Особенности имущественной ответственности публично правовых образований в гражданском праве доклад

Обновлено: 17.05.2024

К субъектам гражданского права помимо граждан, юридических лиц относятся муниципальные образования, субъекты РФ и Российская Федерация в целом (п. 2 ст. 2, ст. 124 ГК РФ). Специфика их участия заключается в том, что они являются носителями публичной власти и в то же время в полном объеме участвуют в гражданском обороте как собственники принадлежащего им имущества.

По своему правовому статусу муниципальные образования, субъекты РФ и Российская Федерация независимы друг от друга и выступают как самостоятельные участники гражданских правоотношений через свои представительные и исполнительные органы власти. В отличие от государственных образований органы местного самоуправления создаются и действуют как государственные органы, однако в соответствии с Конституцией РФ они не входят в систему государственной власти.

Действующее законодательство позволяет публично-правовым образованиям создавать юридические лица, которые выступают в гражданском обороте на ограниченном вещном праве самостоятельно (государственные и муниципальные унитарные предприятия), делегировать им свои гражданские права и обязанности. Гражданский оборот предполагает и имущественную ответственность публично-правовых образований по своим обязательствам, которую они несут самостоятельно в пределах государственной и муниципальной собственности, за исключением имущества, переданного унитарным предприятиям.

Публично-правовые образования как особые субъекты гражданского права имеют все признаки, необходимые для участия в гражданском обороте, аналогичные признакам юридического лица. Имущественная обособленность выражается в наличии у них права государственной и муниципальной собственности, позволяющей им нести имущественную ответственность по заключенным сделкам.

Структура построения органов государственной и муниципальной власти с определенной компетенцией и подчиненностью в соответствии с Конституцией РФ и уставами муниципальных образований, говорит об организационном единстве. Индивидуализационный признак проявляется в том, что публично-правовые образования приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права от своего имени, самостоятельно (ст. 125 ГК РФ).

В качестве субъектов гражданского права публично-правовые образования обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью.

Гражданская правоспособность и дееспособность государства как субъекта гражданских прав определяется и проявляется не в его отношениях с другими субъектами - гражданами и юридическими лицами, а в природе образования и существования, что выражается в объеме его правосубъектности.

Особенность государства заключается в том, что оно является носителем политической власти и суверенитета и в силу этого в нормативном порядке регулирует имущественные и иные отношения, определяет правосубъектность граждан и юридических лиц.

Правосубъектность самого государства как участника гражданских правоотношений по содержанию и объему отличается от правосубъектности граждан и юридических лиц в силу природы самого этого образования и также определяется в нормативном порядке, например только оно может выпускать государственные казначейские обязательства. В то же время, выступая в качестве субъекта права в гражданском обороте, государство в лице своих органов действует как равноправный его участник и не обладает какими-либо преимуществами и льготами по сравнению с другими субъектами.

Гражданская правоспособность государства является специальной, а не универсальной, т.к. оно имеет лишь те гражданские права и обязанности, которые предусмотрены законом. Например, государству может принадлежать имущество, необходимое для реализации поставленных перед обществом задач, а иное имущество должно быть передано другим субъектам гражданского оборота.

Специальные органы управления государственным имуществом - фонды государственного имущества и комитеты по управлению государственным имуществом участвуют от имени государства в гражданских правоотношениях. Данные исполнительные органы непосредственно управляют основной массой принадлежащего государству имущества, не распределенного между государственными унитарными предприятиями и составляющего казну государства. Государственные органы выступают в качестве арендодателей при сдаче государственного имущества (имущественных комплексов) в аренду, а также в качестве отчуждателей при проведении приватизации (разгосударствления) имущества и в других аналогичных случаях.

В отдельных случаях от имени государства могут выступать органы Министерства финансов РФ (например, федеральные казначейства), которые распоряжаются средствами государственных бюджетов, а также иные специально уполномоченные на то государством органы, например государственные органы охраны памятников истории и культуры при принятии таких памятников в собственность государства или их передаче в пользование юридическим лицам и гражданам.

1. Публично-правовые образования, как и все иные субъекты гражданского права, отвечают по своим обязательствам принадлежащим им имуществом. По общему правилу они не несут ответственности по обязательствам друг друга, а также по обязательствам созданных ими юридических лиц. Юридические лица, созданные публично-правовыми образованиями, не отвечают по их обязательствам ( ст. 126 ГК).

Из этого общего правила законом установлен ряд исключений и особенностей.

1. Это общее правило не распространяется на случаи, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта РФ, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации ( п. 6 ст. 126 ГК).

2. По обязательствам публично-правовых образований не может быть обращено взыскание на имущество, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

3. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается только в случаях, предусмотренных законом.

4. Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. Однако при недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения несет собственник его имущества ( п. 4 ст. 123.22 ГК).

5. По обязательствам бюджетного или автономного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества этих учреждений, на которое в соответствии с законом может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества бюджетного или автономного учреждения (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование) ( п. п. 5 , 6 ст. 123.22 ГК).

6. Собственник имущества казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия при недостаточности его имущества ( абз. 3 п. 6 ст. 113 ГК).

2. Источником удовлетворения обязательственных требований, предъявляемых к публично-правовым образованиям, выступает соответственно казна Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Публично-правовые образования выступают как непосредственные субъекты внедоговорной ответственности. Общее положение об этом закреплено в ст. 16 ГК, в соответствии с которой убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц, в том числе издания не соответствующих законодательству актов этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Государство несет ответственность перед реабилитированными жертвами политических репрессий.

Публично-правовые образования несут ответственность за вред, причиненный гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде и другими противоправными действиями, предусмотренными в п. 1 ст. 1070 ГК.

Особенности ответственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных субъектов должны определяться законом об иммунитете государства и его собственности ( ст. 127 ГК), который пока не принят. Отдельные указания на этот счет содержатся в разных нормативных актах (см., например, Закон о разделе продукции (ст. 23) , ГПК (ст. 401) , АПК (ст. 251) ).

Закон устанавливает, что Российская Федерации, субъекты РФ, муниципальные образования подобно любому иному субъекту гражданского права несут самостоятельную имущественную ответственность по своим обязательствам. Подчеркивается, что они не отвечают по обяза-тельствам друг друга, а также по обязательствам созданных ими юридических лиц (ст. 126 ГК). Исключение предусмотрено в п. 6 ст. 126 ГК, согласно которому это правило не распространяется на случаи, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обяза-тельствам субъекта РФ, муниципального образования или юридического лица, либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с п. 3 ст. 56 ГК на Российскую Федерацию, субъектов РФ и муниципальные образования как на учредителей унитарных предприятий и собственников их имущества может быть возложена ответственность по обязательствам этих предприятий, если их несостоятельность (банкротство) вызвана исполнением обязательных для этих юридических лиц указаний учредителей, собственников их имущества. Точно так же на них как на собственников имущества создаваемых ими учреждений возлагается субсидиарная ответственность по обязательствам учреждений при недостатке находящихся в распоряжении последних денежных средств (п. 2 ст. 120 ГК). Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия в случае недостаточности его имущества (п. 5 ст. 115 ГК).

Как отмечалось выше, Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования в определенных случаях выступают как субъекты внедоговорной ответственности (ст. 16, 1069, 1070 ГК).

Российская Федерации, субъекты РФ, муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества:
а) которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления и б) которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (ст. 126 ГК). Имеются особенности в обращении взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Оно допускается лишь в случаях, предусмотренных законом.

Таким образом, источником удовлетворения обязательственных требований, предъявляемых к Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям, являются средства соответствующей казны (государственной казны, казны субъекта РФ или муниципальной казны). Согласно п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" при удовлетворении иска денежные суммы взыскиваются за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств – за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну.

Согласно ст. 127 ГК особенность ответственности Российской Федерации и субъектов РФ в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств заключается в том, что она определяется законом об иммунитете государства и его собственности.

Пока такой закон не принят. Действующее же гражданско-процессуальное законодательство признает принцип судебного иммунитета, т.е. считает невозможным предъявление иска в суде в Российской Федерации к иностранному государству, обеспечение иска, обращение взыскания на его имущество, находящееся в стране, без прямого согласия компетентных органов этого государства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или федеральным законом (ст. 401 ГПК).

В отдельных случаях российское законодательство допускает возможность отказа государства от иммунитета при оформлении конкретных договоров с иностранными участниками. Так, отказ государства от судебного иммунитета, иммунитета в отношении предварительного обеспечения иска и исполнения судебного решения может быть предусмотрен в соглашениях о разделе продукции, заключаемых с иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами (см. ст. 23 Федерального закона от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции") .

Следует иметь в виду, что в зарубежном праве распространен иной подход к принципу иммунитета государства. В законах и судебной практике ряда зарубежных государств закреплена доктрина функционального (ограниченного) иммунитета, согласно которой иностранное государство, осуществляя коммерческую деятельность, действует уже не как суверен, а как частное лицо и поэтому отказывается от иммунитета по требованиям, вытекающим из такой деятельности [214] . Положения этой доктрины выражены в законах США, Великобритании, Канады, Австралии и др., в международных договорах (например, в Европейской конвенции об иммунитете государства 1972 г., в Брюссельской конвенции об унификации некоторых правил, относящихся к иммунитету государственных судов), в судебной практике зарубежных стран (Италии, Германии, Австрии, Франции, Бельгии и др.) [215] .

имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом.

Особенности ответственности публичных образований:

2. Юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам.

3. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом.

4. Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

5. Субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации.

6. Правила пунктов 2 - 5 настоящей статьи не распространяются на случаи, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации.

Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"

Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование не несут ответственность по обязательствам государственного или муниципального предприятия, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества. В указанных случаях на собственника при недостаточности имущества государственного или муниципального предприятия может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам.

3. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных предприятий при недостаточности их имущества.

Таким образом, гражданским законодательством на публичные образования распространен принцип самостоятельной ответственности субъектов гражданского права (пп. 2-5 ст. 126 ГК). Это означает, что РФ, ее субъекты, муниципальные образования и созданные ими юридические лица (унитарные предприятия и учреждения) не отвечают по обязательствам друг друга. Данный принцип в равной мере применим:

к случаям несения договорной ответственности, т.е. ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение принятых муниципальными образованиями обязанностей по договорам;

к случаям несения внедоговорной ответственности, которая может наступить за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, возникших из односторонних действий, либо за вред, причиненный личности или имуществу физического лица и имуществу юридического лица (в частности, специальным деликтом является причинение вреда в результате незаконных действий (бездействия) государственных (муниципальных) органов либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления - ст. 1069 ГК), а также вследствие неосновательного обогащения.

В работе рассмотрены наиболее актуальные аспекты гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований, в том числе в контексте обоснования тех условий ответственности по договорным обязательствам с участием публично-правовых субъектов, которые фактически сужают ответственность данной группы субъектов.

Ключевые слова: публично-правовые образования, гражданско-правовая ответственность, договорная ответственность

Указанные органы публичной власти, реализуя присущие им публично-правовые функции, всё больше принимают участие в экономических и, как следствие, в гражданско-правовых отношениях. Учитывая, что органы публичной власти создаются для достижения строго определенных целей, их участие в гражданских правоотношениях обусловлено, прежде всего, достижением этих целей и является следствием объективной необходимости. При этом, законодатель в целях стабильности гражданского оборота, соблюдения принципов законности и справедливости, баланса частных и публичных интересов, в рамках правового регулирования закрепил специальный характер гражданской правоспособности публично-правовых субъектов.

Таким образом, публично-правовые образования, выступая в гражданском обороте на равных началах с прочими субъектами гражданского права, являясь равноправными участниками гражданских правоотношений, обладают определенными особенностями, которые проявляются, более всего, в сфере их юридической ответственности.

Прежде всего, эта особенность проявляется в нормировании условий наступления гражданско-правовой ответственности субъектов публичной власти. Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование несут ответственность по своим обязательствам в случае их ненадлежащего исполнения на основании положений статьи 126 Гражданского кодекса Российской Федерации. При этом законодатель установил пределы гражданско-правовой ответственности указанных субъектов.

Во-первых, они отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (п. 1 ст. 126 ГК РФ).

Во-вторых, созданные юридические лица не отвечают по обязательствам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а последние, в свою очередь, не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц.

Кроме того, пределы ответственности также установлены относительно самих публично-правовых образований: Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в свою очередь, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации и по обязательствам друг друга (п. 4, 5 ст. 126 ГК РФ).

Как указывалось, учитывая, что правоспособность рассматриваемых субъектов гражданского права носит целевой характер, следовательно, и характер их ответственности в гражданских правоотношениях определяется их правоспособностью. В чем это выражается? Прежде всего, в том, что по общим правилам возмещение происходит за счет соответствующего бюджета (федерального, субъекта РФ, муниципального). И здесь в рассматриваемый механизм включается публичное право в части бюджетного регулирования, согласно которому обеспечение бюджетных обязательств, будь то учреждений (государственных, муниципальных), будь то органов публичной власти (согласно п. 11 ст. 161 БК РФ по статусу приравниваются друг к другу как субъекты бюджетных правоотношений), осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в пределах доведенных лимитов (бюджетной сметы) [3]. Вместе с тем, неисполнение учреждением денежного обязательства в рамках ответственности ввиду превышения доведенных до него лимитов, не является основанием для неудовлетворения требований контрагента о взыскании задолженности при принятии учреждением обязательств сверх лимитов, пока соответствующая сделка не оспорена и не признана судом недействительной (ст. 168 ГК РФ). В противном случае, при недостаточности у учреждения денежных средств для исполнения указанных обязательств собственник его имущества (публично-правовое образование) несет субсидиарную ответственность по данным обязательствам.

Вместе с тем, законодателем установлен иммунитет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, который предусматривает, что обращение взыскания на средства бюджета публично-правового образования осуществляется только на основании судебного акта. Этот особый порядок характеризует абсолютно все случаи ответственности публично-правовых образований, в том числе по исполнению обязательств в натуре.

Таким образом, специфика оснований наступления гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований предопределена его публично-правовым статусом.

Законодательство содержит специальные правила об ответственности публично-правовых образований за убытки, причиненные вследствие реализации им властных полномочий. В соответствии с действующим ГК РФ в случае причинения неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств убытков кредитору, должник их обязан возместить — в этом заключается сущность договорной ответственности (п. 1 ст. 393 ГК РФ). Следовательно, в случае, если государственные органы и органы местного самоуправления в обязательстве выступают на стороне обязанной стороны, то на них также возлагается обязанность возмещения убытков, причиненных неисполнением или ненадлежащим исполнением договорного обязательства. При этом, как показывает практика, наиболее распространенной мерой договорной ответственности по обязательствам с участием указанных субъектов является именно требование о возмещении убытков.

Статья 16 Гражданского кодекса Российской Федерации содержит специальную норму о возмещении убытков в случаях, если таковые причинены в результате незаконных действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц, в том числе, в результате издания ими незаконных актов (должны быть признаны таковыми в судебном порядке).

Таким образом, с учетом общих условий гражданско-правовой ответственности, уточнены основания возникновения права на возмещение таких убытков публично-правовыми образованиями.

В данном случае противоправность поведения нарушителя при наступлении гражданско-правовой ответственности выражается в незаконности актов, действий или бездействия органов публичной власти (должностных лиц) при осуществлении ими своих задач и функций.

Следует отметить, что должником в рассматриваемом обязательстве является публично-правовое образование, а не вышеуказанные органы либо их должностные лица. Взыскания осуществляются за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не с государственного или муниципального органа, и уж тем более не с должностного лица. При этом недопустимо ограничение источников взыскания, т. е. только за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит статьям 126, 214, 215 Гражданского кодекса Российской Федерации. В данном случае действует общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющего казну.

Коротко отметим, что правонарушение, выраженное в неисполнении или ненадлежащем исполнении органами публичной власти своих договорных обязательств, влечет возмещение убытков при условии наступления ответственности. Под ними понимаются обстоятельства, которые необходимы для возложения ответственности при нарушении обязательств [4].

К условиям возмещения убытков государственных органов и органов местного самоуправления относятся:

‒ противоправный характер действия (бездействия) указанных органов;

‒ наличие у контрагента вреда или убытков;

‒ причинно-следственная связь между противоправным деянием государственного органа и органа местного самоуправления как правонарушителя и наступившими вредоносными последствиями;

‒ вина органа как правонарушителя.

Отсутствие одного из перечисленных условий исключает возмещение убытков исследуемыми субъектами.

Наибольший интерес с точки зрения развития правового государства вызывает статья 16.1 ГК РФ, устанавливающая ответственность публично-правовых субъектов в случае причинения ущерба правомерными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц. То есть, на сегодняшний день законодатель допускает возможность возмещения ущерба и в случае правомерных действий указанных лиц. В данном случае ответственность носит компенсационный характер, в отличие от ответственности публично-правовых образований, предусмотренной статьей 16 ГК РФ, которая носит больше охранительную функцию. Вместе с тем, чтобы это работало на практике, необходимо наличие нескольких условий.

Во-первых, в иных законах, на которые ссылается данная норма, должны быть закреплены случаи и порядок возмещения такого ущерба (например, убытки при изъятии земельных участков у собственников) [5].

Во-вторых, должен существовать реально функционирующий механизм привлечения публично-правовых образований к ответственности в рассматриваемой ситуации. Только при наличии этих условий возможна компенсация ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления, что, безусловно, окажет положительное влияние на всех участников гражданских правоотношений, в том числе и на деловое сообщество в целом. С точки зрения же самих субъектов граждански-правовой ответственности рассматриваемая норма обязывает к тому, что любое управленческое решение должно приниматься крайне взвешенно и экономически просчитано, причем не только органами власти, но и другими лицами, которым делегированы властные полномочия.

Применительно к договорной ответственности публично-правовых образований обосновано, что: во-первых, такая ответственность носит ограниченный характер, что, в известной степени, противоречит существу гражданско-правовой ответственности, поскольку публично-правовым образованиям предоставлены определенные преимущества и льготы, отсутствующие у других участников гражданского оборота; во-вторых, она по сути — гражданско-правовая, а по механизму ее применения носит многоотраслевой характер, поскольку при ее наступлении применяются нормы, как частного, так и публичного права (бюджетное регулирование).

Однако установление законодателем некоторого отступления от принципа равенства в гражданских правоотношениях, одной из сторон в которых является публично-правовое образование, возможно оправданно необходимостью наиболее эффективной реализации государственных и муниципальных нужд.

Основные термины (генерируются автоматически): Российская Федерация, ГК РФ, публичная власть, гражданско-правовая ответственность, местное самоуправление, образование, орган, субъект, обязательство, публично-правовое образование.

Читайте также: