Доклад реформа контрольно надзорной деятельности

Обновлено: 05.07.2024

Протоколом заседания Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 13 июля 2016 г. № 1 в перечень основных направлений стратегического развития Российской Федерации до 2018 года и на период до 2025 года вошла реформа контрольной и надзорной деятельности.

Реформой предусмотрено внедрение дифференцированного подхода к проведению контрольных мероприятий в зависимости от степени риска причинения субъектами хозяйственной деятельности вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, который позволит существенно повысить эффективность расходования ресурсов на функционирование контрольно-надзорных органов путем сосредоточения усилий инспекторского состава государственного надзора на наиболее значимых направлениях.

Введение дифференцированного подхода должно сопровождаться сокращением количества подконтрольных субъектов и отказом от всеобъемлющего контроля, при котором контрольным мероприятиям подлежат все субъекты.

Также предусмотрен переход от оценки результативности и эффективности контрольно-надзорных органов, основанной на количестве выявленных нарушений и размере санкций, к оценке размера предотвращенного ущерба как в результате контрольно-надзорных мероприятий, так и в ходе профилактики нарушений, а также разъяснение содержания обязательных требований, подлежащих соблюдению.

Сокращение количества проверок и снижение административного давления на бизнес при одновременном повышении уровня защищенности охраняемых законом ценностей станет следствием реализации всего комплекса мероприятий реформы.

- внедрение риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности;

- внедрение системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности;

- систематизация, сокращение количества и актуализация обязательных требований;

- внедрение системы комплексной профилактики нарушений обязательных требований;

- внедрение эффективных механизмов кадровой политики в деятельности контрольно-надзорных органов;

- внедрение системы предупреждения и профилактики коррупционных проявлений в контрольно- надзорной деятельности;

- автоматизация контрольно-надзорной деятельности;

- повышение качества реализации контрольно-надзорных полномочий на региональном и муниципальном уровнях.

В Томской области в целях решения вопросов проектного управления по направлению "Реформа контрольной и надзорной деятельности" в марте 2017 года создан проектный комитет по решению вопросов проектного управления по направлению "Реформа контрольной и надзорной деятельности". Положение о проектном комитете и его состав можно посмотреть по ссылке.


В статье автор анализирует цели и результаты реформы контрольно-надзорной деятельности в РФ, критически изучает закон о госконтроле и закон об обязательных требованиях в РФ и намечает дальнейшие действия по совершенствованию проводимой реформы и разрабатываемых актов.

Ключевые слова: контрольно-надзорная деятельность, госконтроль, обязательные требования.

Контрольно-надзорная деятельность всегда представляла собой чувствительное направление в государственном управлении, как для всего общества, так и для субъектов предпринимательской деятельности. Поэтому проводимая сегодня совместно с представителями экспертного сообщества, делового сообщества России и Правительства РФ реформа — это не отраслевое, узкое преобразование, а фундаментальный сегмент последовательно проводимой на протяжении длительного времени работы, направленной на улучшение делового климата в стране и инвестиционной привлекательности государства на международной арене.

Структура государственного контроля и надзора в нашей стране весьма разветвленная, многообразная и затратная. В России на законодательном уровне предусматривается осуществление 241 вида контроля, дополнительно к ним действуют 63 вида лицензионного контроля, итого — 304 вида контроля, 10 форм контроля, 48 федеральных контрольных органов и 127 тыс. инспекторов, объединенными усилиями которых проведены 1,6 млн. проверок за 2019 г. [1, с. 7].

Подписание данных законов принципиально меняет регулирование экономических отношений в нашей стране. Они призваны сконструировать новый механизм взаимоотношений контрольно-надзорных органов с субъектами предпринимательства. Закон о госконтроле максимально формализует и регламентирует все процедуры КНД. Являясь частью общей реформы КНД, он включает в себя следующие основополагающие моменты: смещение акцентов с проведения проверок на профилактику нарушений; снижение административной нагрузки на бизнес; предоставление компаниям больше гарантий при взаимодействии с органами; повышение методической и консультативной роли контролирующих органов в обеспечении соблюдения хозяйствующими субъектами обязательных требований.

Фундаментальным положением закона о госконтроле является также закрепление на законодательном уровне единой системы принципов государственного контроля. Закрепленные во 2-й главе, они имеют универсальный характер и распространяются на контрольно-надзорную работу, включая организацию ее проведения.

Закон об обязательных требованиях детально регулирует предметы контроля. Значимой новацией закона об обязательных требованиях является норма ч. 4 ст. 3, согласно которой нормативно-правовым актом Правительства РФ или иного уполномоченного на то органа, содержащим обязательные требования, должен устанавливаться срок его действия, не могущий превышать шести лет момента его вступления в силу.

К 01.01. 2021 г. все нормы, устанавливающие обязательные требования, должны быть полностью заменены на новые [4]. Это, по замыслу реформаторов, значительно сократит административную нагрузку на бизнес, и повысит уровень безопасности потребителей, иными словами будет способствовать достижению намеченных целей реформы КНД.

Проводимая в настоящий период реформа КНД характеризуется рядом отличительных признаков, продиктованных требованиями времени, разнонаправленностью целей реформы и развитием науки и техники. Назовем их.

Во-первых, при обсуждении имеющихся проблем и путей их решения в данной области были привлечены научные деятели, представители малого, крупного и среднего бизнеса, что предопределило открытый характер принятия решений в рамках реформы. Продуманная инфраструктура реформы в виде комиссий и рабочих групп обеспечила баланс их интересов.

В-третьих, ключевым направлением реформы выступает широкое внедрение цифровых технологий в повседневную деятельность органов государственного контроля.

В-четвертых, реформа КНД отличается серьезным методологическим основанием и тщательной методологической проработкой. Их обеспечили разработанная система общих принципов КНД и стандарт комплексной профилактики рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям.

В-пятых, заложен принцип автоматизма в проведении периодической инвентаризации обязательных требований: сохранение требования в силе потребует активных действий от органов исполнительной власти, способствуя созданию благополучной нормативной и социальной среды, в которой в дальнейшем не будут применяться необоснованные и абсурдные нормы.

Возникающие в сфере КНД отношения разнообразны и многоаспектны. В связи с этим, несмотря на позитивные новации, содержащиеся в законе о государственном контроле и в законе об обязательных требованиях, им присущи и некоторые недостатки.

Закон о государственном контроле сильно перегружен процедурными вопросами в ущерб содержательному регулированию инструментов государственного контроля. Например, риск-ориентированному подходу в нем уделено неоправданно мало внимания. Предложенные конструкции процедур таковы, что степень защищенности бизнеса снижается [1, с. 82–83].

Нуждаются в определенной корректировке нормы, относящиеся к принципам госконтроля. Некоторые эксперты, например, критикуют наличие в тексте норм оценочных категорий, неясность самих правовых конструкций, отмечают недостаточность принятых норм для устранения выявленных на практике проблем и восполнения правовых лакун [5].

Закон об обязательных требованиях лишь частично решает проблему неконтролируемого возникновения обязательных требований. При наличии в законопроекте ряда прогрессивных новаций, он, к сожалению, не обеспечен в должной мере механизмами реализации. Большая часть его положений требует разработки дополнительных подзаконных правовых актов, а также проведения процедур оценки обоснованности существующих либо проектируемых обязательных требований, по своей природе предполагающих поиск компромиссов.

Анализируя предпринятые меры в сфере законодательства, видится возможным создание более масштабного закона о госконтроле. Потому что в этой сфере действует около 400 отраслевых законов, не считая подзаконных актов. Это может быть кодекс или кодифицированный акт, включающий в себя как процессуальные, так и материальные нормы. Об этом говорил и зампред Совета Безопасности РФ Д. А. Медведев на Совещании Правительства РФ 2 декабря 2020 г [6].

Нуждаются в корреляции также технологии контроля. Так, значимы проблемы переизбытка количества проверяющих на один и тот же объект, поэтому важно исключить дублирование полномочий на уровне федеральных ведомств, в то время как они осуществляются региональными и муниципальными органами исполнительной власти.

Не составлены перечни обязательных требований для предпринимателей, законодательно исчерпывающе не закреплены виды государственного контроля.

Вместе с тем, необходимо обратить внимание не только на формально-юридическую сторону вопроса, но и подумать о повышении правовой культуры, как рядовых членов общества, так и представителей бизнес сообщества и чиновников, к которым обращаются граждане с информацией о нарушениях. При этом важно решить вопрос и об ответственности за ложные доносы, которые могут использоваться как элемент коммерческой борьбы и наносить ущерб репутации предпринимателям.

С позиций современного дня очевидно, что рассматриваемая область деятельности еще нуждается в дальнейшем совершенствовании, принятии новых нормативно-правовых актов и их упорядочивании. Вместе с тем видны значимые результаты колоссальной, слаженной коллективной работы всех участников реформы, внесших вклад в совершенствование области КНД.

Зачем контролёры обобщают практику

  • обеспечение единообразных подходов к применению контрольным (надзорным) органом и его должностными лицами обязательных требований, законодательства о госконтроле (надзоре), муниципальном контроле;
  • выявление типичных нарушений обязательных требований, причин, факторов и условий, способствующих их возникновению;
  • анализ случаев причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, выявления источников и факторов риска его причинения;
  • подготовка предложений об актуализации обязательных требований;
  • подготовка предложений о внесении изменений в законодательство о госконтроле (надзоре), муниципальном контроле.

Доклады по практике

По итогам обобщения правоприменительной практики контрольный (надзорный) орган готовит доклад с результатами её обобщения в рамках своей деятельности по каждому вида контроля, которые он курирует.

  • доклад о правоприменительной практике готовят по каждому осуществляемому виду контроля;
  • периодичность – не реже 1 раза в год (конкретный срок предусмотрен положением о виде контроля);
  • проекта доклада о правоприменительной практике должен пройти публичное обсуждение.

Доклад о правоприменительной практике утверждает приказ (распоряжение) руководителя контрольного (надзорного) органа. Его размещают на официальном сайте этого органа в сроки, указанные в положении о виде контроля.

Затем результаты обобщения правоприменительной практики включают в ежегодный доклад контрольного (надзорного) органа о состоянии госконтроля (надзора), муниципального контроля.

Методику обобщения правоприменительной практики утверждает Минэкономразвития России.

Роль докладов

Обычно помимо самого доклада о правоприменительной практике к нему могут быть приложены:

  • ответы на актуальные вопросы правоприменения соответствующего законодательства;
  • дополнительные рекомендации контролируемым лицам по соблюдению обязательных требований;
  • руководство по соблюдению обязательных требований.

Доклады с результатами обобщения правоприменительной практики контрольного (надзорного) органа он обязан размещать и поддерживать в актуальном состоянии на своем официальном сайте.

  • пожарный надзор;
  • надзор в области гражданской обороны;
  • надзор в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера;
  • лицензионный контроль деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств, обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений и деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры;
  • надзор во внутренних водах и в территориальном море РФ за маломерными судами, используемыми в некоммерческих целях, и базами (сооружениями) для их стоянок.

Заявлено, что в качестве источников формирования этих докладов МЧС использовало:

  • результаты проверок и иных мероприятий по контролю, в том числе осуществляемых без взаимодействия с юрлицами и ИП;
  • результаты взаимодействия надзорных органов и судебно-экспертных учреждений федеральной противопожарной службы;
  • результаты обжалований действий и решений должностных лиц МЧС в административном или судебном порядке и иные материалы административной практики;
  • результаты применения мер прокурорского реагирования;
  • результаты рассмотрения заявлений и обращений граждан;
  • результаты опросов (в том числе в Интернете) представителей подконтрольных объектов;
  • результаты взаимодействия с территориальными органами Федеральной службы судебных приставов (ФССП) по принудительному взысканию административных штрафов и приостановлению деятельности;
  • разъяснения МЧС по вопросам применения законодательства в области организации и надзора за соблюдением обязательных требований;
  • разъяснения, полученные МЧС от прокуратуры, суда, иных госорганов.

Заключение

Руководству компании и её юристам нужно на постоянной основе изучать выводы докладов органов контроля (надзора) о правоприменительной практике по тем сферам, в которых она ведёт деятельность. Это поможет избежать нарушений в будущем, а также ликвидировать текущие ошибки и недочёты на примере других организаций.

Реформа контрольно-надзорной деятельности: вздохнет ли бизнес с облегчением?

Карантин, связанный с пандемией COVID-19, привел к изменению приоритетов и способов государственного контроля. РСПП и Высшая школа экономики опубликовали доклад о том, что количество проверок, по данным ЕРП, снизилось на 85% (сравнивались апрель и май 2019 года с аналогичным периодом 2020). Но уменьшилась ли фискальная нагрузка в реальности?

Карантин и буква закона

Мировая пандемия привела к разработке целого комплекса антикризисных изменений, предназначенных для поддержки малого, среднего, крупного бизнеса, некоммерческих организаций.

Новый административно-правовой режим выдвинул на первое место темы, связанные с предупреждением распространения случаев заболевания коронавирусной инфекцией. Установили режим самоизоляции, особый порядок передвижения в общественных местах, ввели ограничения на проведение массовых и досуговых мероприятий, а также приостановили деятельность организаций из различных сфер бизнеса. Особую роль начали играть органы федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

Мораторий на проверки бизнеса

Карантин поставил перед мировой экономикой важную задачу – ограничить непосредственные контакты сотрудников контрольно-надзорных органов и контролируемых лиц.

В России в процессе разработки реформ была сделана ставка на риск-ориентированный подход. Объекты контроля разделили на шесть категорий риска причинения вреда. И для каждой категории был разработан план контрольно-надзорных мероприятий (вид, частота).

Правительство ввело ограничения на проверки надзорных органов (включая проверки, связанные с лицензионной деятельностью), таких как:

  • Инспекция труда.
  • Ростехнадзор.
  • Пожарная инспекция.
  • Налоговая служба.
  • Росприроднадзор.
  • Роскомнадзор.
  • Таможенная служба.
  • Счетная палата.

Ограничения касаются новых выездных проверок. Ранее начатые мероприятия продолжатся в дистанционном формате (с использованием аудиосвязи и видеоформата). А внеплановые проверки с выездом будут проводиться только в трёх случаях:

  1. При поступлении поручения от президента, правительства или прокурора.
  2. При чрезвычайных ситуациях, связанных с риском для здоровья и жизни граждан.
  3. При наличии ходатайства об осуществлении проверки для признания предписания исполненным.

Вздохнуть спокойно могут владельцы малого и среднего бизнеса, НКО с численностью сотрудников не более 200 человек за 2019 год. А в список исключений внесли компании, объекты которых попали в категорию высокого или чрезвычайно высокого риска.

Цифровизация: дистанционные способы коммуникации с органами контроля

В мировом сообществе дистанционные способы надзора используются давно. А в РФ именно пандемия подтолкнула к массовой цифровизации процессов сбора и анализа данных. Для автоматизации контрольно-надзорной деятельности разработали высокотехнологичные виртуальные сервисы.

Цифровые технологии уже успешно используются в Ростехнадзоре и ФНС. Ростехнадзор осуществляет дистанционные проверки, принимает электронные копии документов и предоставляет результаты при бесконтактном взаимодействии. ФНС предлагает более 50 онлайн-сервисов, которые подходят для решения большинства вопросов, связанных с налогами.

Выводы: об изменениях простым языком

Главная идея реформ – снизить количество госпроверок в отношении добросовестных предпринимателей, а также в тех секторах экономики, где риск нарушений обязательных требований не так велик.

Большинство предпринимателей могут вздохнуть спокойно. Плановые проверки приостановлены. При этом власти собираются сохранить режим дерегулирования до 2022 года для восстановления экономики.

Читайте также: