Местное управление в российской империи кратко
Обновлено: 30.06.2024
Полиция. В связи с делением уездов на более мелкие административно-территориальные единицы – станы – появилась специальная полицейская должность станового пристава.
Специальные карательные органы. В России карательные функции в той или иной мере выполняли почти все звенья гос аппарата, в особенности армия, полиция и суд. В этот период для борьбы с крестьянскими волнениями и революционным движением был создан ряд особых карательных органов. В 1801 году Тайная экспедиция была упразднена, но в 1802 году создано Министерство внутренних дел, которое наряду с другими функциями возглавляло деятельность местных адм-полицеских учреждений.
Тюрьмы были одним из орудий самодержавия в борьбе с революционным движением в стране. Несмотря на довольно разветвленную сеть тюрем, какого-либо законодательства о них долго не было, что усиливало произвол тюремщиков.
31Систематизация российского законодательства под руководством М.М. Сперанского.
, Сперанский преступил ко второму этапу работы – созданию Свода законов Российской империи. При его составлении исключались недействующие нормы, устранялись противоречия, проводилась редакционная обработка текста. Если ПСЗ строится по хронологическому принципу, то Свод – уже по отраслевому, хотя и не совсем последовательно проведенному.
В основу структуры Свода было положено деление права на публичное и частичное, идущее от западноевропейских буржуазных концепций, восходящих к римскому праву. Сперанский только называл эти две группы законов государственными и гражданскими.
Разработка Уложения введено в действие с 1 мая 1846 г. Содержало более 2 тыс. статей, впервые содержало Общую часть, функции которой выполнял первый раздел закона.
Уложение делило правонарушения на преступления и проступки
Не бойся незнания, бойся ложного знания. От него все зло.
Л.Н. Толстой
Предпосылки реформы
В начале 60-х годов сложилась весьма плачевная ситуация в российских регионах, причиной которой во многом было неудовлетворительное местно самоуправление. До этого времени все чиновники назначались в Петербурге, и на местах абсолютно не знали нужды и потребности региона и людей, в нем проживающих. В результате практически все сферы жизнедеятельности регионов пришли в плачевное состояние. Здравоохранение, образование, дороги, рынки, хозяйства – проблемы были буквально во всем.
Обратная сторона медали – позиции дворянства, которое было крайне недовольно отменой крепостного права. Освобождение крестьян заставило многих дворян с недоверием относиться к действующей власти. Поэтому Земская реформа 1864 года принималась Александром 2 как попытка частично компенсировать потери дворянства, предоставив им долю власти в регионах.
В целом же можно выделить следующие причины проведения реформы 1 января 1864 года:
- Привлечение к местному самоуправлению широкие слои населения.
- Предоставить населению самостоятельность в решении местных вопросов.
- Частичное возмещение дворянству утраченных привилегий.
Особо обращаю внимание на 2 пункт. Эти Александр 2 хотел отвлечь население от идей революции, направив их энергию в конструктивное русло для решения местных проблем.
Суть реформы
Земства были выборными органами власти. Правом голоса наделялись только мужчины от 21 года, а все избиратели делились на 3 курии (разряда): земледельческая, городская и крестьянская.
| Курия | Получали избирательные права |
|---|---|
| Земледельческая | При наличии 200 десятин земли и имущества не менее чем на 15 тысяч рублей. Также признавались владельцы предприятий с доходом выше 6 тысяч рублей. |
| Крестьянская | На 1-ом этапе выбирались представители в волостные сходы. На 2-ом этапе выбирались представители уездных земств. На 3-ем этапе выбирались представители губернских земств. Все шло поэтапно. |
| Городская | Купцы, владельцы предприятий с доходом более 6 тысяч рублей. Также признавались владельцы недвижимости стоимостью 3600 рублей (в крупных городах) и 600 рублей ( в остальных городах). |
Выборы по всем куриям проводились 1 раз в 3 года.
Земское самоуправление
Губернский съезд, так же как и уездный, проводился 1 раз в 3 года, то есть выбранные депутаты за 1 срок могли поучаствовать только в 1 таком съезде. В целом уездная и губернская система земств была похожа между собой. Каждый год они проводили сессии и выбирали управление. Уездное управление утверждалось губернатором, а губернское – Министром внутренних дел.
Волостное (местное) самоуправление
Земская реформа 1864 года создавала особую систему самоуправления для крестьян: сельский сход и волостной сход. Сельский сход также был выборным, и его представители также выбирались на 3 года. Они отвечали за распределение земель, повинностей, рекрутчины, выбор управления сходом и старосту. Аналогичные вопросы, но на чуть более высоком уровне решал Волостной сход.
Функции земств
Земская реформа 1864 года наделяла местные органы самоуправления властью для решения локальных местных проблем:
- Строительство местных дорог. Например, строительство дороги между деревнями, или между городом и деревней.
- Открытие и ремонт школ, больниц и приютов.
- Сбор статистических данных и организация переписи населения.
- Помощь крестьянским и иным хозяйствам, особенно в неурожайные годы.
Земства только внешне действовали как независимые и самостоятельные органы. На самом же деле их роль была незначительной и тщательно контролировалось. Главный контроль заключался в том, что все Земства подчинялись губернатору. Губернатор утверждал все решения Земств, а также имел полномочия для отмены любого решения местных органов. Второе ограничение – Земствам запрещалось заниматься политическими вопросами и объединяться между собой (например, нельзя было создать всероссийское Земство). Это были собрания, которые решали конкретные локальные вопросы местного значения, и не более того.
Органы Земств были разделены на исполнительные (Управа)и распорядительные (Собрание).
Реализация реформы
Начиная с 1 января, Земская реформа 1864 года начала свою реализацию под контролем правительства Александра 2. Очень важно отметить, что Земства вводились не на всей территории Российской Империи. В частности новое положение не затронуло 2 категории регионов:
Прообразом современного самоуправления можно считать введение Петром I западной модели городского управления. В 1711-1724 гг. в городах вводился институт городовых магистратов, которые в начале своей деятельности исполняли функции административно-финансовых и судебных учреждений, а также осуществляли надзор за сбором государственных налогов и пошлин. Постепенно им были переданы обязанности по контролю над соблюдением внутреннего порядка и городским благоустройством. Выборы членов городовых магистратов осуществлялись жителями города. Бурмистров избирали на пожизненный срок, что обесценивало саму идею их выборов. Городские жители фактически могли лишь надеяться на должную исполнительность своих кандидатур.
Органы местного самоуправления, созданные во времена правления Петра I, на практике оказались малоэффективными. Российское государство было не готово отделить администрацию от суда, контроль от исполнения, управление финансами – от полиции и т. п. Сформированные учреждения требовали больших материальных затрат. Уже в 1730-е гг. основную их часть пришлось ликвидировать и вернуться к системе уездного деления, которая существовала раньше. В губерниях центральным органом юстиции и управления становились губернаторы, а в провинциях и уездах – воеводы.
Последующее значительное реформирование системы самоуправления было реализовано в конце XVIII века Екатериной II. В процессе реформы были приняты законодательные акты, которыми закреплялись отдельные принципы местного управления на территории царской России. К таким актам относятся Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи (Городовое положение 1785 г.) и Учреждение о губерниях (1775-1780 гг.).
Реализация местного самоуправления осуществлялась при помощи двух дум – Шестигласной и Общей. Общая дума исполняла распорядительные функции. Состав Шестигласной думы избирался из Общей думы. Она являлась не только исполнительным органом Общей думы, но и отвечала за решение ряда задач Общей думы. Основные отличия заключались в том, что для решения наиболее значимых вопросов созывалась Общая дума, а Шестигласная дума отвечала за оперативное ведение городских дел. При этом распорядительная функция дум фактически ограничивалась губернским правлением.
Описанная система самоуправления просуществовала до начала 1871 г. При этом становление эффективного общественного самоуправления так и не состоялось. По мнению многих исследователей, этому помешало существовавшее крепостное право и сопротивление чиновников.
В целом реформа поставила государственного крестьянина под такой жесткий бюрократический контроль, что, с правовой точки зрения, вероятно, неправильно говорить о самоуправлении.
В 1861 г., одновременно с освобождением от крепостного права, бывшие помещичьи крестьяне получили двухуровневую (или двухступенчатую) систему самоуправления собственности, которая в 1866 г. была распространена также и на государственных крестьян.
В результате реформы 1861 г. неформальная самодеятельная крестьянская организация окончательно трансформировалась из института обычного права в институт государственного права, то есть общине был предоставлен статус крестьянской корпорации недвижимости с правом юридического лица, юридически регулирование его деятельности и контролем со стороны администрации. Последний изначально был осуществлен посредниками по линии мира, но в 1874 г. они были отменены, а в деревне не было органов администрации короны, кроме полиции.
Местное самоуправление в российском государстве, в своем современном представлении, начало свое формирование после проведения Земской реформы в 1864 г. и Городской реформы в 1870 г. Проведение этих реформ стало фундаментом для развития всесословного самоуправления, осуществлявшего свою деятельность на основании принятого 1 января 1864 г. Положения о губернских и уездных земских учреждениях, а также Городового положения 1870 г.
Районные и провинциальные земские учреждения включали в свой состав провинциальные и уездные земские собрания (административные органы), а также провинциальные и окружные администрации (исполнительные органы).
Процесс формирования представительных органов земства осуществлялся при помощи организации многоступенчатых выборов и косвенного представительства. При этом избиратели разделялись на три курии:
1) представители сельских общин;
2) городские жители, владеющие недвижимостью в городе;
3) землевладельцы, независимо от класса.
Провинциальные и уездные земские собрания происходили с периодичностью один раз в год и длились, как правило, несколько дней.
Исполнительный орган уездного или провинциального земства, округа и провинциального земского совета обычно состоял из председателя и членов, избранных провинциальными и районными земскими ассамблеями. Кандидатура председателя районного земского совета утверждалась губернатором, а председатель провинциальной администрации назначался министром внутренних дел.
Земские учреждения фактически не имели независимой власти. Для того чтобы обеспечивать исполнение принятых решений, им необходимо было обращаться в государственные органы (полицию и др.).
Следует отметить, что проведенная реформа характеризовалась территориальной ограниченностью: лишь 34 губернии Центральной России попадали в число тех, где должны были быть созданы земские учреждения.
Во-первых, произошло преобразование земских институтов, состоявших из всех сословных классов, в классные. Также, претерпела изменения процедура проведения выборов гласных, изменилось и их количество.
Соответственно, большинство мест в земских учреждениях были отданы дворянам. Об этом также свидетельствует тот факт, что с 1890 г. провинциальные лидеры дворянства и председатели районных земских советов были обязательно включены в состав провинциального собрания.
Во-вторых, изменились требования к лицам, обладающим правом участия в выборах гласных земских учреждений. Согласно Положениям 1890 г. право участия в избирательных съездах предоставлялось лицам, имеющим российское гражданство, достигшим возраста 25-лет, владеющим в течение года землей или иной недвижимостью общей стоимостью не меньше 1,5 тыс. рублей.
В-четвертых, ужесточался механизм координации решений, которые принимались земскими ассамблеями. Аналогично с Положением 1864 г., наиболее значимые решения земского собрания должны были получить обязательное одобрение губернатора или министра внутренних дел.
В конце XIX в. вопрос о судьбе земств стал предметом разногласий на бюрократических вершинах России.
Таким образом, городское управление в царской России имеет ряд характерных особенностей, среди которых следует отметить, в первую очередь, многообразие форм самоуправления, что напрямую связано с особенностями национальных, культурных и религиозных традиций, а также показателями социально-экономического развития территорий. Второй особенностью местного самоуправления является неучастие (запрет участия) местных органов власти в политической жизни, поскольку считалось, что основная задача органов самоуправления состоит в решении первоочередных вопросов, возникающих в жизни местного населения. Еще одной характерной особенностью можно считать передачу органам местного управления широких полномочий в экономической и хозяйственной сфере.
Следующий этап развития местного самоуправления связан с изданием Временным правительством Декларации от 03 марта 1917 г., которая определяла одной из основных целей реформу местного самоуправления, а также устанавливала всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании. Постановлением Временного правительства от 21 мая 1917 г. было утверждено волостное земство и его представительный орган – волостное земское собрание, состоявшее из гласных, избиравшихся на трехлетний срок.
После революции органы городского и земского самоуправления подлежали ликвидации как элементы буржуазного государства. Старые органы самоуправления были ликвидированы на основании Циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г. Также были распущены органы местного самоуправления, выступившие против советской власти, а остальная их часть была включена в систему местных Советов.
Формирование правовой системы советского государства, характеризовалось революционным отказом от всех существовавших буржуазных элементов, в том числе и упразднением старых законов. Было принято новое законодательство, обеспечивающее регуляцию общественных отношений в новых исторических условиях нового государства.
Основой организации советской власти стал принцип демократического централизма, определявший единственными органами власти Советы народных депутатов, объединенные единой системой управления. Местные органы власти выступали в роли структурных подразделений единой централизованной вертикали государственного управления.
Сегодня статус местных представительных органов определяется ФЗ №131-ФЗ. Следует отметить, что с момента принятия закона в него было внесено более 100 поправок (115 по состоянию на 01.08.2020). Это свидетельствует о продолжении непрерывного процесса развития и совершенствования правового регулирования деятельности местных органов самоуправления. Между положениями ранее существовавшего законодательства и действующими современными правовыми актами существуют определенные сходства и различия. Это является подтверждением определенной исторической преемственности в вопросах законодательного обеспечения работы органов местного самоуправления.
Таким образом, в процессе исторического развития местное самоуправление постепенно трансформировалось в важнейшую часть современного общества, мощный инструмент общественного развития и первичный уровень взаимодействия граждан и органов государственной власти.
В нашей следующей статье охарактеризованы Модели местного самоуправления .
Читайте также: