям в избранных органах) самостоятельно принимать решения по важным местным вопросам. При этом чиновники, осуществляющие контроль над местным самоуправлением (префекты, комиссары республики, супрефекты) назначаются центральной властью, невзирая на позицию местного населения. Существующее законодательство позволяет правительству не согласовывать такие назначения с местными советами.
Смешанная модель местного самоуправления
Как мы выяснили, рассмотрев англосаксонскую и континентальную модели, для второй свойственна определенная иерархия в системе органов местного самоуправления и их зависимость от государственного управления. Для первой – англосаксонской – некая автономия местного самоуправления. В каждой из моделей присутствуют свои специфические особенности, присущие той или иной стране в силу сложившихся устоев, традиций и менталитета населения. Это обусловило невозможность прямого заимствования данных моделей другими странами. В связи с этим возникла смешанная модель местного самоуправления, вобравшая в себя достоинства каждой из двух моделей. В этой модели сочетаются автономия местного самоуправления на нижнем территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.
Такая модель действует в Германии, Австрии и Японии. Местное самоуправление в указанных странах имеет определенное сходство, как с англосаксонской, так и с континентальной моделью. Но обладает, при этом, специфическими чертами, позволяющими применять ее в различных демократических странах.
В рамках данной модели один и тот же представительный орган одновременно является, как звеном местной власти, так и представляет государственную власть, сочетая в себе компетенции и полномочия обоих уровней. Такая модель характеризует муниципальную власть, например, в Японии, где избранный народом губернатор префектуры, кроме полномочий главы местной администрации, выполняет также и общегосударственные функции, или в Германии, где главы администраций районов являются государственными чиновниками и председателями исполнительных органов, хотя иногда немецкую модель выделяют как самостоятельную.
Иберийская модель местного самоуправления
Еще одна модель условно может быть названа Иберийского, поскольку она получила распространение в Испании, Португалии и многих испаноязычных странах Латинской Америки. Здесь на всех уровнях административно-территориального устройства государства находятся выборные представительные органы и главные должностные лица местного самоуправления, возглавляющие исполнительные органы (регидоры, мэры, префекты и т.д.). Введение должностей специально предназначенных уполномоченных представителей центральных органов государственной власти по этой модели не предвидится, но такое избранное должностное лицо утверждается правительством в качестве представителя государства в административно-территориальной единице с правом контроля над деятельностью представительного органа.
В развитых демократических странах различия между указанными моделями не имеют принципиального характера. Можно даже говорить об определенном сближении между ними — они базируются на многих близких принципах, основой местного управления признаются представительные органы, формируемые населением в результате свободных и демократических выборов.
Раньше она действовала, прежде всего, в Советском Союзе и других странах социалистического блока, а сегодня в той или иной степени сохранилась в таких странах как Вьетнам, Китай, КНДР, Куба.
В целом и представительные, и исполнительные органы рассматриваются как составная часть всей системы органов государства, основной задачей которой является внедрение в жизнь актов центральных органов власти, обеспечение выполнения основных функций на всей территории страны. Они периодически отчитываются перед вышестоящими органами о своей деятельности.
Заключение
Подводя итог всему вышесказанному, следует отметить, что мировая практика демонстрирует значительное разнообразие организационных моделей местного самоуправления. Система местного самоуправления каждой отдельной страны функционирует в пределах определенной политической культуры и национальных традиций. Каждая из них прошла индивидуальный исторический путь развития, эволюционировала и развивалась в соответствии с требованиями общества на протяжении нескольких веков. Поэтому невозможно дать однозначную оценку эффективности той или иной модели местного самоуправления даже в пределах характерного для нее политико-административного контекста. Еще сложнее понять, как она проявит себя в условиях другой страны. При этом необходимость исследования международного опыта местного самоуправления является очевидной, поскольку позволяет осуществлять поиск новых идей и механизмов, выявлять глобальные тенденции развития и постоянно совершенствовать существующие модели местного самоуправления.
Список использованных источников
1. Опыт организации местного самоуправления в зарубежных странах: учебное пособие для магистров / А.С. Чуева, П.М. Курдюк, И.Н. Иваненко — Краснодар, 2013. — 94 с.
2. Охотский, Е. В. Теория и механизмы современного государственного управления в 2 ч. Часть 1 : учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры / Е. В. Охотский. — 3-е изд., перераб. и доп. — Москва : Издательство Юрайт, 2019. — 367 с.
4. Киятова З. А., Марков П. Н. Организация власти в англосаксонской и немецкой моделях местного самоуправления // Colloquium-Journal. — 2019. — № 24 (48). — С. 17-19.
Ценностное значение других моделей состоит в конкретизации, дополнении и развитии сущностной модельной конструкции. В этом отношении важное место занимает территориальная модель.
В разные периоды истории развития местного самоуправления существовали разные взгляды на его сущность, роль в управлении. Также существуют различные подходы к пониманию местного самоуправления, и цель данной работы – охарактеризовать различные концепции местного самоуправления, описать основные признаки различных исторических и современных моделей местного самоуправления.
Содержание работы
Введение 3
1. Исторические модели местного самоуправления 5
2. Современные модели местного самоуправления 14
3. Модели местного самоуправления в России 16
Заключение 25
Литература 26
Файлы: 1 файл
основные модели мсу.doc
1. Исторические модели местного самоуправления 5
2. Современные модели местного самоуправления 14
3. Модели местного самоуправления в России 16
Моделирование как метод познания и организации действительности нашел широкое применение в сфере местного самоуправления в России. Разнообразие природно-климатических, социально-экономических, политических, национально-культурных и иных особенностей местной жизни в нашей стране предполагает выбор различных моделей организации аппарата местной власти.
В юридической литературе разработаны пять основных моделей местного самоуправления: I) сущностная, 2) функциональная, 3) организационно-структурная, 4) материально-финансовая и 5) правовая. В последнее время выделяется еще один тип модели,— территориальный. Все модели взаимообусловлены, а также подтверждены конституционными нормами.
Основу сущностной модели составляют выборность и ответственность органов местного самоуправления перед населением. Вычленение именно этих элементов базируется на мировом и отечественном опыте развития местного самоуправления.
Вместе с тем сущностная модель не исчерпывается только этими двумя составляющими. Одни правоведы связывают ее со способностью местного населения самостоятельно решать значительную часть своих вопросов. Другие видят в ней форму самоорганизации граждан. Третьи считают, что сущностная модель — это организационно-правовая и финансово-экономическая автономия самоуправляющейся территории.
Сущностная модель есть форма децентрализации государственной власти. Исторически она претерпела незначительную корректировку, сохранив свое содержание практически в неизменном виде на протяжении многих лет. Эта модель обеспечивает преемственность самоуправленческой идеи в условиях действия конкретно-исторических, национально-культурных, политических и социально-экономических факторов.
Специфика сущностной модели и в том, что она, будучи опосредована современным законодательством, предстает в виде развернутой системы правовых принципов местного самоуправления.
Ценностное значение других моделей состоит в конкретизации, дополнении и развитии сущностной модельной конструкции. В этом отношении важное место занимает территориальная модель.
В разные периоды истории развития местного самоуправления существовали разные взгляды на его сущность, роль в управлении. Также существуют различные подходы к пониманию местного самоуправления, и цель данной работы – охарактеризовать различные концепции местного самоуправления, описать основные признаки различных исторических и современных моделей местного самоуправления.
В данной работе будут проанализированы как нормативные акты, регулирующие вопросы местного самоуправления на разных исторических этапах, так и работы известных ученых, посвященные данной теме.
1. Исторические теории местного самоуправления
Власть представляет собой возможность распоряжаться или управлять кем-либо и чем-либо, подчинять своей воле других. С возникновением государства возникает и государственная власть, выступающая как один из существенных признаков государства.
Государственную власть характеризует суверенитет государства. Он проявляется в верховенстве государственной власти, ее единстве и независимости. Государственная власть не совпадает непосредственно с населением и осуществляется особым аппаратом. Таким аппаратом является государственный аппарат, представляющий собой совокупность государственных учреждений, посредством которых реализуются функции государства и выражается воля народа.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Агенты государственной власти могут действовать рядом с местным самоуправлением, но не "внутри" его. Органы местного самоуправления не могут назначаться или утверждаться "сверху". Решения органов местного самоуправления не должны согласовываться с какими-либо государственными инстанциями.
Все это, однако, не означает функциональной отделённости местного самоуправления от государственной власти. Они действуют в рамках общегосударственной политики, участвуют в осуществлении различных государственных программ, включены в общую правовую систему государства - подчиняются требованиям гражданского, уголовного кодексов, кодексу об административных правонарушениях, соблюдают политические и социально-экономические права граждан и т.д. Если наиболее кратко определить смысл местного самоуправления, то он заключается в особом способе децентрализации государственного управления. Особенности же этого способа заключаются в том, что часть государственных дел передается местному населению на самостоятельное решение.
Л.А. Велихов еще в 20-х годах отмечал, что термин "самоуправление", как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения и разными авторами понимается по-разному. Известный германский государствовед Г. Еллинек определял местное самоуправление как "государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое в противоположность государственно- бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц". Русский государствовед Н. Лазаревский под местным самоуправлением понимал "децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением" 2 .
Л.А. Велихов дал марксистское определение местного самоуправления: местное самоуправление — это "государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения" 4 .
Самоуправление понималось также как самостоятельное осуществление социальными группами задач внутреннего государственного управления в пределах объективного права, где гарантией самостоятельности является создание руководящего центра выборным путем и автономность деятельности органов самоуправления (И.И. Евтихиев); форма осуществления государственных функций при помощи независимых в той или иной мере лиц и учреждений (Б.Э. Нольде); перенесение начал представительства и ответственности на местное управление (Б. Н.Чичерин) 5 .
Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX веке в Бельгии и Франции. Это теория свободной (естественной) общины. Ее представители (Гербер, Арене, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер) считали, что "община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее"'. Отсюда в понятие самоуправления включили следующие элементы: управление собственными делами общины; общины являются субъектами принадлежащих им прав; должностные лица общинного управления суть органы не государства, а общины. 6
Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. Права общины на самоуправление априорным путем выводились из самой природы общины как таковой. Обосновывая свободу и независимость общины, данная теория обращалась к истории средневековых общин — вольных городов, их борьбы за независимость против феодального государства.
Изложенные взгляды устарели и ныне в целом почти никем не защищаются. Во-первых, самоуправление не всегда тождественно общинному управлению, а во-вторых, приводимые утверждения слишком абстрактны и не соответствуют реальным фактам. На самом деле местное самоуправление в ряде государств не только признано, но и октроировано государством, а полного невмешательства суверенной государственной власти в дела коммун нигде не существует.
Однако эта теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальный единицы устанавливается законом и связано с местом проживания человека.
Практика также показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противополагаться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.
Основные положения государственной теории были разработаны выдающимися немецкими учеными XIX века Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.
Согласно этой теории, самоуправление — это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от Центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления.
Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государственные вопросы. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении, построенном на началах строгого соподчинения, государственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. Они по существу не зависят от местного населения, которому не подконтрольны.
Однако Л. Штейн и Р. Гнейст в нахождении отличительных признаков местного самоуправления расходились, что послужило основанием для формирования двух основных направлений в рамках общей государственной теории самоуправления — политического (Гнейст) и юридического (Штейн).
Рудольф Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов и должностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реальность местного самоуправления, его самостоятельность. Зависимость любого чиновника, по мнению Гнейста, обусловлена тем, что служба для него — источник средств существования. Он вынужден служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения. Поэтому Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей. Гнейст и его сторонники видели основания самостоятельности органов самоуправления в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей.
Читайте также: