5 понятие и правомочия временной финансовой администрации доклад

Обновлено: 02.07.2024

Это достаточно новый и еще слабо понимаемый институт в финансовом праве. Наша задача – определить его место в системе правового регулирования вообще, поскольку данный институт выходит за пределы чисто финансового права.

Основания введения ВФА

Порядок введения ВФА

Порядок деятельности ВФА

Понятие ВФА.

Временная финансовая администрация - федеральный орган исполнительной власти (исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации), уполномоченный Правительством Российской Федерации (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации) подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), оказывать содействие федеральным органам государственной власти (органам государственной власти субъектов Российской Федерации) в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления), осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (местной администрации). Ст. 168.1

Этот институт появился позднее, он не был в БК РФ изначально. Соответственно, необходимость в нем была осознана не сразу.

Законодатель определяет ВФА как орган исполнительной власти. Этот орган распадается на два вида – федеральный орган исполнительной власти и орган государственной власти субъекта РФ. При том, что в дальнейшем правовое регулирование практически идентичное, дальше преимущественно будем говорить о федеральном органе, только в тех случаях, где есть особенности, будет говориться об органе государственной власти субъекта РФ

Почему законодатель говорит о нем в бюджетном кодексе и в чем его особенность? Особенность его в том, что он предназначен для специальной цели и в этом смысле перед нами уполномоченный орган или, если использовать терминологию административного права, орган специальной компетенции, созданный для решения одной конкретной задачи – восстановление платежеспособности публично-правовых образований, а именно субъектов РФ или муниципальных образований (для Российской Федерации такой орган не создается в силу суверенности самой Российской Федерации).

Нужно понимать, что это развитие отношений внутри бюджетной системы, когда единое централизованное управление, осуществляемое на федеральном уровне, осуществляется в т. ч. и в ситуации, когда возникает неплатежеспособность публично-правового образования. Из этого следует вывод, что:

А) Такая неплатежеспособность в принципе может возникнуть, она допускается бюджетным кодексом.

Б) Законодатель предусматривает специальные механизмы для восстановления платежеспособности, преодоления финансовой несостоятельности

Публично-правовое образование – это особый субъект. Поэтому банкротство публично-правового образования осуществляется не по общим правилам (закону о несостоятельности (банкротстве)), а в ином порядке, предусмотренном в БК РФ. Соответственно, здесь в чистом виде публичное регулирование.

Основные полномочия ВФА (они относятся к ее сущностным признакам) –

Этот орган подготавливает меры по восстановлению платежеспособности

Осуществляет эти меры

Оказывает содействие иным органам в бюджетной сфере. Это означает, что существование иных органов не исключается, а ВФА одновременно с ними, в связи с чем требуется согласование действий. ВФА не заменяет другие органы, но оказывает им содействие.

Осуществляет контроль за осуществлением бюджетных полномочий этими иными органами (органами субъекта РФ или органами местного самоуправления). В данном случае речь идет не только о финансовых органах, но и всех других органах, которые так или иначе наделены бюджетными полномочиями (а это все органы исполнительной власти).

Естественно, сразу возникает достаточно много вопросов: какова природа этого органа? Где его место в системе органов исполнительной власти?

С одной стороны вроде бы все понятно – это орган исполнительной власти. Но мы должны учесть, что это орган, который действует на другом уровне власти: федеральный орган действует на уровне субъекта РФ, а орган субъекта – на уровне местного самоуправления.

Мы сталкиваемся с органами, которые реализуют государственное принуждение (в теории конституционного права: федеральное вмешательство, федеральная интервенция). В любом случае встает вопрос о конституционности такого органа, потому что субъекты РФ и муниципальные образования имеют конституционный статус и Конституция РФ защищает их самостоятельность.

Здесь РФ ничего не придумала своего особенного – это использование зарубежного опыта, где примеров такого государственного вмешательства существует достаточно много.

Таким образом, правовая природа этого органа заключается в том, что он реализует государственное вмешательство на уровень субъекта РФ или муниципального образования. Такое вмешательство допустимо только в определенных конституционно-допустимых пределах.

Может ли такой орган заменить собой все остальные органы в субъекте РФ (МО), в котором вводится ВФА? Может ли он заменить собой губернатора, представительный орган, высший орган исполнительной власти субъекта РФ? Здравый смысл подсказывает, что нет. Этот орган не заменяет собой иных органов и действует в пределах своих полномочий, установленных БК РФ (при этом, исходим из того, что БК РФ устанавливает их в соответствии с Конституцией, пока КС РФ не сказал иного)

Второй момент, который характеризует эту ситуацию – это вопрос, связанный с наделением этого органа правом издания актов, обязательных для всех остальных органов, и правом решения кадровых вопросов. Ведь можно органы и не заменить, но парализовать их деятельность другим путем – путем издания актов, которые по юридической силе сильнее, чем закон субъекта РФ, или можно поменять всех избранных или назначенных руководителей этих органов. В этой части БК дает достаточно ощутимые полномочия этому органу.

Например: те проекты НПА в бюджетной сфере, которые будет такой орган готовить, должны приниматься представительным органом субъекта РФ во внеочередном порядке в течение 1 месяца. В части кадровых решений ВФА имеет право решать судьбу руководителя финансового органа субъекта РФ при определенных условиях.

Следующий вопрос – раз это орган исполнительной власти, мы можем говорить об особенностях его природы оставаясь в рамках обычного понимания органа исполнительной власти. Тут нельзя не вспомнить указ № 314, который говорит о том, что существует только три вида федеральных органов исполнительной власти – министерства, агентства, службы. ВФА наделена всеми полномочиями органов указанных разновидностей, в т. ч. нормотворческими. Соответственно, особенность этого органа заключается в том, что он не вписывается в систему и структуру органов, определенную Указом № 314 и в этом есть правовая проблема.

Третья проблема, которая относится к числу недостатков правового регулирования, заключается в том, что законодатель в одних статьях говорит, что ВФА – это орган, а из других статей следует, что речь идет о ВФА как о процедуре. Законодателю нужно было бы развести ВФА как орган и временное финансовое управление как процедуру, результат деятельности этого органа. Но сейчас этого нет, поэтому каждый раз читая статьи, относящиеся к данной главе, это обстоятельство нужно учитывать.

Такой орган может быть создан на срок до одного года. Возникает: а если в нем есть необходимость больше 1 года? В этом есть необходимость, потому что подготавливаемый им план по восстановлению платежеспособности утверждается на 5 лет. Логики никакой.

Нельзя не задуматься и не задать себе вопрос: такой орган, который обеспечивает совершенно конкретный публичный интерес в части сбалансированности бюджетов, может ли он присутствовать только в БК, или же его закрепление должно произойти и в других законах, должен ли он иметь еще и продолжение в ином отраслевом законодательстве. Здесь законодатель действует последовательно: по крайней мере в двух принципиально важных законах ВФА получила закрепление – в 184-ом ФЗ (ст. 26.9) и в 131-м ФЗ (ст. 75).

Основания введения ВФА

Речь идет о каком-то критическом состоянии финансов соответствующего публично-правового образования, которое создает угрозу для финансового обеспечения полномочий соответствующего публично-правового образования и, в конечном итоге для конституционных прав и свобод граждан.

На сегодняшний день БК РФ и согласованные с ним нормы других законов определяют это основание как наличие просроченной задолженности по исполнению долговых обязательств субъекта РФ (муниципального образования) и размер этой просроченной задолженности должен превышать 30 % собственных доходов бюджета субъекта (муниципального образования) за истекший финансовый год.

БК при этом делает оговорку о том, что условием введения ВФА является полное выполнение Российской Федерацией своих обязательств перед этим субъектом (или, соответственно, субъектом РФ перед муниципальным образованием). Т. е. если просроченная задолженность возникла у субъекта РФ (муниципального образования), то она не может возникнуть в результате действий федерального центра (или, соответственно, субъекта РФ). просроченная задолженность должна быть результатом действий органов самого публично-правового образования, а никак не действий органов вышестоящего уровня бюджетной системы. В 131-м и 184-м федеральных законах этой оговорки нет – она есть только в бюджетном кодексе, но она принципиально важна: если просроченная задолженность возникла в результате действий РФ, то это не основание для введения ВФА – это будет основанием для предоставления межбюджетных трансфертов, потому как очевидно именно их непредоставление привело к плачевному состоянию.

Что включает в себя эта просроченная задолженность? БК прямо отсылает к ст. 112.1 БК РФ, которая определяет структуру или содержание этой просроченной задолженности.

Просроченная задолженность – это неисполненные долговые обязательства публично-правового образования.

Долговые обязательства – это результат заимствований, которые осуществляло публично-правовое образование, обеспечивая сбалансированность своего бюджета.

Здесь мы должны обратиться к ст. 99 и 100, которые говорят о долговых обязательствах субъектов и муниципальных образований.

Структура просроченной задолженности и у субъектов РФ, и у муниципальных образований совершенно одинакова:

Ценные бумаги (государственные или муниципальные)

Бюджетные кредиты, полученные от другого уровня бюджетной системы

Кредиты кредитных организаций

Предоставленные государственные гарантии.

Неисполнение этих долговых обязательств приводит к возникновению просроченной задолженности. Таким образом, нужно понимать, что если субъект РФ и муниципальное образование вообще в долг не берет, то состояние неплатежеспособности у него никогда не возникнет.

В. 3 ст. 99 БК РФ указано, что включается в состав долга –

3. В объем государственного долга субъекта Российской Федерации включаются:

1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации;

2) объем основногодолга по кредитам, полученным субъектом Российской Федерации;

3) объем основногодолга по бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

4) объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом Российской Федерации;

5) объем иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств субъекта Российской Федерации.

Процедура введения временной финансовой администрации

Она очень простая, включает 2 шага:

Инициатива, которая может проявиться конкретными обозначенными в БК органами – правительство РФ, высший орган исполнительной власти субъекта РФ, губернатор, представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования. Инициатива облекается в форму ходатайства, которое направляется в систему арбитражных судов (это наше ноу-хау – ни в одной стране мира лектор такого не нашла). В отношении субъекта РФ решение принимает ВАС РФ, в отношении муниципальных образований – арбитражный суд субъекта РФ.

Суд принимает решение о введении ВФА. Дальше правовое регулирование осуществляется бюджетным кодексом. АС принимает участие в процедуре оздоровления, но дело в том, что в АПК эти изменения не внесены, и мы получаем ситуацию, когда процессуальные нормы находятся в бюджетном законодательстве.

Порядок деятельности ВФА.

Требования к этому лицу: речь идет о требованиях к образованию и профессиональному опыту. Требуется высшее профессиональное образование в сфере экономики (с точки зрения лектора это неправильно, поскольку это тот уровень где решаются вопросы не столько экономические, сколько юридические). Требуется опыт профессиональной деятельности в сфере государственного, муниципального управления, экономики, финансов, кредита не менее 5 лет и связанной с бухучетом, аудитом, статистикой не менее 3 лет.

Что вменяется в обязательную деятельность ВФА

ВФА проводит аудит бюджета субъекта РФ, в который она назначена (как она будет проводить аудит бюджета – это вопрос, который не имеет ответа).

Второе, что требуется от нее - Организация учета просроченной задолженности (и это тоже вызывает недоумение – как тогда определили 30%, если учета этой задолженности нет).

ВФА разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности и этот план утверждается ВАС РФ (применительно к субъекту РФ)

ВФА готовит необходимые проекты нормативных актов для реализации этого плана, в т. ч. это проект изменений в закон о бюджете, проект бюджета (если он не утвержден) и иные нормативные акты, которые необходимы для реализации этого плана. Если речь идет о проекте закона, то этот закон должен быть принят во внеочередном порядке в кратчайшие сроки, установленные в БК. А если этот срок пропущен? Удивительно, но в БК РФ есть последствия – если этот срок нарушается, т. е. представительный орган субъекта РФ не утверждает законопроект в указанные сроки, в этом случае глава ВФА имеет право обратиться в Государственную Думу и Государственная Дума в течение 15 дней должна утвердить бюджет субъекта РФ. На муниципальном уровне аналогично – законодательный орган субъекта будет утверждать бюджет муниципального образования (это нарушение принципа самостоятельности бюджета – ст. 31 БК РФ и Конституции РФ).

За ВФА закреплена обязанность по обеспечению контроля за исполнением плана. Понятно, что сам план будет осуществляться всеми органами соответствующего субъекта РФ, поскольку все они будут выступать как органы, наделенные бюджетными полномочиями..

Глава ВФА как руководитель наделен специальными полномочиями – ст. 168.3 и п. 2 ст. 168.6. БК в т.ч. он может запретить главным распорядителям бюджетных средств изменять целевое назначение бюджетных средств в установленных пределах и, таким образом, ограничить самостоятельность органов субъектов РФ в их обычной текущей деятельности.

Глава ВФА дает согласие или несогласие на занятие должности или освобождение от должности руководителя финансового органа субъекта РФ.

Временная финансовая администрация - федеральный орган исполнительной власти (исполнительный орган государственной власти субъекта РФ), уполномоченный Правительством РФ (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ) подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования), оказывать содействие федеральным органам государственной власти (органам государственной власти субъектов РФ) в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления), осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (местной администрации).

Временная финансовая администрация в субъекте РФ (муниципальном образовании) вводится на срок до одного года решением арбитражного суда.

Решение Высшего Арбитражного Суда РФ о введении в субъекте РФ временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств в соответствии со статьей 112.1 БК РФ и (или) бюджетных обязательств субъекта РФ превышает 30 процентов объема собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном финансовом году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта РФ.

Решение арбитражного суда субъекта РФ о введении в муниципальном образовании временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов местного самоуправления просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств в соответствии со статьей 112.1 БК РФ и (или) бюджетных обязательств муниципального образования превышает 30 процентов объема собственных доходов местного бюджета в последнем отчетном году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджета субъекта РФ перед бюджетом муниципального образования.

Временная финансовая администрация, введенная в субъекте РФ (муниципальном образовании), осуществляет следующие полномочия:

- организует проведение проверки (аудита) бюджета;

- организует учет просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств;

- разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования);

- осуществляет контроль за исполнением плана восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования);

- осуществляет контроль за исполнением бюджета субъекта РФ (местного бюджета);

- осуществляет иные полномочия, предусмотренные БК РФ и федеральными законами.

41. Внебюджетные фонды: сущность и состав.

По своей сущности внебюджетные фонды — это форма перераспределения и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования некоторых общественных потребностей и комплексно расходуемых на основе оперативной самостоятельности.

Формирование специальных целевых фондов вне рамок федерального бюджета, их автономность обусловлены следующими преимуществами:

- целевое и гарантированное финансирование особо значимых расходов государства;

- повышение уровня финансового контроля за расходованием средств пот целевому назначению;

- снижение бюджетных рисков, связанных с бюджетным дефицитом федерального бюджета;

- формирование устойчивой доходной базы финансирования особо значимых расходов государства.

В соответствии с БК РФ вне федерального бюджета образуются государственные фонды денежных средств, управляемые органами государственной власти РФ и предназначенные для реализации конституционных прав граждан в социальной сфере.

Бюджетами государственных внебюджетных фондов РФ являются:

1) бюджет Пенсионного фонда РФ;

2) бюджет Фонда социального страхования РФ;

3) бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования;

Бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов являются бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ составляются органами управления указанных фондов и представляются в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития, для внесения в установленном порядке в Правительство РФ.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ по представлению Правительства РФ принимаются в форме федеральных законов на очередной финансовый год и плановый период (два последующих года) не позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете.

- организует проведение проверки (аудита) бюджета;

- организует учет просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств;

- разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования);

- осуществляет контроль за исполнением бюджета субъекта РФ (местного бюджета);

- осуществляет иные полномочия, предусмотренные БК РФ и федеральными законами.

41. Внебюджетные фонды: сущность и состав.

- целевое и гарантированное финансирование особо значимых расходов государства;

- повышение уровня финансового контроля за расходованием средств пот целевому назначению;

- снижение бюджетных рисков, связанных с бюджетным дефицитом федерального бюджета;

- формирование устойчивой доходной базы финансирования особо значимых расходов государства.

Бюджетами государственных внебюджетных фондов РФ являются:

1) бюджет Пенсионного фонда РФ;

2) бюджет Фонда социального страхования РФ;

3) бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования;

Комментарии к ст. 168.1 БК РФ

Согласно ст. 168.1 Бюджетного кодекса временная финансовая администрация является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации, оказывать содействие федеральным органам исполнительной власти в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. По смыслу статьи непонятно, что это за орган исполнительной власти, конкретно в статье этот орган не определен, из чего следует, что это или Министерство финансов РФ, финансовые органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, или этот орган еще не создан. Необходимо четко определить компетенцию этого органа. Например, если это Министерство финансов РФ, то следует включить в положение о Минфине РФ, какая служба в структуре Минфина РФ будет наделена полномочиями временной финансовой администрации. Если создать новый орган по осуществлению полномочий временной финансовой администрации, то он должен иметь статус федерального органа исполнительной власти и быть включен в структуру федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации должен соответствовать общему порядку назначения таких лиц. Созданный орган наделен полномочиями как по нормативно-правовому регулированию осуществляемой деятельности, так и обладать контрольными полномочиями, хотя существует мнение, что оценку эффективности использования бюджетных средств субъектов РФ следует предоставить Счетной палате РФ.

1. Временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации вводится на срок до одного года решением Верховного Суда Российской Федерации при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом.

Временная финансовая администрация в муниципальном образовании вводится на срок до одного года решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности муниципального образования в порядке, установленном федеральным законом.

2. Ходатайство о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации подается в Верховный Суд Российской Федерации Правительством Российской Федерации.

Ходатайство о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании подается в арбитражный суд субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования.

3. Решение Верховного Суда Российской Федерации о введении в субъекте Российской Федерации временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств в соответствии со статьей 112.1 настоящего Кодекса и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации превышает 30 процентов объема собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном финансовом году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта Российской Федерации.

Решение арбитражного суда субъекта Российской Федерации о введении в муниципальном образовании временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов местного самоуправления просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств в соответствии со статьей 112.1 настоящего Кодекса и (или) бюджетных обязательств муниципального образования превышает 30 процентов объема собственных доходов местного бюджета в последнем отчетном году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации перед бюджетом муниципального образования.

4. Под просроченной задолженностью по исполнению бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), возникшей в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления), понимаются не исполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта Российской Федерации (муниципального образования), признанные в качестве таковых судом и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации (органами местного самоуправления), в том числе при представлении в Министерство финансов Российской Федерации (исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации) бюджетной отчетности.

5. Временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) не может быть введена в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа.

6. Порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах Российской Федерации, утверждения структуры и штатного расписания, а также финансового обеспечения деятельности указанной временной финансовой администрации устанавливается Правительством Российской Федерации.

Порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях, утверждения структуры и штатного расписания указанной временной финансовой администрации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Читайте также: