Реферат на тему местное самоуправление в механизме политической власти

Обновлено: 03.07.2024

Местное самоуправление в системе народовластия ( реферат , курсовая , диплом , контрольная )

Местное самоуправление играет важную роль в системе определенных форм реализации принадлежащей народу власти, единственным источником которой народ и является [1] . В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Самостоятельный характер реализации власти народа органами местного самоуправления обусловлен также и положениями ст. 12 Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Концептуальные положения гл. 1 Конституции РФ о народовластии и роли в нем местного самоуправления нашли свое отражение в Законе об общих принципах организации местного самоуправления.

Можно выделить следующие характерные черты муниципальной власти:

— местное самоуправление выступает в роли самостоятельного института публичной власти, закрепленного в Конституции РФ и законодательстве;
— муниципальная власть имеет свой механизм осуществления функций местного самоуправления (население, органы и должностные лица местного самоуправления);
— муниципальная власть реализуется повседневно и непрерывно;
— муниципальная власть действует только в пределах муниципального образования, а властные предписания обязательны для исполнения всеми гражданами, предприятиями, организациями, учреждениями, органами и должностными лицами, находящимися на этой территории;
— муниципальная власть основывается на муниципальной собственности, местном бюджете, праве установления местных налогов и сборов на территории муниципального образования, которые придают ей самостоятельность и компетенционную обособленность;
— муниципальная власть осуществляется в рамках закона [7] .

Развернувшаяся в юридической литературе научная дискуссия по вопросам сущности и проявлений публичной власти, взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления позволяет обобщенно выделить ряд позиций ученых о природе местного самоуправления и соотношении муниципальной (местной) власти с государственной властью.

Муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. К ним можно отнести: четко выраженный институциональный характер; наличие обособленного аппарата, осуществляющего эту власть; наличие самостоятельного вида служебной деятельности (муниципальной службы); непрерывность осуществления власти во времени; ее универсальность, всеобщность; конституционно-правовая урегулированность муниципальной власти; осуществление власти на определенной территории; возможность использования предусмотренных законом средств государственного принуждения; установление и взимание соответствующих налогов и сборов; самостоятельное формирование и исполнение бюджета [14] .

Власть местного самоуправления самостоятельна как форма публичной власти, но не самодостаточна и нуждается в существенной поддержке со стороны государственной власти. Органы государственной власти обеспечивают защиту прав местного самоуправления. При этом государственные органы, должностные лица, предприятия, учреждения и организации, граждане и их общественные объединения обязаны соблюдать права местного самоуправления.

Важнейшей чертой местного самоуправления, отражающей его специфику как формы осуществления власти народа, является институт ответственности. Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 70) предусматривает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, перед государством, перед физическими и юридическими лицами. Основания, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления на основе закона определяются уставами муниципальных образований.

Таким образом, власть местного самоуправления (муниципальная власть) — это основанная на положениях Конституции РФ , федерального законодательства, законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований самостоятельная форма реализации власти народа, осуществляемая на территориях муниципальных образований и выражающаяся в волевом воздействии населения, органов и должностных лиц местного самоуправления на участников муниципальных правоотношений, направленном на решение в интересах населения вопросов местного значения, а также и отдельных государственных полномочий, переданных законом органам местного самоуправления, посредством принятия в установленном порядке обязательных для исполнения муниципальных правовых актов, с возможностью применения для их реализации необходимых мер государственного принуждения.

1. Местное самоуправление как основа конституционного строя.

2. Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.

3. Местное самоуправление – форма народовластия.

Список литературы.

Каждое государство заинтересовано в таких способах формирования и деятельности местной власти, которые отвечали бы его политике и поддерживались населением. Именно местное самоуправление призвано обеспечить достижение этих целей.

Официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего процесс демократизации в гражданском обществе, произошло лишь в последние годы. В 1990 г. Верховный Совет СССР принял Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", в 1991 г. в РСФСР был утвержден Закон о местном самоуправлении, а в 1993 г. принципиальные положения о местном самоуправлении были закреплены в Конституции Российской Федерации. Однако процесс создания институтов местного управления протекал весьма болезненно. И не случайно подготовка Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" была столь длительной и противоречивой. Многократно обсуждались разные концепции, проводились парламентские слушания и семинары, изучался и учитывался многообразный местный и международный опыт. Закон действует довольно длительный период времени, накопился опыт его применения. Внесены и некоторые поправки. В субъектах Федерации принято немало своих законов и иных актов. Ведь в России насчитывается 1059 городов, 2066 поселков и 155 тысяч сельских населенных пунктов. Если в 20-х годах доля городского населения составляла 20%, то ныне - 73%, что создает дополнительные трудности для правового регулирования в данной сфере и приходится одновременно осуществлять его на уровне Федерации, ее субъектов и самих муниципальных образований, как считает Тихомиров Ю.А.[1]

И поскольку институт местного самоуправления является явлением комплексным, то в своей работе мне хотелось бы рассмотреть его в трех основных, на мой взгляд, качествах: как основы конституционного строя, как права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения и как формы народовластия.

1. Местное самоуправление как основа конституционного строя.

Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране[3].

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления.

В силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, в качестве вышестоящей инстанции, целиком и полностью руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчеты и имеющей право отмены их решений.

В соответствии со статьей 16 Конституции Российской Федерации положения статей 3 и 12 главы 1 Конституции Российской Федерации, гарантирующие местное самоуправление, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией. Никакие другие нормы Конституции не могут противоречить ее положениям о местном самоуправлении, закрепленным в главе 1 Конституции Российской Федерации.

2. Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения

Статья 3 Европейской Хартии о местном самоуправлении определяет местное самоуправление как право и реальную способность органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения.

Таким образом, Европейская Хартия о местном самоуправлении, связывая местное самоуправление с правом органов местного самоуправления на самостоятельную и под свою ответственность деятельность, указывает прежде всего на роль местных органов в реализации местного самоуправления. Но вместе с тем Европейская Хартия устанавливает, что это право осуществляется не только выборными органами самоуправления, но и через формы прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления.

Российское законодательство признает основным субъектом права на самоуправление население городских и сельских поселений. Статья 130 Конституции Российской Федерации закрепляет, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью[4]. Вместе с тем Конституция Российской Федерации исходит из того, что право местного самоуправления осуществляется населением как через формы прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления.

Гражданам гарантируется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, право равного доступа к муниципальной службе, право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

Признавая право населения на осуществление местного самоуправления, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и берет на себя обязанность создавать необходимые условия для осуществления данного права. Конкретные формы осуществления местного самоуправления, структура органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно. Эти и другие вопросы организации и осуществления местного самоуправления регулируются в уставе муниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления. Реализация данного принципа предполагает обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Однако обеспечение реальной хозяйственной самостоятельности муниципальных образований сегодня сталкивается с большими трудностями: возрастает нагрузка и перекладывается ответственность на органы местного самоуправления в социально-культурной и коммунально-бытовой областях, так как передача муниципальным образованиям некогда ведомственных объектов этих сфер осуществляется без учета реальных возможностей организации управления на местах, без должного финансирования. Органам местного самоуправления не хватает средств на содержание этих объектов, их модернизацию и поддержку. У многих сел вообще отсутствует материальная база.

И в то же время актами, принимаемыми на государственном уровне, на органы местного самоуправления по существу перекладываются невыполнимые без соответствующего материально-финансового обеспечения функции решения тяжелых проблем, порожденных общей ситуацией в стране (вынужденные переселенцы, беженцы, военнослужащие, уволенные в запас, и т.д.).

Муниципальное законодательство, гарантируя самостоятельность местного самоуправления, запрещает органам государственной власти вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Государство признает и защищает равным образом наряду с другими формами собственности муниципальную собственность — экономическую основу реализации права населения на местное самоуправление.

Государство признает право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.

Изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

3. Местное самоуправление — форма народовластия

Согласно статье 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть: а) непосредственно (то есть путем референдума, выборов); б) через органы государственной власти; в) через органы местного самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление — это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

Это определение позволяет выделить основные черты, характеризующие местное самоуправление, его место в системе народовластия.

Муниципальные образования самостоятельно устанавливают общеобязательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы развития муниципального образования. При этом решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для их исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законом.

Во-вторых, местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством.

Одно из ключевых понятий, характеризующих сущность местного самоуправления как форму организации и осуществления власти — самостоятельность.

Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством (ст. 12 Конституции Российской Федерации). Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Это находит свое отражение, в частности, в организационной обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления обществом, государством.

Важным проявлением самостоятельности местного самоуправления и вместе с тем его гарантией является признаваемое государством право на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления функций местного самоуправления. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективно функционирующих демократических институтов, позволяющих выражать интересы и волю местного населения, а также свободы инициатив и выбора решений органами местного самоуправления на основании своих полномочий, но в рамках действующих законов.

Важнейшим признаком местного самоуправления, отражающим его специфику как формы осуществления власти, является собственная ответственность муниципальных образований.

Муниципальная деятельность должна осуществляться, исходя из интересов населения. Обеспечивается это различными формами контроля со стороны населения за органами и должностными лицами местного самоуправления и их ответственностью перед населением, формы контроля, а также порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уставами муниципальных образований. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения.

Таким образом, местное самоуправление является основным способом волеизъявления народа, важнейшей формой народовластия.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что местное самоуправление играет важную роль в нормальном развитии страны. Поэтому признание местного самоуправления как института демократического общества нашло свое отражение в Конституции Российской Федерации – высшем законодательном акте государства. Организация местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях дает возможность каждому гражданину непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения, причем участвовать совершенно независимо, не испытывая давления каких-либо вышестоящих государственных органов. И если говорить о праве народа принимать решения, непосредственно или же через представителей, как о характерной черте местного самоуправления, то, следовательно, источником последнего, как, впрочем, и любой власти в демократическом государстве, является народ, и местное самоуправление с этой точки зрения – форма народовластия.

Список литературы.

1. Конституция РФ. Правовая система Гарант.

2. Европейская хартия местного самоуправления. Правовая система Гарант.

4. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"/Под. ред. Ю.А. Тихомирова. М, 1996.

5. Кутафин О.Е., Фадеев В.И./Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2000.

[1] Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"/Под. ред. Ю.А. Тихомирова. М, 1996. с. 2.

[2] Европейская хартия местного самоуправления. Правовая система Гарант.

[3] Кутафин О.Е., Фадеев В.И./Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2000. 428 с.

[4] Конституция РФ. Правовая система Гарант.

[7] Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"/Под. ред. Ю.А. Тихомирова. М, 1996. с. 32.

Теги: Местное самоуправление как основа конституционного строя РФ Реферат Конституционное право

Современный период развития человеческого общества принес понимание того, что демократическое, правовое государство может решать основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления. Составляя одну из основ конституционного строя правового государства, местное самоуправление позволяет демократизировать аппарат управления, эффективно решать местные вопросы и обеспечивать учет интересов местных сообществ при проведении государственной политики, оптимально сочетать интересы и права человека и интересы государства.

Прикрепленные файлы: 1 файл

konf.doc

Местное самоуправление в системе органов публичной власти.

Институт местного самоуправления играет значительную роль в процессе формирования гражданского общества, так как все гражданские права и массовые виды активности, различные внегосударственные проявления общественной жизни людей зарождаются и в конечном итоге реализуются в местных сообществах, образующих базу гражданского общества.

Местному самоуправлению принадлежит важная роль в реализации одной из главных задач современности – соединение в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл, сущность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества. Именно такая направленность местного самоуправления отвечает идеям современного демократического правового социального государства, высшая ценность которого – человек, его права и свободы.

Местное самоуправление – важнейший элемент организации публичной власти. Его специфика, как отмечается в научной литературе, заключается в двойственной природе: политической и общественной. С одной стороны, органы самоуправления интегрированы в единую систему управления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой стороны, местное самоуправление является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ. Рассматривая институт местного самоуправление не только как властный, но и как общественный, следует иметь в виду, что в этом случае объект и субъект управления совпадают. Самоуправление основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении. Самоуправление традиционно рассматривается альтернативой государственному управлению.

Особенно актуальное значение и звучание приобретает сегодня проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление теоретических и правовых аспектов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с позиций научного анализа, соотношения государства и общества, правового государства и гражданского общества.

Российская Федерация после длительного перерыва пытается вернуться к цивилизованной системе социального управления, включающего государственное управление и местное самоуправление. Становление местного самоуправления в Российской Федерации находится на самом начальном этапе современного переходного состояния нашего общества. Необходимо заметить, что на сегодняшний день до конца не отработаны концепции и правовые основы местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработаны теоретические научно обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обществе и государстве, проблеме взаимоотношений государства и местного самоуправления.

Местное самоуправление необходимо рассматривать как многогранное, многоаспектное и многостороннее социальное явление. Социальный опыт человечества свидетельствует, что не во все периоды развития государства решение повседневных вопросов на местах принимало форму самоорганизации. Это означает, что местное самоуправление как одна из форм самоорганизации населения существовало далеко не всегда. Современные принципы и формы местного самоуправления – результат сложного процесса поиска компромисса, согласования интересов общества в лице территориальных сообществ и государства. Вероятно, исходя из этого, современное местное самоуправление следует рассматривать как механизм взаимодействия территориальных сообществ и государства, главной задачей которого является согласование соответствующих интересов.

Государство возникает и конституируется как представительство общественных интересов, как сила, стоящая над обществом, но уже с самого начала оно выступало как система организованного политического господства одних людей над другими. Как бы то ни было, но ранние, так же как и более поздние, формы государства, будучи общественными институтами, редко выражали действительные общественные интересы.

Говоря о понимании местного самоуправления, необходимо отметить, что местное самоуправление является объективным явлением жизни общества, одной из форм его самоорганизации. Государство, так же как и местное самоуправление, является по своей природе социальным институтом и представляет собой одну из форм социальной жизни, одну из форм самоорганизации общества.

Исторический анализ исследуемого вопроса непосредственным образом связан с выявлением основных параметров соотношения государственных и самоуправленческих структур, их взаимодействия в процессе становления и развития государства, его выделения из общества и функционирования как относительно самостоятельного многопланового социального явления.

На протяжении всей истории государственности прослеживается тесная органическая взаимосвязь между развитием государства и самоуправлением. В различных типах государства на разных этапах исторического развития существовали различные модели местного самоуправления, которые, в конечном счете, всегда следуют за государственным развитием, подчиняясь предписаниям, которые устанавливает государство, будь то в форме правовых норм либо в форме директивных указаний, и тем самым практически всегда зависят от типа государства, его устройства, формы правления и политического режима.

Такая взаимосвязь государственных и самоуправленческих начал обусловлена более глубинными и объективными факторами, в числе которых степень социально-экономической зрелости общества, соотношение и расстановка различных социальных групп, характер их борьбы или сотрудничества, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения, исторического развития, демографического состояния общества и др.

Современное местное самоуправление, будучи формой самоорганизации населения, имеет признаки как властного, так и общественного института. Местное самоуправление в современных условиях, как уже отмечалось выше, имеет двойственную природу и по своей сути является общественно-политическим институтом. Местное самоуправление в широком понимании является институтом самоорганизации общества. В силу своей двойственной природы, как общественной, так и государственной, оно может реализоваться в виде властного института. Кроме того, местное самоуправление может реализовываться в виде территориального общественного самоуправления. Наконец, местное самоуправление может существовать в сочетании как первого, так и второго.

Крайне важно выделить и те общие принципы, которые служат основой организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. К ним можно отнести: народовластие; законность; гласность; выборность представительных органов, их самостоятельность и независимость друг от друга и от общественных объединений; разграничение предметов ведения и полномочий; учет общественного мнения; и др.

Конституция Российской Федерации предусматривает осуществление власти в государстве через институты государственной власти и властную составляющую местного самоуправления. В связи с этим крайне актуальным становится вопрос о соотношении государственного и общественного элемента в современном государстве, т.е. о соотношении государственной власти и местного самоуправления как институтов публичной власти.

Исторический опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур.

Характерной чертой современного этапа развития Российской Федерации является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра, регионов и муниципалитетов. В этой связи фактор самоорганизации территорий становится важнейшим условием дальнейшего осуществления реформ в Российской Федерации. В настоящее время в научной среде наблюдаются два основных подхода к реформированию и дальнейшему развитию института местного самоуправления в нашей стране. Один заключается в отделении местного самоуправления от государства, при котором исключается какое-либо влияние государства (естественно, кроме правового) на организацию местного самоуправления. Другой состоит в “огосударствлении” местного самоуправления, его жесткой привязке к государственной структуре и рассмотрении его как продолжения государственного управления на местах. Эти позиции во многом отражают объективный процесс становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, неоднозначность его современного правового регулирования, а также имеющиеся правовые пробелы, как на уровне федерального, так и регионального законодательства.

Основываясь на российском и зарубежном опыте, можно утверждать, что эффективная и плодотворная деятельность государства возможна лишь при наличии жизнеспособной структуры местного самоуправления. В современных демократических государствах муниципальные органы юридически не подчинены центральной администрации. Они имеют финансовую самостоятельность и собственные службы. Центральные власти не вправе ни давать им обязательных указаний по вопросам, касающимся местных дел, ни аннулировать или изменять их решения в административном порядке. Таким образом, местное самоуправление олицетворяет собой реализацию принципа территориальной децентрализации.

Степень самостоятельности органов местного самоуправления может быть различной. В странах, провозглашающих автономию местного самоуправления, местные власти, как правило, наиболее независимы от центра. В государствах англосаксонской системы самостоятельность местного управления традиционно была выше, чем в странах континентальной правовой семьи. Но в настоящее время эти различия сглаживаются. В развитых странах фактическая самостоятельность местных властей всегда больше, чем в развивающихся государствах, в которых становление гражданского общества зависит от политической позиции центра.

Поэтому не случайно одной из важнейших стратегических задач в рамках реформирования властных институтов управления, осуществляемой Президентом Российской Федерации В.В. Путиным, является создание системы органов местного самоуправления, которая отвечала бы должным образом, с одной стороны, современным потребностям и задачам российского государства, а с другой стороны, принципам Европейской Хартии местного самоуправления. В этой связи крайне актуальной становится проблема формирования механизма взаимодействия государственного управления с местным самоуправлением, обеспечения единства системы управления государственной и общественной жизнью страны, более точного определения места и роли органов местного управления, как в системе управления, так и в процессе формирования гражданского общества.

Предлагаемая авторами законопроекта концепция построения системы местного самоуправления в Российской Федерации, по мнению некоторых специалистов (см. Комерсантъ-Власть. – 2002. – № 36), по своей сути сводится к огосударствлению местного самоуправления, его трансформации в местный уровень государственной власти, что, на взгляд некоторых специалистов, противоречит самой сути местного самоуправления как института глубоко демократического, являющегося одним из проявлений народовластия, предполагающего самостоятельное решение населением (непосредственно или через создаваемые им органы) достаточно широкого круга проблем преимущественно местного характера.

Законопроект во многом фиксирует уже сложившуюся практику на местах, а именно перегруженность местного самоуправления государственными полномочиями, “зажим” развития по поселенческому принципу и т.п. Предпринимается попытка повысить эффективность системы управления чисто утилитарными, технологическими способами, унифицировать ее, чтобы было удобнее распределять финансовую помощь, передавать государственные полномочия. Другие ученые нередко эти стороны предлагаемых реформ местного самоуправления считают позитивным решением.

К существенным достижениям законопроекта можно отнести появление положения о финансировании исполнения государственных полномочий только за счет субвенций. Однако и его сложно реализовать на практике, так как в случае, если порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не будет соблюден, органы местного самоуправления наделены правом судебного обжалования, при этом обязанность по исполнению госполномочий остается за ними вплоть до судебного решения, вынесение которого может затянуться на неопределенное время.

В связи с вышесказанным и, соглашаясь с тем мнением что, “совсем не вмешиваться в вопросы правового регулирования местного управления могут себе позволить лишь центральные власти достаточно благополучных федераций с высоким уровнем развития экономики, развитой политической культурой и сложившимся в обществе консенсусом относительно основных демократических ценностей, включая неотъемлемое право населения на местное самоуправление” (Федерализм, 2001, с. 127), необходимо в то же время отметить, что процесс огосударствления местного самоуправления в условиях России с ее огромными пространствами, недостатком связи и дорог и другими всевозможными проблемами может стать крайне неэффективным шагом.

При этом одной из важнейших задач в ходе реформ является не только формирование института местного самоуправления, но и установление системы сдержек и противовесов между различными уровнями власти, обеспечивающих гарантии местного самоуправления, в том числе гарантии государства в отношении процесса осуществления местного самоуправления. Только это может обеспечить и гарантировать устойчивое развитие.

2. Местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством.

Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

4. Одно из ключевых понятий, характеризующих сущность местного самоуправления как форму организации и осуществления власти — самостоятельность.

5. Важнейшим признаком местного самоуправления, отражающим его специфику как формы осуществления власти, является собственная ответственность муниципальных образований.

Муниципальная деятельность должна осуществляться, исходя из интересов населения. Обеспечивается это различными формами контроля со стороны населения за органами и должностными лицами местного самоуправления и их ответственностью перед населением. Формы контроля, а также порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уставами муниципальных образований. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения.

На основании этого Закона сформировалась правовая основа местного самоуправления, принимались соответствующие нормативные акты; были проведены выборы в органы местного самоуправления, образованы муниципальные образования, принимались уставы муниципальных образований, формировались финансовые и экономические основы местного самоуправления в Российской Федерации.

Однако текст Закона был далеко не совершенен. Концепция местного самоуправления была не до конца разработана. Далеко не все нормы, содержащиеся в законе, реализовывались на практике. В закон вносились изменения и дополнения. Юристы и специалисты в области местного самоуправления, теоретики и практики неоднократно обсуждали вопрос о необходимости дальнейшего совершенствования Закона, внесения в него новых изменений и дополнений[61]. Они отмечали, что «в процессе становления местного самоуправления в Российской Федерации выявился ряд общих проблем, среди которых необходимо выделить следующие:

1. Расхождение между правовым подходом к местному самоуправлению и реальностью.

2. Несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении.

3. Неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления.

4. Несоблюдение законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в том числе:

- принятие законодательных актов субъектов Российской Федерации, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству;

- принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству и законодательству субъекта Российской Федерации;

- невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления.

5. Бездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, отсутствие нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления.

6. Отсутствие чёткого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органам местного самоуправления.

7. Недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований.

8. Несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права.

9. Отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного.

10. Нехватка квалифицированных муниципальных кадров. Общероссийская система кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих до настоящего времени не сложилась.

11. Доминирование в местном самоуправлении исполнительных структур.

Новый закон радикально изменяет характер законодательства о местном самоуправлении. В частности, он ограничивает возможность контроля субъектов РФ над органами местного самоуправления определённым перечнем вопросов. Прямо устанавливается, что в случаях, где предусмотрено совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, в частности при возникновении разногласий, приоритетное значение имеет федеральный закон. Более того, в Законе регулируются и те вопросы организации местного самоуправления, которые раньше были отнесены к ведению субъектов РФ[64].

В ходе административно-правовой реформы начался новый этап развития местного самоуправления, который был направлен на обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти и повышение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за подготавливаемые и принимаемые решения.

При разработке, принятии и введении в действие данного Федерального закона в качестве основных целей реформы обозначались:

- приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных образований низового уровня – сельских и городских поселений, что вытекало из самой логики конституционных норм;

- четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов – муниципальных районов, сельских и городских поселений);

- разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий и ликвидация нефинансируемых мандатов.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. в отличие от аналогичного закона о местном самоуправлении 1995 г. закрепил важную норму: местное самоуправление осуществляется не только на уровне районов, но и в городских, сельских поселениях и на других территориях.

В результате проведенной реформы вместо 11 436 муниципальных образований, существовавших в Российской Федерации в соответствии с Законом 2003 г., было образовано 24 510 муниципальных образований.

Новый Закон детально регламентирует систему органов местного самоуправления. Обязательным является наличие не только исполнительных, но и представительных органов, а также главы муниципального образования во вновь образованных муниципальных образованиях. Не допускается совмещать должности главы представительного органа и главы местной администрации. Таким образом, в системе органов местного самоуправления предполагается реализовывать конституционный принцип разделения властей на представительную и исполнительную. Также закон регламентирует административную и финансовую самостоятельность муниципальных образований, и возможность участия населения в вопросах местного значения.

Как в ФЗ от 28 августа 1995 г., так и в ФЗ от 6 октября 2003 г. в качестве форм непосредственной демократии определены местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, собрания граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления[65].

В качестве новых институтов ФЗ от 6 октября 2003 закрепил голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст. 24), публичные слушания (ст. 28), конференцию граждан (собрание делегатов) (ст. 30); опрос граждан (ст. 31). Важно также, что ст. 33 указанного закона предусматривает возможность существования и иных форм непосредственной демократии, не противоречащих Конституции РФ, ФЗ от 6 октября 2003 г. и иным федеральным законам, законам субъектов[66].

Все названные институты характеризуются тем, что с их помощью граждане непосредственно участвуют в управлении делами местного сообщества, т.е. сами принимают решения. Природа таких решений обязательно проявляется в коллективном творчестве населения муниципального образования, а не в актах отдельного гражданина; в принятии решения посредством голосования как единственно демократического способа, позволяющего определить волю населения муниципального образования; фиксировании в документах как результат прямого волеизъявления населения; в отсутствии необходимости дополнительного утверждения решений, принятых путем прямого волеизъявления[67].

Ст. 36 нового ФЗ от 6 октября 2003 г. подтвердила существующий статус главы муниципального образования[68]. Он является не только выборным должностным лицом, но и органом местного самоуправления, обладая такими основными признаками органа, как представительство определенных интересов, в данном случае всего населения муниципального образования, собственной компетенцией, осуществлением деятельности в установленном порядке. Федеральный законодатель в 1995 г. закреплял должность главы местного самоуправления не в императивном, а в диспозитивном порядке. Он рассматривал лишь возможность введения этой должности в муниципальном образовании, делегируя право выбора населению, определяющему целесообразность ее существования. Новый ФЗ от 6 октября 2003 г. в структуру органов местного самоуправления включил главу муниципального образования (ст. 34), определив его наличие обязательным.

Природа нормотворчества главы муниципального образования определяется объемом его властных полномочий. П. 4 ст. 36 ФЗ от 6 октября 2003 г. устанавливает, что глава муниципального образования:

– представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

– подписывает и обнародует в порядке, установленном Уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

– издает в пределах своих полномочий правовые акты;

– вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.[69]

Таким образом, реформа местного самоуправления означает создание необходимых условий для приближения власти к населению, формирование гибкой системы управления, хорошо приспособленной к местным условиям и особенностям и развитие инициативы и самостоятельности граждан.

Несмотря на наличие в новом законе целого ряда удачных идей, весь закон (как и сама предложенная концепция реформирования местного самоуправления) подвергался и продолжает подвергаться серьезной критике. Сомнения, прежде всего, вызывает наделение правами муниципальных образований сельских и городских поселений, ранее не являвшихся таковыми. По мнению критиков, в существующей экономической ситуации малочисленные муниципальные образования (в первую очередь сельские) не могут быть самостоятельны ни финансово, ни организационно и в своих действиях будут полностью зависимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных районов. Тем более, что внесенные уже по ходу проводимой реформы изменения в бюджетное и налоговое законодательство, не решили данной проблемы.

Серьезные претензии высказывались также по поводу заметного увеличения возможности государственных органов и должностных лиц вмешиваться в деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления и даже прямо подменять их. Существует мнение, что многие положения нового Закона существенно ограничивают самостоятельность местного самоуправления, гарантированную Конституцией РФ. Неоднозначно оцениваются также вводимые законом механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В результате сохраняется опасность дальнейшей потери местным самоуправлением своих политических и экономических функций. Остается лишь надеяться, что препятствием на этом пути встанут те обязательства, которые взяла на себя Россия в рамках Европейской хартии местного самоуправления[70].

В то же время представляется, что без эффективного местного самоуправления такая страна как Россия с ее колоссальной территорией и огромной дифференциацией условий не в состоянии успешно развиваться как в ближайшей, так и в отдаленной перспективе. Только местное самоуправление как один из уровней управления страной, приближенный к населению, в состоянии решать разнообразные проблемы российских городов, включая проведение реформы ЖКХ, управление социальной сферой и др.

Практика реализации переходных положений закона выявила еще ряд проблем. Одной из наиболее серьезных из них является кадровая. В результате реформы к 355 тыс. ныне работающих в РФ муниципальных служащих должно добавиться еще как минимум 150 тыс. Между тем, работа на муниципальной службе требует от служащего определенного уровня знаний и навыков. Во многих сельских поселениях страны такие кадры имеются не в достаточном количестве, подготовка же новых будет длиться достаточно долго. Весьма схожие проблемы возникли и с депутатским корпусом: из избранных 56 тыс. депутатов муниципальных собраний далеко не все в достаточной мере разбираются в вопросах муниципального, гражданского, бюджетного и налогового законодательства, что является необходимым условием полноценного функционирования представительных органов муниципальных образований.

Финансовые, организационные и правовые проблемы оказались столь велики, что поставили под вопрос возможность начала функционирования новой модели местного самоуправления с 1 января 2006 г. (первоначальный срок вступления в действие Закона). В этих условиях федеральными органами власти было принято сложное и неоднозначное решение о переносе срока введения Закона в действие. Данная поправка была поддержана Президентом РФ и приобрела статус Федерального закона №129-ФЗ в редакции 2005 года.

В результате этих изменений вступление в силу нового Закона о местном самоуправлении было отложено с 1 января 2006 г. до 1 января 2009 г. Промежуток между этими датами должен стать переходным периодом. В переходный период органы государственной власти субъектов РФ должны разработать законы, определяющие объем полномочий, передаваемых в муниципалитеты на переходный период. Объем этих полномочий может меняться (но не чаще чем раз в год) путем принятия новых законов субъекта РФ, регулирующих тот же вопрос, не позднее, чем за три месяца до начала очередного финансового года. При этом в переходный период по решению органов государственной власти субъекта допускается передача вопросов местного значения вновь образованных поселений органам местного самоуправления муниципальных районов.

Читайте также: