Селективная поддержка регионов реферат
Обновлено: 04.07.2024
Территориальное неравенство – это разновидность социального неравенства. Социальное неравенство в территориальном аспекте. Задачи управления неравенства очень сложны. Оценка социального неравенства многокритична.
В социологии существует 2 точки зрения:
неравенство справедливо (так как люди равны в правах);
неравенство несправедливо (так как позволяет дифференцировано и адресно компенсировать социальные затраты разных людей);
экономическое стимулирование (тот, кто лучше работает, больше получает);
сохранение и обеспечение социальной стабильности в обществе;
неравенство превосходящее дополнительные нормы.
Измерение территориального неравенства.
В измерении территориального неравенства может выделяться несколько самостоятельных вопросов:
a) поиск и выбор показателя измерения;
b) выбор из математического аппарата индикатора разброса изменения;
c) оценка степени разброса полученных результатов.
1. Выделяют абсолютные и относительные показатели, чаще используют относительный показатель.
Коэффициент Джинни (по доходам населения) – тоже по обеспеченности территории.
3. Оценка полученных результатов – это наиболее тяжелый анализ, так как надо делать заключение хорошо или плохо это и почему.
Регулирование территориальной асимметрии: отечественный и зарубежный опыт.
Пределов равенства и неравенства как таковых не существует. Само развитие неравенства изучается во временном аспекте. Уровень неравенства может быть измерен по различным показателям различными коэффициентами. Но существуют максимальные и минимальные уровни.
При нормальном развитии ситуации, по мере приближения к max, темп развития замедляется. Также и по мере приближения к минимуму, по затухающей, но без выхода из границ.
Неравенство рассматривается во взаимосвязи с социально – экономическим положением страны в целом. Эта зависимость обратна, т.е. чем лучше социально – экономическое положение, тем ниже неравенство, чем хуже положение, тем выше неравенство. Существует такой уровень неравенства, при достижении которого социальная напряженность уходит, т.е. существует эмпирический естественный уровень неравенства (Восточная и Западная Германия, подъем в России в конце 90-х), после спада неравенство достигает определенного уровня, затем останавливается).
Процессы территориальной поляризации во многом является следствием деятельности управления. Но и состояние территориального неравенства во многом оказывает влияние на процесс территориальной асимметрии. В зависимости от стратегии руководства будут меняться конкретные механизмы регулирования неравенства. Здесь возможно 2 подхода к управлению регионом:
1. подход ставит целью максимально возможные высокие темпы экономического развития региона в целом. Но этот подход предполагает дальнейшее развитие территориального неравенства (Рязань – Касимов);
2. стремление к выравниванию (развитие производственной базы там, где она плохо развита).
Существуют и другие механизмы – налоговые, фонды. Эти механизмы являются в том числе результатом той модели (теории), которая принята в развитие территории (теории моделей построения федерализма):
1. теория унитарного федерализма (основные права принадлежат лишь центру);
2. сепаративная теория (наделение правами преимущественно только регионов);
3. кооперативная теория (взаимодействие регионов между собой и с центром не носит конкурирующий характер, соблюдается некоторое равновесие федерального и регионального уровней властей).
Основываясь на этих теориях и подходах в теории управления территориями выделяют 2 модели построения финансовых взаимоотношений регионов между собой и регионов с центром (конкурирующего и сотрудничающего фед-ма). При конкурирующем фед-ме регионы вступают между собой в борьбу за лучшую реализацию и т.д. (США).
Сотрудничество – социальная поддержка более слабых регионов, смягчает конкурирующие преимущества отдельных регионов (Германия).
Еще один тип развития территориального неравенства: асимметричный (дисгармоничный тип, конвергенция) – при этом неравенство территорий при развитии увеличивается. Противопоставить этому – гармоничный (дивергенция) – разрыв в уровне социально – экономических показателей отдельных территорий сокращается.
Эти 2 категории нельзя назвать плоим или хорошим, т.к. если разрыв по отдельным показателям растет, но это на фоне всеобщего роста; или же регионы сближаются, но к падению.
Селективная поддержка отдельных регионов
Бурное развитие свободных экономических зон во многих странах обусловлено следующими факторами:
со стороны государства политикой стимулирования внешней торговли, иностранных инвестиций и технологического обмена, использованием новых форм экономического партнерства;
со стороны местных властей стремлением развить инфраструктуру и решить проблему занятости;
со стороны международных компаний (т.е. нерезидентов) стремлением к наиболее льготным условиям для собственной деятельности и получению прибылей в данной стране;
со стороны национального капитала (т.е. резидентов) намерением завязать деловые контакты с зарубежными партнерами и выйти на мировые рынки со своей продукцией.
СЭЗ, как правило, создаются с использованием выгод экономико-географического положения территории: на пересечении важных транспортных магистралей, вблизи морских и речных портов, международных аэропортов, туристических центров, в отдельных промышленных районах. При создании СЭЗ реализуется точечная стратегия ускорения хозяйственного роста: определяются регионы и сферы целевого стимулирования экономической активности, концентрации ресурсов с использованием благоприятных факторов. Это позволяет решать взаимосвязанные экономические, социальные и научно-технические цели.
Большое значение для развития СЭЗ имело учреждение в 1991 г. Международной ассоциации развития СЭЗ (МАРСЭЗ) с целью поддержки инициативы разработки методов управления зонами, создания законодательно-нормативной базы и финансово-хозяйственной инфраструктуры, ускорения реализации проектов. По мнению руководителей МАРСЭЗ, для создания и нормального функционирования свободных экономических зон необходимо обеспечение определенных предварительных условий, а именно:
наличие крупных акционерных обществ, располагающих солидным капиталом, берущих на себя полную материальную ответственность за выполнение программы создания зон;
создание специального залогово-страхового инвестиционного фонда (страховое общество), который обеспечивал бы привлечение валютных поступлений в объемах, необходимых для решения задач по развитию зоны;
создание центрального банка зоны, который обеспечивал бы формирование бюджета зоны, контролировал использование бюджетных и кредитных средств, координировал взаимоотношения с федеральным бюджетом;
разработка специальных зональных законодательств на региональном и федеральном уровнях; эти законодательные акты должны регулировать вопросы зонального налогообложения, лицензирования, банковской деятельности, залогового права, предоставления концессий, трудового и социального порядка;
разграничение функций между руководством зоны (например, советом зоны) и местными (региональными) органами власти, установление договорных соглашений между ними по проблемам владения и распределения собственности, процедуры и порядка решения вопросов ценообразования, налогообложения, лицензирования, предоставление различных льгот;
утверждение федеральными органами программ развития конкретных экономических зон; в этих программах предусматриваются задачи, решаемые СЭЗ с позиции интересов государства, определяются размеры государственных капиталовложений и субсидий, устанавливаются размеры льгот и сроки их получения;
делегирование властным структурам регионального и местного уровня органами управления свободных экономических зон, а также отдельными производствами, предприятиями, фирмами, расположенными в зонах, определенных прав, которыми обладают вышестоящие органы управления, в первую очередь в сфере финансово-экономической деятельности.
Организационно-функциональная структура СЭЗ достаточно многообразна. Специалисты насчитывают до 25 их разновидностей. Но в настоящее время еще не разработана универсальная классификация типов СЭЗ. В данной работе я приведу лишь одну из возможных классификаций СЭЗ по признаку хозяйственной специализации – профилю деятельности большинства хозяйствующих в зоне фирм (см. схему 1).
1. Лексин В.Н., Швецов В.Н. Государство и регионы: Теория и практика государственного pегулиpования теppитоpиального развития. – М.: УРСС, 2004. – 368 с.
2. Леонов С.Н., Сидоренко О.В. Закономерности и особенности реализации селективной региональной политики зарубежных стран // Пространственная экономика. – 2011. - № 1. – С. 67-80.
7. Писарь О.В., Пугачева Н.Б. Технология формирования личной безопасности студентов технического вуза на основе компетентностного подхода // Вестник НЦБЖД. – 2010. - № 1. – С. 36.
8. Пугачева Н.Б., Судденкова Н.В., Татаринова И.П. Сущностная характеристика инновационной образовательной среды // Экономические и гуманитарные исследования регионов. – 2012. - № 1. – С. 64-71.
9. Пугачева Н.Б. Управление общеобразовательным учреждением инновационного типа / Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора педагогических наук. – Казань: Казанский государственный педагогический университет, 2004. – 37 с.
Введение
В аналитической справке Всемирного банка о социально-экономическом развитии России в 2012 году отмечено, что обеспечение регионального развития по-прежнему является непростой задачей для самой большой - по площади суши - страны мира. Российские регионы резко отличаются друг от друга по социально-экономическим показателям, а также по климатическим и географическим условиям. Правительство РФ инициировало ряд реформ, направленных на обеспечение равного доступа к социальным услугам и инфраструктуре по всей стране [10]. Одна из важных составляющих таких реформ - адресная селективная поддержка развития региональной сферы профессиональных образовательных услуг [4]. Цель статьи - представить новый взгляд на исследования проблем профессионального образования как составляющего социально-экономического развития региона посредством селективной поддержки. Условием достижения цели может быть решение следующих задач: расширить имеющиеся представления о сущности селективной поддержки; определить принципы и виды селективной поддержки; разработать схему селективной поддержки развития региональной сферы профессиональных образовательных услуг. Методологию исследования составили диалектическая теория познания; общие диалектические принципы интерпретации целостности как единства многообразия.
Результаты исследования
Выяснено, что в научной литературе имеют место три основных подхода к сущности селективной поддержки:
- селективная поддержка отождествляется с региональной экономической политикой государства и направлена на создание общих предпосылок регионального развития. Меры этой политики не имеют избирательного назначения и должны равномерно влиять на все регионы страны, формируя экономическую, организационную и правовую среду их самостоятельной активности [1];
- селективная поддержка рассматривается как составная часть региональной экономической политикой государства [6];
- селективная поддержка представляет интеграцию двух ее самостоятельных типов (общесистемной и составляющей) сущность которой в сознательной деятельности органов государственного управления, состоящей в избирательном воздействии на определенные регионы, с целью достижения эффективного и/или равномерного распределения экономической активности по территории страны [2].
Поэтому объекты селективной поддержки - это конкретные отрасли экономики, в том числе и сфера профессиональных образовательных услуг, межотраслевые комплексы, расположенные в особо нуждающихся регионах, и проживающее в них население [5].
Установлено, что селективная поддержка базируется на принципах нодальности и социальной справедливости, то есть таком пространственном развитии экономики, которое не только обеспечивает сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни населения, создание равных возможностей граждан и содействие развитию человеческого потенциала, но и глобальную конкурентоспособность регионов.
Выяснено, что на практике имеют место три вида селективной поддержки:
- выравнивающая стимулирующая, которая проявляется в поощрении притока инвестиций в нуждающиеся регионы и предоставлении последним финансовой помощи;
- выравнивающая сдерживающая, объектами которой выступают мегаполисы и речь идет о сохранении их экономического роста при изъятии и перераспределении у них ресурсов;
- поляризованная, направленная на планирование сети полюсов роста разного уровня (международного, федерального, окружного), имеющих конкурентные преимущества в долгосрочной перспективе и представляющих потенциальный интерес для инвесторов.
Селективная поддержка развития региональной сферы профессиональных образовательных услуг направлена не только на обеспечение достойных условий жизни граждан посредством создания сбалансированной системы специальных институтов и формирования у них устойчивых конкурентных преимуществ, но и на рост человеческого капитала [3].
Селективная поддержка развития региональной сферы профессиональных образовательных услуг опосредована интеграцией двух встречных процессов:
Интеграция этих процессов обуславливает взаимосвязь прямого и жесткого воздействия на объекты региональной сферы профессиональных образовательных услуг с косвенными методами, направленными на активизацию негосударственной ответственности за их функционирование и развитие (см. схему 1).
Схема 1. Селективная поддержка развития региональной сферы профессиональных образовательных услуг
Предлагаемая нами схема селективной поддержки развития региональной сферы профессиональных образовательных услуг может базироваться на принципах:
- консенсуализма, обеспечивающего совместимость институциональных и личностно-поведенческих параметров развития региональной сферы профессиональных образовательных услуг, формирование отношений частно-государственного партнерства [8];
- инициативности, обуславливающего развитие и реализацию социально значимых частно-предпринимательских и гражданских инициатив по решению проблем региональной сферы профессиональных образовательных услуг, диалог гражданских и государственных институтов.
Реализация данных принципов на практике позволит, с одной стороны, распределить центры власти и ответственности между институциональной структурой по горизонтали и вертикали, а с другой - развить частные и общественные инициативы в управлении организацией региональной сферы профессиональных образовательных услуг [9].
Как известно, характер и модель развития региональной сферы профессиональных образовательных услуг определяется составом ее основных субъектов и типом отношений между ними, который в свою очередь и предопределяет цели и основные направления этого развития.
Таким образом, селективная поддержка развития региональной сферы профессиональных образовательных услуг в рамках институциональной структуры экономики региона предполагает определение возможных и допустимых действий всех ее субъектов для увеличения возрастающей отдачи ее объектов.
Обобщая вышеизложенное, можно выделить методы селективной поддержки развития региональной сферы профессиональных образовательных услуг, учитывающих стратегии развития региона и позволяющих создать сбалансированную систему обеспечивающих ее специальных институтов:
1. Кратические методы.
1.1. Нормативно-правовые методы.
1.1.1. Прямые методы - нормативно-правовое обеспечение конкретно-адресной поддержки, грантовой деятельности, частно-государственного партнерства, общественной экспертизы качества оказываемых услуг, гражданской инициативы, волонтерской деятельности, а также межрегиональной дифференциации стоимости оказания услуг.
1.1.2. Косвенные методы - эффективная децентрализация полномочий публично-правовых образований; организация аудита за расходованием бюджетных средств, установка мер за нарушение бюджетного законодательства: нормативно-правовое обеспечение аккредитации, лицензирования.
1.2. Финансово-экономические методы.
1.2.1. Прямые методы - государственные целевые программы, заказы и контракты; специальные организационно-хозяйственные акции; конкретно-адресная поддержка; гранты; межрегиональная дифференциация стоимости оказания услуг; инвестирование строительства объектов сферы профессиональных образовательных услуг.
1.2.2. Косвенные методы - создание стимулов по наращиванию доходной базы объектов региональной сферы профессиональных образовательных услуг, а также региональных и местных бюджетов; совершенствование системы разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы в сфере профессиональных образовательных услуг; дотации и субвенции на выравнивание бюджетной обеспеченности объектов региональной сферы профессиональных образовательных услуг; обеспечение повышения качества финансового управления и финансовой устойчивости объектов региональной сферы профессиональных образовательных услуг; внедрение программно-целевого инструмента повышения эффективности бюджетных расходов с последующим переходом к программной структуре расходов региональных бюджетов в сфере профессиональных образовательных услуг; развитие малого и среднего бизнеса.
1.3. Социально-политические методы.
1.3.1. Прямые методы - PR-акции; формирование социальных традиций, региональных брендов; форсайт-проекты.
1.3.2. Косвенные методы - институциональная гарантия программно-целевой организации деятельности объектов региональной сферы профессиональных образовательных услуг; защита права собственности и свободы хозяйственной деятельности объектов региональной сферы профессиональных образовательных услуг; принятие планов противодействия коррупции; пропаганда особенностей региональной сферы профессиональных образовательных услуг.
1.4. Информационно-коммуникативные методы.
1.4.1. Прямые методы - создание универсальных информационных, платежных порталов; содействие обмену информацией и знаниями о региональной сфере профессиональных образовательных услуг на местном, национальном, региональном и международном уровне; создание вариативных информационных площадок для публичного и открытого взаимодействия субъектов региональной сферы профессиональных образовательных услуг с органами власти и организациями по вопросам развития профессиональных образовательных услуг.
1.4.2. Косвенные методы - исполнение требований федерального законодательства, регулирующего отношения в сфере профессиональных образовательных услуг; информационная открытость и прозрачность объектов региональной сферы профессиональных образовательных услуг.
2. Партисипативные методы.
2.1. Частно-предпринимательские методы.
2.1.1. Прямые методы - участие частного бизнеса в реализации проектов по развитию региональной сферы профессиональных образовательных услуг; концессионные соглашения; фандрайзинговые компании; социальное инвестирование; венчурная филантропия; социальные и благотворительные программы бизнес-структур.
2.1.2. Косвенные методы - организация квазиинтеграционных структур; формирование имиджа объектов региональной сферы профессиональных образовательных услуг.
2.2. Гражданско-инициативные методы.
2.2.1. Прямые методы - наблюдение общественных организаций за соблюдением прав и законных интересов граждан в региональной сфере профессиональных образовательных услуг. Общественная экспертиза качества предоставляемых услуг. Волонтерство.
2.2.2. Косвенные методы - правотворческие предложения; обращения; создание гражданских объединений и союзов; технологии формирования личной безопасности студентов [7]
Вывод. Селективная поддержка развития региональной сферы профессиональных образовательных услуг - это не только составляющая обеспечения социально-экономического развития региона, но и императив повышения качества жизни населения.
Рецензенты:
Ахметов Л.Г., д.п.н., профессор, профессор заведующий кафедрой теории и методики профессионального образования Елабужского института Казанского (Приволжского) федерального университета, г. Елабуга.
комплекса мер, применяемых по отношению к конкретному региону.
Селективную поддержку регионального развития нельзя строго отнести к
собственно макроэкономическим или микроэкономическим регуляторам, поскольку
для ее реализации может использоваться практически весь инструментарий
экономической политики, включая фискальный механизм, стимулирование труда и
капитала, создание специальных зон, принятие региональных программ.
Эффективность селективной региональной политики зависит от следующих
- наличие четких критериев выбора регионов, которые являются объектами
- дифференциация объемов предоставляемой регионам государственной
поддержки в различных ее формах в зависимости от конкретных задач;
выбор приоритетных секторов в проблемных регионах, на стимулирование
которых должна направляться государственная поддержка;
- выбор источника средств стимулирования регионального развития.
Объектами селективной государственной поддержки являются проблемные
регионы. Выбор регионов, которые должны стать объектами государственной
поддержки, является сложной задачей, которая решается каждой страной
самостоятельно. Сюда относятся депрессивные районы, районы нового освоения,
слаборазвитые, приграничные районы, районы экологического бедствия и т.д. в
зависимости от этого выбора определяется и набор инструментов региональной
политики, при помощи которого власти намереваются разрешить их проблемы.
Для того чтобы селективная поддержка была действенной, регионы,
являющиеся ее объектами, должны отличаться особой остротой проблем и
поэтому претендовать на их приоритетное разрешение. Одним из возможных
критериев для оценки особой остроты проблем является сравнение текущего
(депрессивного) экономического положения региона с другими территориями и
его собственным прежним состоянием. Однако четких и прозрачных критериев
выбора проблемных регионов нет.
В большинстве стран в качестве объектов селективной поддержки
выделяется по крайней мере три типа регионов: депрессивные промышленные
регионы; депрессивные аграрные регионы; перенаселение городские ареалы.
В дореформенной практике проведения региональной политики в Росси и
бывшем СССР объектами селективной поддержки являлись, как правило, районы
нового освоения, депрессивные промышленные районы и слаборазвитые районы.
в условиях реформы на первый план с точки зрения необходимости
селективной государственной поддержки их развития вышли слаборазвитые
регионы и депрессивные районы, к которым относят районы, охваченные
структурным кризисом, обусловленным переходным состоянием экономики. Эти
районы некогда развивались вполне успешно, а затем стали кризисными,
уступив свое лидерство другим районам. Именно утрата ведущих позиций,
структурный кризис экономики и связанные с этим трудности означают
депрессивное состояние территории. В отличие от депрессивных, слаборазвитые
районы никогда не влияли на экономику страны, они являлись либо аграрными,
при этом уровень развития аграрного сектора был низким, либо
слабоосвоенными, с низким экономическим потенциалом.
Размеры помощи, которые должны быть оказаны региону, выбранному в
качестве объекта селективной поддержки, зависят в первую очередь от
масштаба решаемых в регионе проблем. Например, размер предоставляемых
региону субсидий на увеличение занятости в регионе должен быть связан с
величиной избыточного предложения труда в регионе, соответственно величины
субсидий должны дифференцироваться по регионам в зависимости от
существующего в регионах избыточного предложения.
Проблема выбора приоритетных секторов, на стимулирование развития
которых должна быть нацелена региональная политика в ареалах помощи, также
не имеет однозначного решения.
Существует два подхода к определению приоритетных отраслей:
- первый можно назвать точечным, он основывается на теории полюсов
роста и состоит в определении и поддержки ключевых или пропульсивных
- второй подход состоит в политике диверсификации регионального
хозяйства, расширении и усложнении производственной структуры региона, он
нацеливается не на отдельные точки роста, а на изменение всей
производственно-пространственной структуры региона.
К пропульсивным отраслям относятся отрасли, тесно связанные с
развитием регионального комплекса, т.е. имеющие существенные прямые и
обратные связи с другими отраслями, и за счет этого оказывающие мощное
мультиплицирующее действие на развитие региона.
Создание и развитие полюсов роста в регионе ведет к тому, что
стимулируется экономическая активность только на определенных территориях,
а не всего региона в целом, что может служить увеличению внутрирегиональной
дифференциации и обострению диспаритета отдельных территорий депрессивного
региона, по крайней мере, на какое-то время. Хотя межрегиональная
дифференциация (различия экономических показателей депрессивного региона в
целом и других регионов страны) за счет стимулирования полюсов роста могут
сократиться, т.е. политика стимулирования полюсов роста фактически нацелена
на уменьшение межрегионального неравенства, но служит увеличению
внутрирегиональных различий. Несмотря на все эти проблемы, стратегия
создания полюсов роста широко используется как средство для решения проблем
Вторая стратегия выбора объектов селективной поддержки на территории
депрессивного региона состоит в диверсификации производственной структуры
региона. В ее основе лежит идея, что территории с высокоспециализированным
хозяйством, как правило, это моноспециализированные регионы, менее
приспособлены к изменениям внешней среды и труднее адаптируются к
долгосрочным структурным сдвигам.
В региональной теории специализация отдельных регионов рассматривается
как основное условие эффективного пространственного распределения
экономической деятельности, использования сравнительных преимуществ и
получения на этой основе регионами выгоды от межрегиональной торговли.
Поэтому для использования стратегии диверсификации в депрессивных регионах
необходимо четко определить те выгоды, которые она может дать, и
сопоставить их с возможными выгодами, которые регион получает от
Существует два источника средств, направляемых на стимулирование
развития отдельных регионов:
- внешние источники, способы привлечения которых в регион были
отмечены выше в числе способов привлечения в регион внешних инвестиций и
миграционных потоков, внешних стимулирования регионального спроса;
- внутренние источники, связанные с активизацией внутреннего
потенциала проблемных регионов, включая природные ресурсы региона,
накопленные экономический капитал, имеющийся в регионе «человеческий
Одним из основных способов привлечения в регион внешних ресурсов
развития является селективная поддержка, осуществляемая путем
перераспределения финансовых ресурсов, которая производится одновременно по
нескольким прямым и косвенным каналам. К прямым видам государственной
поддержки относятся: трансферты из федерального бюджета, предоставление
некоторым регионам согласно региональным программам налоговых и иных льгот.
Косвенными видами государственной поддержки являются поступления
федеральных финансовых средств на социально-экономическое развитие
территорий по каналам поддержки отдельных отраслей.
Ориентация на эндогенное экономическое развитие, т.е. преимущественно
на внутренние источники развития, не означает развития, основанного на
самообеспечение, наоборот, она предполагает стимулирование государством тех
сфер и видов деятельности в регионе, которые могут вызвать усиление позиций
региона на внешних рынках.
Выбор методов стимулирования внутрирегиональных источников развития
зависит от особенностей предшествующего социально-экономического развития.
К числу широко используемых общих мер экономической политики можно отнести:
прямое государственное регулирование; стимулирование развития сектора
услуг; развитие малого и среднего предпринимательства; создание специальных
Методы прямого государственного регулирования базируются на
государственной собственности, которая может использоваться для создания в
регионе благоприятных условий хозяйственной деятельности. Одной из форм
использования государственной собственности является создание
государственных инвестиционных компаний, которые используются для
привлечения в проблемные регионы новых инвесторов.
Другой задачей, решаемой при помощи государственных инвестиционных
компаний, является стимулирование развития государственного и
муниципального секторов региона, которое может дать толчок развитию других
секторов регионального хозяйства. Региональные инвестиционные компании
могут выполнять функции регионального банка развития, стимулируя создание,
реконструкцию и расширение частных фирм, содействуя созданию новых
государственных компаний, тем самым проводя в регионе целенаправленную
Выше мы рассматривали проблемы выбора секторов, стимулирование которых
целесообразно в проблемных регионах. В общем случае к таким секторам в
отдельных регионах может быть отнесен и сервисный сектор. Сервисный сектор
имеет важные особенности с точки зрения стимулирования развития региона.
Услуги, предоставляемые сервисным сектором, немобильны, они полностью
ориентированы на локальный рынок, поэтому их развитие служит фактором
формирования регионального спроса, а также условием обеспечения занятости
населения. Данный сектор имеет низкую капиталоемкость и небольшие сроки
окупаемости инвестиций, поэтому государственная поддержка, оказываемая
сервисным секторам, может принести быстрые результаты в идее роста доходов
Стимулирование малого и среднего бизнеса рассматривается как один из
эффективных методов национальной и региональной политик. Эффективность его
обусловлена тем, что малые предприятия способны в относительно короткие
сроки создать в регионе рабочие места для рабочей силы разной квалификации;
они играют важную роль в инновационной сфере, быстро адаптируясь к
производству новых продуктов и новых технологий; их создание не требует
реализации крупных инвестиционных проектов. Благодаря этим характеристикам
малое и среднее предпринимательство рассматриваются как метод
стимулирования экономической активности и поддерживаются государственными и
региональными властями. Формы такой поддержки включают: выделение займов и
Регулирование территориального развития. Определение. В связи с вышесказанным регулирование территориального развития следует понимать как специально организуемые системные действия по обеспечению устойчивого и сбалансированного функционирования региональных систем, имеющего главным целевым ориентиром улучшение качества и повышение уровня жизни населения. Такие действия могут осуществляться и локально, местными сообществами в форме самоуправления, и регионально, органами, представляющими интересы крупных территориальных единиц и общегосударственно - в масштабах всей страны. Соответственно меняются объект и субъект регулирования, но идеологические доминанты на всех уровнях остаются прежними: социальная ориентация, устойчивость, сбалансированность.
Регулирование территориального развития не может быть полезным и результативным, если не будет основываться на строгих теоретических представлениях о сути этого развития и смысле его регулирования. В то же время его содержательную сторону составляют только конкретные действия политического, правового, организационного, финансового, экономического и т. п. характера, и поэтому так понимаемое регулирование территориального развития следует считать конструктивно-содержательным выражением государственной региональной политики.
Прямое и косвенное регулирование. Государственное регулирование территориального развития представляет неординарный и, более того, парадоксальный феномен коррекции функционирования сложных систем. Оно реально осуществляется даже тогда, когда государство формально решает совсем другие задачи. Так, например, чисто экономическая политика приватизации имеет своим последствием передачу огромного и неодинаково распределенного по территории страны “ведомственного” сектора социальной инфраструктуры в муниципальное ведение, а затем и в собственность. Тем самым по-разному корректируются важнейшие параметры функционирования практически всех территорий, темпы и направления их развития.
Сопряженное регулирование. Любые локально осуществляемые регулятивные меры неизбежно корректируют потенции и направления развития многих других территорий, даже не соседствующих с прямым объектом государственного регулирования. Так, хорошо известная политика формирования свободных экономических зон на юго-восточном побережье Китая имела одним из своих последствий усиление территориальной дифференциации северных, центральных и прибрежных районов, что, в свою очередь, потребовало новой волны регулятивных действий, направленных на выравнивание невольно спровоцированных диспропорций.
Обязательность регулирования. Государственное регулирование территориального развития осуществляется всегда и повсюду.
Целенаправленное регулирование территориального развития есть обязательная функция практически всех государств мира, и если государство не осуществляет такого регулирования, то это означает лишь, что либо проблем такого регулирования просто не существует (например, в Ватикане), либо государство не озабочено своим настоящим и будущим, либо оно бессильно.
Нежелательность разнонаправленного регулирования. Конкретные действия, образующие структуру государственного регулирования территориального развития, могут быть явными и неявными, прямыми и косвенными, всеобщими и селективными. Точные количественные соотношения указанных действий определить достаточно сложно, хотя часто можно слышать, например, о “преимущественно неявной политике развития территории”, или о “преимущественно селективной поддержке территориального развития” и т. п. Важнее другое. Явные и неявные, прямые и косвенные, всеобщие и селективные регулятивные меры не обязательно однонаправлены и, более того, при неразумном использовании способны существенно снижать эффект друг друга. Так, например, результаты явных, прямых и селективных действий государства в отношении Приморского края (трансферт, разрешение на создание и функционирование свободной экономической зоны и т. п.) может быть во многом перечеркнут таким косвенным внешнеполитическим воздействием на региональную ситуацию, как признание прав Китая на ничтожную часть российской территории - устье реки Туманной.
“Центр” и “регионы”. Неординарны и субъекты отношений, возникающих в ходе государственного регулирования территориального развития. Внешне незамысловатая пара: “центр” - “субъекты федерации” (или “субъекты федерации” - “административно-территориальные образования”, например, отдельные города) лишь символизирует, и то слишком упрощенно, вектор соответствующих отношений и скорее их географические полюса, чем реальные субъекты. В этой связи отметим, что федеральный реальный “центр” представлен, как минимум, тремя субъектами рассматриваемых отношений.
“Центр”, прежде всего, представляет сама Российская Федерация как совокупность ее субъектов. Именно федерация республик, краев, областей, городов федерального значения и автономных округов должна реализовывать свои интересы через высшие законодательные органы (палаты Федерального Собрания) и через результаты их деятельности - федеральные законы, которые определяют смысл и механизмы государственной поддержки регионального развития; назовем в этой связи хотя бы законы о федеральных бюджетах на очередной год, о бюджетном процессе, о налогах и т.д. Еще одним “центром” является Президент РФ, издающий указы, которыми утверждаются основные направления региональной и национальной политики, намечаются основные пути реформирования экономики (приватизация, земельная реформа и т.п.), а также конкретные меры по селективной поддержке того или иного региона. Наконец, “центр” - это и Правительство РФ и его министерства (в первую очередь, Минфин РФ и Минэкономики РФ), которые принимают соответствующие решения и, главное, подкрепляют их определенными финансовыми ресурсами; этот же “центр” реализует и нормативные акты, принимаемые Федеральным Собранием РФ и Президентом РФ.
Множественность объектов регулирования. Исключительно многочисленны и качественно различны и объекты государственного регулирования регионального развития. Конечными ее объектами всегда являются отдельные группы населения, предприятия и организации всех форм собственности, хозяйственной ориентации (коммерческой и некоммерческой) и профиля деятельности (производственного, социального, управленческого и т. п.). При этом они могут становиться объектами государственного регулирования непосредственно со стороны органов власти федерального и субфедерального (республиканского, областного и т. п.) уровней, а также через промежуточное звено - органы местного самоуправления. Финансовый компонент этого регулирования, в свою очередь, может доходить до конечных получателей напрямую из федерального бюджета и (преимущественно) по каналам федеральных и субфедеральных межбюджетных отношений, а затем и по каналам местных бюджетов.
Государственная селективная поддержка регионов. Чаще всего на федеральном уровне регулирование территориального развития осуществляется в виде государственной селективной поддержки отдельных регионов. Под поддержкой понимаются специально организуемые органами государственной власти действия политического, правового, социального, финансового, экономического или иного характера, имеющие своей целью:
стимулировать (в том числе ресурсно) развитие тех территорий, которые по объективным причинам не могут функционировать в режиме саморазвития;
активизировать и ресурсно поддерживать социальную мобильность населения отдельных регионов (направленная миграция);
создавать условия для возникновения и функционирования государственно значимых потенциальных “точек роста” (например, свободных экономических зон, технопарков и т.п.);
обеспечивать выполнение отдельными территориями общегосударственных функций (например, содержание на территории объектов и отраслей федерального значения, финансирование закрытых административно-территориальных образовании, содержание курортов и других оздоровительных местностей федерального значения и т. п.);
сформировать и поддерживать специфические организационно-правовые режимы на территориях особого политического и геополитического значения (пример - Калининградская область);
оперативно реагировать на образование зон бедствий (стихийных, техногенных и др.).
При этом важно подчеркнуть, что поскольку речь идет именно о селективной поддержке отдельных регионов, то возникает сложнейшая задача объективного отбора только тех наиболее нуждающихся в этой поддержке регионов, на которые можно ощутимо и оправданно потратить скудные государственные ресурсы.
Необходимые уточнения. Предлагаемая трактовка государственного регулирования территориального развития и государственной селективной поддержки регионов будет не полна, если мы не уточним трех весьма важных смысловых положений, связанных с определением “государственный”.
Во-первых, это определение конституционно закреплено за двумя уровнями российского государственного устройства: федеральным (общегосударственным) и субфедеральным (региональным). Поэтому было бы правильней говорить не просто о “государственной”, а о “федеральной” или “субфедеральной” формах государственного регулирования и государственной поддержки.
Во-вторых, все, что говорилось в начале раздела о территориальном развитии, относится не только к территории субъекта федерации в целом, но и к любым более дробным административно-территориальным образованиям (сельский район, населенный пункт и т. п.). Поэтому объектом государственного (федерального и субфедерального) регулирования и поддержки в широком смысле этого слова могут и должны стать и эти образования, причем, по нашему мнению, субъекты федерации должны были бы строить свои отношения с указанными образованиями точно по такой же организационно-правовой модели, по какой строит свои отношения с субъектами федерации (регионами) сама федерация в целом.
В-третьих, внутри единой страны каждое действие, изменяющее структуру и пропорции политических, социальных, экономических к иных отношений в пользу одной из территориальных единиц, автоматически изменяет их (и часто - в худшую сторону) для других. Правда, в долгосрочной перспективе выход из критической ситуации одного субъекта федерации всегда полезен для федерации в целом, так же как выход из “прорыва” одного цеха улучшает положение всего предприятия. Но для этого требуется время, а в период принятия конкретных решений о поддержке одного элемента территориальной общности, остальные вправе ощущать, что эта поддержка идет исключительно за их счет.
Однако независимо от обоснованности таких мнений, несомненно, что федеральная поддержка регионального развития должна быть результатом решений всей федерации, всех ее субъектов, а не одного “центра”. Столь же несомненно, что по такому же принципу (общего согласия) должны приниматься решения и об оказании государственной субфедеральной поддержки конкретным внутрирегиональным образованиям (районам, городам и т. п.).
Специфика правовой среды. Проблемы государственного регулирования территориального развития дополнительно осложняются наложением друг на друга нечетких норм конституционного, административного и гражданского права.
Так, конституционное право регулирует федеральные отношения и, одновременно, выстраивает неустойчивую вертикаль взаимодействия федеральных и формально независимых от них органов государственной власти субъектов федерации. Здесь устанавливается приоритет договорных и согласительных механизмов при допустимости прямого (хотя и временного) распорядительства со стороны Президента РФ (ст. 85 Конституции РФ). Отметим также, что Конституция РФ, в основном, говорит о “разграничении предметов ведения и полномочий” между органами государственной власти разных уровней (ст. 5) и в то же время в ряде статей (66, 71, 72 и др.) указывается на возможность отношений между собственно субъектами федерации и Российской Федерацией в целом как самостоятельными субъектами права. Это нашло практическое отражение и в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Если в большинстве уже подписанных договоров сторонами действительно выступают органы власти, то три договора заключены между Российской Федерацией и республиками - Татарстаном, Кабардино-Балкарией и Башкортостаном.
С другой стороны, есть ситуации, когда субъекты федерации и муниципальные образования на законном основании становятся правомочными участниками гражданских правоотношений. Так, в соответствии с Гражданским Кодексом РФ (ст. 124) Российская Федерация, республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. При этом (ст. 125) от имени Российской Федерации, субъектов федерации и муниципальных образований могут своими действиями приобретать соответствующие права и обязанности и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти или, соответственно, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Вступая в вышеуказанные отношения, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.
Казалось бы, что наиболее отчетливо правовые регуляторы территориального развития должны быть закреплены в административном праве. Однако и здесь свойственные этому праву отношения жесткой субординации, прямого распорядительства и т. п. атрибуты управленческой вертикали оказываются мало приемлемыми из-за конституционной независимости органов власти субъектов федерации по всем вопросам, не отнесенным к ведению Российской Федерации и зафиксированным в ст. 71. По всем остальным вопросам, как предписано Конституцией и зафиксировано в соответствующих договорах, применяются не свойственные административному праву технологии “согласования”, “разработки с участием”, “договоров” и т. п. Органы же местного самоуправления по Конституции не входят в структуру государственной власти и тем самым вообще не устанавливают административные отношения с соответствующими органами на федеральном и субфедеральном уровнях.
Все это не способствует упорядочению государственного регулирования территориального развития. Возникает актуальная и ответственная задача либо формирования новой ветви права (например, муниципального), либо предметной кодификации норм конституционного, административного, гражданского и других отраслей права, либо разработки и принятия специального закона об основах государственного регулирования территориального развития. По нашему мнению, в современных условиях наиболее реальным является именно последнее.
[2] Вардомский Л.Б., Трейвиш А.И.“Внешнеэкономические связи и региональное развитие в России”, М., 1999c.189-205.
[3] Баранский Н.Н. Избранные труды. М., Мысль, 1980. С. 96-127.
[4] Грицай О.В., Иоффе Г.В., Трейвиш А.И. “Центр и периферия в региональном развитии”. М., 1991. С. 7-25.
[5] Ныммик С.Я. в кн. “Современная география: вопросы теории.” М., Мысль, 1984. С. 186-192.
[6] Маергойз И.М. В кн. “Территориальная структура хозяйства”. Нов., Наука, 1986. С. 21-33.
[7] В кн. В.Н. Лексина, А.Н. Швецова “Государство и регионы”. М., УРСС, 1997. С. 23-51.
Читайте также: