Конституционное развитие современных государств доклад
Обновлено: 18.05.2024
Александров Алексей Иванович, председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, представитель Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, заведующий кафедрой уголовного процесса и криминалистики Санкт-Петербургского государственного университета, заслуженный юрист Российской Федерации, член президиума Ассоциации юристов России, профессор, доктор юридических наук.
В статье анализируется обсуждение и внесение изменений в Конституцию РФ в рамках представления истории вопроса и аргументации актуализации принятых поправок.
Современный этап конституционного развития России характеризуется тем, что он подчинен общемировым закономерностям. Это подтверждается совершенствованием конституционно-правовых основ политической, экономической и социальной сфер жизни общества, формированием механизмов согласования интересов различных социальных групп, повышением эффективности управления в направлении демократизации.
В целях обеспечения благоприятных условий для демократического развития общества и государства в ноябре 2008 г. Президентом РФ Д.А. Медведевым были предложены меры по укреплению основных демократических институтов государства - Федерального Собрания и Президента, осуществление которых будет способствовать стабильному устойчивому функционированию и развитию Российского государства и общества: увеличение сроков конституционных полномочий Президента и Государственной Думы до шести и пяти лет соответственно; расширение контрольных функций Федерального Собрания, отнеся к предметам ведения Государственной Думы заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.
Внесенные поправки инициировали формирование новых политических циклов, что вызвано изменением сроков полномочий Президента и Государственной Думы РФ . Согласно обоснованию необходимости принятия данных поправок к Конституции РФ, увеличение срока полномочий позволит Президенту и Государственной Думе не только определить направления дальнейшего развития страны и начать осуществление намеченных целей, но и во многом реализовать задуманное в течение одного срока полномочий. В результате реализации этих изменений предвидится повышение ответственности за результаты своей деятельности главы государства и парламента перед гражданами и обществом в целом.
Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы" // СЗ РФ. 05.01.2009. N 1. Ст. 1.
Законом РФ о поправке к Конституции РФ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" ч. 1 ст. 103 Конституции РФ дополнена пунктом "в", согласно которому к ведению Государственной Думы относится полномочие по заслушиванию ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Кроме того, изменен п. "а" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, в соответствии с которым Правительство РФ представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности. Поправки, установившие расширение контрольных полномочий парламента за деятельностью Правительства РФ, призваны повысить роль нижней палаты российского парламента как важнейшего демократического института в государственной и общественной жизни страны. Этими поправками не затрагиваются основы конституционного строя, устанавливающего взаимоотношения государства и общества. Не нарушается принцип проведения свободных выборов, предполагающий их определенную периодичность, так как увеличение на 1 - 2 года срока полномочий выборного органа государственной власти не посягает на этот принцип.
Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 05.01.2009. N 1. Ст. 2.
Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации были одобрены Государственной Думой и Советом Федерации. После этого, в соответствии с Федеральным законом РФ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" и Постановлением СФ ФС РФ "О Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы" , законы о поправках к Конституции были направлены в законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Законодательные (представительные) органы государственной власти всех 83 субъектов Российской Федерации рассмотрели законы РФ о поправках к Конституции и одобрили их.
Федеральным законом РФ от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 09.03.1998. N 10. Ст. 1146; Постановление СФ ФС РФ от 26 ноября 2008 г. N 413-СФ "О Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы" // СЗ РФ. 09.03.1998. Ст. 1146.
Следует обратить внимание на то, что в результате принятия всех поправок не произошло изменения статуса Президента, Государственной Думы и Правительства РФ. В данном случае решение поставленных задач происходит при сохранении стабильности взаимоотношений государства и общества. Наблюдаемая стабильность основ конституционного строя реальна постольку, поскольку их интерпретация действительно учитывает вызовы времени и соответствует интересам граждан страны.
Разработчики Конституции РФ 1993 г., желая избежать последствий непрерывного пересмотра Конституции РСФСР в заключительный период ее действия, предложили жесткие требования для внесения в нее изменений. В большинстве случаев для этого требуется одобрение трех четвертей Совета Федерации, двух третей Государственной Думы и законодательных собраний двух третей субъектов РФ. Таким образом, для изменения текста Конституции необходима необычайно высокая консолидация власти. Таким образом, предполагалось, что дальнейшее развитие конституционного права России будет развиваться только за счет судебного толкования.
Вероятно, нелишним здесь будет обратить внимание на то, что конституционное право многих стран в значительной части никак не связано с текстом Конституции. В Великобритании, например, Конституция как единый нормативный правовой акт отсутствует. По-видимому, такой формат вызван потребностью обойти сложности, связанные с формальным изменением Конституции.
Существует тенденция по различному толкованию некоторых положений российской Конституции без изменения ее текста.
В качестве примера наиболее часто приводится Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан". В нем постановлена конституционность нового порядка наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации, который Конституцией не установлен. В 1996 г. Конституционный Суд признал неконституционным порядок, предусматривающий избрание главы Алтайского края законодательным органом (Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края"). Основанием для этого определено то, что согласно Конституции народ, являющийся источником власти, "осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления" (п. 2 ст. 3), при этом граждане РФ "имеют право избирать и быть избранными" (ст. 32). То есть из смысла указанных статей следует, что "высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа". Превращение законодательного собрания "в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей", неконституционно. Кроме того, недопустимо ставить "исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение".
В 2005 г. Конституционный Суд, оценивая конституционность нового Федерального закона, приходит к выводу, что наделение полномочиями главы субъекта РФ может происходить "не обязательно только посредством прямых выборов населением субъекта". Мотивировкой служит аналогия с назначением главы федеральной исполнительной власти. Комментируя собственное Постановление от 1996 г., Суд отмечает, что оно было принято "с учетом действовавшего в то время правового регулирования", а именно федерального избирательного законодательства и уставов субъектов РФ, предусматривающих прямые выборы глав субъектов.
Европейская комиссия "За демократию через право", являющаяся экспертным совещательным органом Совета Европы по конституционным вопросам, в своем заключении, посвященном проекту российского закона о назначении губернаторов, сделала следующие выводы: "В России налицо устойчивая тенденция к укреплению центральной власти без изменения текста Конституции. Риск подобного конституционного развития вне текста Конституции состоит в том, что нормативная сила Конституции может уменьшиться" . Тем самым Венецианской комиссией было предложено изменения в организации системы государственной власти оформлять через внесение изменений в текст Конституции.
ВКС РФ. 2006. N 1. С. 49 - 75.
Пересмотр положений Конституции обусловлен большим темпом политического, правового, социально-экономического развития государства, интересом общественных сил к актуальным проблемам государственного устройства. Однако предлагаемые изменения не направлены на изменение конституционного строя, системы государственных органов, ограничения конституционных положений о статусе и объеме прав человека и гражданина как высшей ценности.
В Послании Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г. глава государства Д.А. Медведев подчеркнул, что "речь идет не о конституционной реформе, а именно о корректировке Конституции. О действительно важных, но все же уточняющих поправках, не затрагивающих политическую и правовую сущность существующих институтов. Они, скорее, дают необходимый дополнительный ресурс для их стабильного функционирования. Так что "реформаторский зуд" в отношении Основного Закона абсолютно неуместен. Российская Конституция эффективна, она работает, и ее базовые положения должны на многие годы вперед оставаться незыблемыми. Права и свободы граждан, суверенитет народа, государственный строй, федеративное устройство, принципы организации судебной власти и принципы местного самоуправления, другие основы конституционного строя установлены на длительный исторический период. И эти фундаментальные установления я как гарант Конституции буду хранить и защищать" .
Если возвращаться к истории вопроса об инициировании процедуры принятия поправок к Конституции РФ, то можно напомнить, что такие инициативы имели место. В частности, можно напомнить предложения законопроектов: "О поправке к статье 103 Конституции Российской Федерации" (внесен группой депутатов Государственной Думы для конституционного урегулирования вопроса о проведении парламентского расследования"); "О поправке к Конституции Российской Федерации" (внесен органом законодательной власти Астраханской области и предусматривал прямые выборы народом членов Совета Федерации"); "О поправке к части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации" (внесен Советом Федерации об использовании Вооруженных Сил Российской Федерации на территории Российской Федерации). Однако эти планы остались нереализованными, поправки приняты не были. Установление более продолжительного срока полномочий Президента РФ по сравнению со сроком полномочий Государственной Думы продиктовано необходимостью обеспечения стабильного, поступательного развития страны и преемственности государственной политики. В условиях, когда каждые четыре года была возможна практически полная смена государственной власти на федеральном уровне в относительно короткий промежуток времени - 3 - 4 месяца (выборы депутатов Государственной Думы, Президента России, сложение Правительством России своих полномочий перед вновь избранным главой государства), достижение стабильного и устойчивого функционирования государства могло быть осложнено. Таким образом, возникла необходимость образования новых политических циклов, которые позволят обеспечить стабильность и преемственность власти. Эти нововведения были реализованы в форме поправок в Конституцию Российской Федерации.
При рассмотрении во взаимосвязи инициативы Президента Российской Федерации представляется обоснованным вывод о начале нового этапа развития политической системы Российской Федерации, суть которого состоит в сбалансированной и поэтапной демократизации государственных институтов в направлении расширения участия граждан в управлении делами государства, с одновременным повышением устойчивости политической системы в целом.
В докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2008 г. "О состоянии законодательства в Российской Федерации" выражено мнение, что "предложенные Президентом России меры по повышению эффективности демократических институтов государства и развитию гражданского общества направлены на дальнейшее повышение уровня и качества народного представительства во власти и обеспечение большей включенности граждан в политическую жизнь. Без решения этой задачи демократические по своей правовой природе учреждения государства, такие как парламент, многопартийная политическая система, правительство, система местного самоуправления, имеют тенденции к забюрокрачиванию, ориентации на свои собственные, по сути, корпоративные интересы (нередко не совпадающие с общественными), отчуждению от общества, неэффективному неподотчетному и неподконтрольному для общества функционированию, а также росту коррупционных явлений. Без расширения возможностей участия граждан в управлении государством и местном самоуправлении, последовательной демократизации политического процесса велика вероятность снижения доверия граждан к государству, дискредитации его демократических институтов и рост правового нигилизма в обществе.
Повышение качества народного представительства во власти предполагает решение задач по обеспечению информационной открытости в деятельности исполнительных органов власти. Расширение возможностей участия политических партий в выработке и корректировке государственных решений. Повышение эффективности действующих и установление новых механизмов контроля над органами власти. Устранение правовых предпосылок коррупции в государственном аппарате. Предложенные Президентом Российской Федерации меры затрагивают ключевые демократические институты государства и гражданского общества. Этот комплекс мер имеет отчетливо выраженную демократическую направленность, их реализация и последовательное дальнейшее развитие будут способствовать раскрытию демократического потенциала парламентских институтов.
Следует отметить своевременность и актуальность предложений главы государства Д.А. Медведева - российская политическая система, как отмечают многие эксперты на протяжении последних лет, остро нуждается в действенных мерах по расширению возможностей свободного и равноправного участия всех ветвей власти в политическом процессе, по устранению перекосов в устройстве государственной системы, способствующих монопольному осуществлению власти.
Предложенные изменения должны способствовать предотвращению дальнейшего отчуждения власти от общества и постепенному росту доверия граждан России к государству.
Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности. --> Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.
Читайте также: