Формирование и функционирование наднациональных институтов глобального общества реферат
Обновлено: 07.07.2024
Концепции и проблемные аспекты глобального управления как научно-прикладной дисциплины
Соколова Анастасия Алексеевна,
аспирант кафедры мировой и российской политики философского факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.
Научный руководитель – доктор философских наук,
В настоящее время в политической науке обозначилось несколько различных концепций глобального управления. Часть из них исходит из необходимости создания совершенно новых институтов и органов, которые могли бы соответствовать вызовам сегодняшнего дня и быть представленными большинством. Другие концепции рассматривают возможность комплексного реформирования существующих международных институтов, пересмотру их компетенций и полномочий в пользу расширения. Ряд концепций видит в новой системе глобального управления не институт, а некий глобальный консенсус группы стран или же одной конкретной державы.
Примером различных подходов к глобальному управлению может служить довольно широко применяемая типология этих концепций, представленная ниже.
Критики концепции мирового правительства выступают в первую очередь за попытку создания системы межгосударственного регулирования на основе уже существующих международных институтов. К ним относится, в первую очередь, ООН.
Решением этих проблем в настоящее время занимаются несколько международных институтов. Так, проблемами бедности и неравенства отчасти занимаются Международный Валютный фонд (МВФ) и Всемирный банк (ВБ). Эти организации занимаются, в частности, списанием долгов беднейших стран, реализацией программ перераспределения, оттока капитала богатых стран к бедным на наднациональном уровне.
В конце 80-90-х годов была активизирована деятельность Программы развития ООН, регулярно публикующая доклады о состоянии развитии тех или иных регионов. Эта программа ввела в практику анализа индекс развития человеческого потенциала, который учитывал не только экономические показатели и позволял по-новому взглянуть на перспективы решения глобальных проблем и глобальное управление как таковое.
Вплоть до 70-х годов XX века в мире не было организации, непосредственно занимающейся проблемами окружающей среды. В это время решением Генеральной Ассамблеи ООН была создана программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП). Эта организация курирует различные ооновские проекты, связанные с разработкой мер по защите окружающей среды. Кроме того, ЮНЕП координирует и спонсирует ряд крупных программ ООН, оказывает поддержку ЮНЕСКО, Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) и многим подразделениям ООН, специализирующимся на конкретных глобальных проблемах. Под эгидой ЮНЕП проходят крупные научные конференции по окружающей среде (Найроби-1982 г., Мехико 1982 г., Рио-де-Жанейро – 1992 г.). Конференция в Рио-де-Жанейро зафиксировала программу действий по реализации концепции устойчивого развития, после чего в рамках ООН была создана специальная Комиссия по устойчивому развитию. В сферу ее деятельности входит четыре основных направления: пресная вода, мировой океан, природные ресурсы, устойчивое энергопользование. К 1996 году 117 государств создали свои национальные органы по реализации концепции устойчивого развития.
Проблемам устойчивого развития уделяется много внимания и на региональном уровне. Европейский Союз, НАФТА, АСЕАН и другие региональные и надрегиональные организации принимают активное участие в их решении [4] .
В понимание необходимости решения подобных проблем и решимости преодолеть противоречия между собой, государства по-разному реагируют на идеи создания института глобального управления. Проблема сохранения своего влияния, вопросы, связанные с государственным суверенитетом при обсуждении таких инициатив, остаются одними из самых острых. Многие государства стремятся стать частью будущей системы глобального управления через активное участие в деятельности международных институтов, экономическую и политическую открытость. Другие государства видят угрозу своей безопасности в передачи части своих функций глобальному институту. Причем здесь нет однозначного деления на тех, кто быстро откликается на перемены и готов включиться в глобальные процессы, и даже в чем-то уступить часть своего суверенитета наднациональному органу, и тех, кто противиться как самой идее глобального управления, так и ее возможной реализации. Для многих стран это еще очень болезненный вопрос и касается он самых разных по уровню развития стран, ведь среди противников идеи глобального управления есть и крупные европейские страны, так и небольшие государства, которые справедливо опасаются за возможную утрату своего и так небольшого влияния. В то же время, именно небольшие государства, часть из которых совсем недавно обрели статус суверенного государства, проявляют активность и хотят играть более значимую роль в международной политике. Это проявляется в их стремлении примкнуть к как можно большему числу международных институтов, блоков, союзов, чтобы чувствовать себя под защитой этих организаций и ассоциироваться с ними. Ряд маленьких развивающихся стран с низким уровнем жизни вообще не участвовали в глобальных процессах, не были частью международных институтов и являлись лишь объектом глобального управления.
Многие государства опасаются неизвестности и слишком сосредоточены на текущих проблемах, чтобы всерьез задумываться о своей роли в системе глобального управления. Тем не менее, большинство стран все-таки осознает потребность в объединении и не против создания наднациональных политических конструктов. В этой связи с новой силой проблема национального суверенитета. Все чаще слышны утверждения, что Вестфальская государствоцентричная модель мироустройства, закрепившая представление о государстве как о главном регуляторе глобальных процессов, постепенно размывается. Несмотря на успех евроинтеграционного проекта, современная модель государственности переживает кризис. Государство не справляется со сложностью внутренних и внешних вызовов, но пока еще не осознало четко, как оно должно измениться, чтобы быть адекватным времени глобализации. Необходимость гибкой позиции по отношению к переменам осознают сегодня многие страны, поэтому не спешат отказываться от возможных проектов по глобальному управлению.
Эксперты отмечают значение неформальных организаций для выработки решений по глобальным проблемам. Зачастую такие организации соперничают по своему влиянию с самыми крупными официальными политическими институтами. К таким дискуссионным площадкам относятся Трехсторняя комиссия, Бильдербергский клуб, Всемирный экономический форум в Давосе и Санкт-Петербургский экономический форум, и другие сообщества. Подобного рода объединения включают в свои ряды влиятельных деятелей из различных стран, которые пытаются прийти к общему мнению и выработать общий взгляд на конкретный вопрос, касающийся глобального развития. Такие кулуарные дискуссии позволяют подробно и в неформальной атмосфере обсудить все важные проблемы до принятия по ним официального решения.
К проблемным аспектам глобального управления относятся также вопросы соотношения различных наднациональных уровней принятия решений. Как в будущем будут разделяться и соотноситься полномочия будущего глобального управляющего органа, ООН и таких организаций, как Европейский Союз при условии, что ООН уступит главную роль этому новому институту.
Для характеристики современного состояния системы межгосударственного взаимодействия (глобального управления), выделим присущие ей черты и особенности:
Полисубъектность .
В различной степени в глобальном управлении, помимо государств, принимают участие неправительственные организации, транснациональный бизнес в лице корпораций, неформальные группы влияния и другие субъекты.
Многоуровневость и многоформатность.
Глобальное управление носит многоуровневый характер. Властные функции осуществляются сразу на нескольких уровнях: международный уровень (ООН) - региональный уровень (ЕС или другие наднациональные структуры) - межнациональный уровень (транснациональные корпорации) - национальный уровень (правительства конкретных стран).
Полицентричность де-юре и моноцентричность де-факто.
Трансформация института государства.
Государства, уступая часть своих функций другим субъектам международных отношений, вынуждены вырабатывать новые механизмы эффективного управления. Глобализация ставит их перед лицом новых угроз, к которым они не всегда бывают готовы. От того, насколько быстро государство сможет адаптироваться к этим изменениям, во многом зависит его будущее.
Спорность и неоднозначность происходящих в мире процессов побуждает создавать различные футурологические теории государств и глобального управления. Однако в реальности нельзя утверждать, что глобальное управление в новой форме неизбежно. На данный момент существуют лишь реальные предпосылки к его созданию.
1. Баранов О.Н., Голицын В.А., Терещенко В.В. Глобальное управление. М., 2006 г .
3. Хэлд Д., Гольдблатт Д., Макгрю Э. и Перратон Дж. Глобальные трансформации: политика, экономика, культура / Пер. с анг. В.В. Сапова и др. – М.: Праксис, 2004.
5. Rosenau J. Toward an Ontology for Global Governance. Approaches to Global Governance Theory. NY , 1999.
Поступила в редакцию 18.08.2008 г.
[1] Rosenau J. Toward an Ontology for Global Governance. Approaches to Global Governance Theory. NY, 1999.
[2] Цит. по: Хэлд Д., Гольдблатт Д., Макгрю Э. и Перратон Дж. Глобальные трансформации: политика, экономика, культура / Пер. с анг. В.В. Сапова и др. – М.: Праксис, 2004, - С. 57.
[4] Баранов О.Н., Голицын В.А., Терещенко В.В. Глобальное управление. М., 2006 г ., - С. 20-22.
[6] Источник: русскоязычная версия сайта Организации Объединенных Наций – www . un . org / russian
2006-2019 © Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов.
Все материалы, размещенные на данном сайте, охраняются авторским правом. При использовании материалов сайта активная ссылка на первоисточник обязательна.
Современную стадию в развитии глобальных процессов отличает разрыв между стремительным ходом экономической глобализации и достаточно слабыми усилиями государств по созданию согласованной политической системы ее регулирования. Фактически, одной из важнейших долгосрочных проблем человеческого развития в мире становится необходимость выработать ее действенный механизм.
Содержание
Трудности при изучении глобального управления.
Глобальное управление для глобальных проблем.
Формирование глобального общественного мнения.
Глобальное управление и суверенные государства.
Новый банк для глобального регулирования?
Глобальные экономические перспективы
Управление финансовой глобализацией.
Правовая база для глобального управления.
Предложения ООН по глобальному регулированию.
Работа состоит из 1 файл
Самостоятельная работа.docx
Глобальное управление как таковое не будет возможным без значительной трансформации всего международно-правового режима, в котором в данном случае акцент должен быть сделан не на суверенитете государств, а на их глобальной ответственности и, более того, на их подчиненности институтам глобального управления. Возможно ли предсказать подобную трансформацию международного права в среднесрочный период, для чего, очевидно, потребуется консенсус всех государств? По логике вещей, вряд ли.Весьма важным событием, оказавшим влияние на дискуссии о будущем международного права, стал косовский кризис 1999 года. Операция НАТО в Югославии вызвала к жизни в западных странах ряд достаточно радикальных концепций о переустройстве будущей правовой системы.
Весьма показательным отголоском косовских событий представляется сделанное на ежегодной конференции итальянских послов осенью 1999 г. заявление президента Италии К.А.Чампи о том, каким образом Италии представляется дальнейшее развитие системы международного права. По мысли президента этой страны, все четче проявляется тенденция к тому, что сегодняшнее международное право постепенно будет трансформироваться в "конституционное право народов" (в универсалистском глобальном его понимании как всеобщего jus gentium). Важнейшими составными частями этого будущего права народов должны стать (и уже постепенно становятся) транснациональные юридические гарантии для соблюдения прав человека и основных свобод где бы то ни было и, соответственно, законное право введения тех или иных санкций против нарушителей этого. Все это должно привести, согласно такой доктрине, к "всемирному правовому государству", зачатки которого наблюдаются уже сейчас в тенденциях ко все большему углублению сотрудничества и взаимозависимости между государствами. Другим аспектом этого является всеобщее признание "юридической силы наднациональных решений" применительно к данной сфере.
В результате сложного взаимодействия государств и иных акторов на мировой арене иногда возникает ситуация, при которой реальным проводником наднациональности выступает бюрократический аппарат международных межправительственных организаций. Именно он на повседневном уровне координирует международное сотрудничество государств, обобщает и корректирует их предложения по повестке дня международных саммитов и иных заседаний, прорабатывает тексты деклараций и заявлений, внося в них соответствующие "проглобалистские" идеи и пр. При этом с течением времени самостоятельная роль бюрократического аппарата международных организаций, как правило, возрастает, и он становится реальной силой, с мнением которой нужно считаться так же, как и с мнением государств-членов этой организации. На субглобальном уровне эта эволюция наиболее хорошо прослеживается на примере Европейского Союза, когда т.н. "брюссельская бюрократия", аккумулированная в аппарате Европейской Комиссии, стала актором, равнозначным, если не превосходящим по своему политическому весу, сообщество государств-членов, форумом которого является Совет ЕС.
Еще одна форма глобального управления, которая способна реализоваться, - это наднациональное судопроизводство и наднациональные следственные действия. Все это уже проявилось на практике по отношению к Югославии и Руанде. В том случае, если Статут Международного уголовного суда вступит в силу, наднациональное следствие и суд над военными преступлениями станет реальностью в глобальном масштабе. При этом предполагается, что судьи, прокуроры и аппарат суда будут в достаточно слабой степени связаны с их государствами и станут действовать исключительно от лица глобального правосудия. Таким образом, если рассмотреть глобальное управление через призму традиционной концепции трех ветвей власти, то именно глобальная судебная власть имеет больше всего шансов для того, чтобы реализоваться на практике в среднесрочный период.
Более того, развитие глобальной юстиции представляется в ряде концепций как весьма важный инструмент для преодоления “демократического дефицита” международных организаций и глобального управления в целом. Через систему глобального правосудия предполагается и осуществлять подотчетность гражданам международных регулирующих структур.
Поскольку глобальная юстиция требует соответствующей правовой базы, то для приверженцев этой концепции логичным представляется не только создать институты для всемирного правосудия, но и выработать “универсальное международное право”, которое уже не носило бы межгосударственный характер, а являлось бы тем самым jus gentium, идею которого через две тысячи лет после Древнего Рима озвучил итальянский президент Чампи.
Выход на мировую арену новых негосударственных акторов (в т.ч. НПО и отдельных граждан) является важным аргументом для сторонников концепции глобального общества. Они указывают, что несмотря на то, что сейчас государства по-прежнему остаются главным актором в мировой политике, нельзя полностью сбрасывать со счетов появление новых субъектов международного права, вносящих свой вклад в регулирование глобальных проблем и процессов.
- Предложения ООН по глобальному регулированию.
Доклад ПРООН о развитии человека за 1994 г. выдвинул предложение о создании "новой глобальной архитектуры", которая предусматривала бы создание новых наднациональных институтов для решения глобальных проблем, которые не поддаются урегулированию на внутригосударственном уровне. Среди них были выделены:
- Совет экономической безопасности - для деятельности в связи с угрозой безопасности человека;
- Всемирный центральный банк - для обеспечения глобального макроэкономического управления и контроля за деятельностью международной банковской системы;
- Международный инвестиционный фонд - для передачи избытков средств, образующихся в результате деятельности на международном уровне, развивающимся странам;
- Всемирный антимонопольный орган - для наблюдения за деятельностью многонациональных корпораций и обеспечения честной конкуренции на рынках.
Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан в своем докладе в 1998 г. предложил достаточно серьезную и радикальную реформу структуры и функций ООН. В частности, Генеральный секретарь выступил за перераспределение ряда полномочий между отдельными органами ООН, главным образом он призвал к передаче ряда вопросов из ведения Совета Безопасности ООН на прямое рассмотрение Генеральной Ассамблеи. Эти шаги, по его мнению, позволили бы увеличить репрезентативность принимаемых ООН решений, сделать сопричастными им все государства-члены.
Выполненный под эгидой ООН доклад комиссии Л.Брахими по проблемам современного миротворчества, представленный в 2000 г., предложил наделить ООН гораздо более серьезными самостоятельными полномочиями в сфере миротворчества, в частности предоставить ООН право выступать инициатором миротворчества и антикризисного вмешательства.
Доклад ПРООН за 1999 год, специально посвященный человеческому измерению глобализации, еще более модифицировал и детализировал эти предложения, упомянув в качестве элементов "новой глобальной архитектуры" следующие институты:
- Всемирный центральный банк с функциями последнего кредитора в критической ситуации;
- Всемирное экологическое учреждение;
- Всемирный инвестиционный фонд с перераспределительными функциями;
- Международный уголовный суд с более широким мандатом в области прав человека;
- Двухпалатная Генеральная Ассамблея ООН, в которой были бы представлены, помимо государств, и институты гражданского общества.
Всемирной торговой организации в этом контексте предлагается предоставить полномочия на формирование глобальной политики в области конкуренции в сочетании с антимонопольными положениями и кодексом поведения многонациональных корпораций.
Очевидно, что в случае реализации такой схемы, было бы уже вполне возможным говорить о глобальном управлении как о свершившемся факте, поскольку ощутимо высокая степень наднациональности (и транснациональности), присущая этой системе общемировых институтов, делала бы ее функционирование в большой степени независимым от государств и более того, de jure или quasi de jure обязывающим их соблюдать ее решения.
Сессия Тысячелетия: новый взгляд на глобальное сотрудничество.
Сессия Тысячелетия Генеральной Ассамблеи ООН осенью 2000 г. имела очень важное значение для обсуждения и выработки практически реализуемых подходов мирового сообщества к глобальному регулированию. В частности, сессия выделила основополагающие принципы глобального взаимодействия в будущем: свободу, равенство, солидарность, терпимость, уважительное отношение к природе, общую ответственность. Таким образом, лидеры государств выработали под эгидой ООН своего рода кодекс глобального поведения, на основе которого должно будет осуществляться глобальное сотрудничество в новом веке.
В этой связи следует особо подчеркнуть, что разработка системы регулирования для XXI века должна начаться с формирования твердой приверженности глобальной этике. Для того, чтобы глобальное управление/сотрудничество было эффективным, должны сформироваться общие ценности, стандарты и позиции, воспринятые широкими кругами всех стран и на транснациональном уровне.
Декларация Тысячелетия ООН специально подчеркнула, что обязанность по управлению глобальным экономическим и социальным развитием, а также устранением угроз международному миру и безопасности должна разделяться между народами мира и осуществляться на многосторонней основе.
Помимо этого, на Сессии Тысячелетия было особо подчеркнуто, что центром формирования архитектуры нового глобального миропорядка может и должна оставаться ООН. Она глобальна и универсальна по своему составу, в нее входит 189 государств, с ООН сотрудничают все наиболее значимые НПО, и кроме того ООН является ядром семьи специализированных международных организаций, охватывающих важнейшие сферы в жизнедеятельности человечества в эпоху глобализации.
Для сохранения преимуществ глобальной рыночной конкуренции и направления сил глобализации на поддержку прогресса человека необходимо их более эффективное регулирование. Острый характер глобальных проблем ставит на повестку дня вопрос о сознательном управлении их развитием. Поэтому изучение проблем глобального управления и глобального сотрудничества является крайне важной и актуальной темой.
Главным вопросом в этой связи является характер отношений между существующими суверенными государствами и глобальными институтами. Поэтому принципиально важно не допустить серьезных конфликтов в мире из-за этого вопроса, не поляризовать государства по этому признаку.
Важной проблемой является демократичность глобального управления. Возникают опасения, что структуры такого рода, если они будут созданы, не будут подотчетны никакому публичному контролю. Решение этой проблемы может быть найдено в более активном вовлечении людей в процессы глобального регулирования, вместо консервации противоречий между глобалистской элитой и антиглобалистским остальным миром, что уже выплеснулось в громких протестах от Сиэтла до Генуи.Анализ международной реакции на финансовый кризис 1997-98 гг. показал, что важнейшей функцией глобального управления должна будет стать транснациональная социальная защита.
В межправительственных организациях, осуществляющих координационные функции, перераспределённая компетенция остаётся совместной для государства и организаций. Обычно организация наделяется правом обязывать своих членов без их согласия и против их согласия путём принятия обязательных решений большинством голосов.
В международных организациях, выполняющих отдельные наднациональные функции, конкретные вопросы передаются исключительно в ведение международной организации. К ним относятся глобальные проблемы современности, требующие особых механизмов регулирования. В международных организациях ограниченного наднационального типа в учредительных документах установлена предельно широкая и объёмная компетенция, затрагивающая основные компоненты государственной власти и ограничивающая функции государства применительно к их компонентам. К организациям, выполняющим наднациональные функции, относится группа Всемирного банка, а также МВФ. Их наднациональность определяется широкими и жесткими компетенциями в области валютно – финансовых вопросов, закрепленных в их уставах. Устав МВФ утвержден в 1945году, жестоко ограничивалась компетенция государств – членов в области валютно – финансовой политики, в частности:
- государство – член лишалось права самостоятельно вводить валютные ограничения, изменять приоритет валют, проводить девальвацию и ревальвацию (денежную реформу) валюты. Последнее становилось возможным только с согласия Фонда (ст. 4, сек.1 Устава МВФ)
- государство – член обязывалось предоставлять Фонду по его требованию отчет о своем бюджетно – финансовом положении; в случае невыполнения этих требований к государству – члену применялись санкции, включающие приостановление пользованием правами члена Фонда сроком на 1 год и исключение его из членов (ст.4, сек.6). В то же время Фонд получает право пропорционально изменять курс валют государств – членов , уведомив их об этом за 72 часа (ст.4, сек.7)
Аналогичные статьи содержались и в Уставе МБРР. В первые десятилетия деятельности МФВ и МБРР строго контролировали соблюдение данных полномочий. Впоследствии произошли изменения, которые нашли отражение в их уставах. Государства – члены получили право изменять курса своей валюты без согласия МВФ и МБРР. Санкции за нарушение условий пользователя специальными кредитными полномочиями, предусмотренные, в частности, уставом МВФ (ст.29 сек.2), выражающиеся в приостановлении права голоса и права получения помощи, представляют собой частичное ограничение участия государств в деятельности МВФ. В Уставе МБРР установлено, что во время приостановления членства государство не может пользоваться правами, вытекающими из членства…, включая право выхода, но остаётся субъектом всех обязанностей перед организацией (ст. 6, сек.2). Аналогичные статьи содержатся в уставах МФК(ст.5, сек.2) и МАР(ст.7, сек 2) [1,с. 34-35]
Международный валютный фонд.
МВФ был создан в июле 1944 года. Устав МВФ был подписан 29 странами и вступил в силу в декабре 1945года, а с марта 1947года, МВФ стал функционировать. Местонахождение – Вашингтон.
С самого начала МВФ стал важнейшей организацией, призванной обеспечить нормальное функционирование послевоенной международной валютной системы. По мере развития международной валютной системы устав МВФ трижды изменялся: первым пересмотром устава МВФ(1968 –1969год) был вызван введением СДР( специализированные правовзаимствования); второй пересмотр (1976 – 1978год) был связан со становлением Ямайской международной системы; третий пересмотр (начало 90-х годов) произошел из за приостановления прав должников, имеющих серьёзную задолженность, оплатить которую они не в состоянии.
Типичными примерами наднациональных институтов являются Международный трибунал по бывшей Югославии в Гааге и Международный трибунал по Руанде в Аруше, а наиболее значимым – недавно созданный Международный уголовный суд. Заседателей для всех этих судебных инстанций избирает Генеральная Ассамблея ООН. После этого они не обязаны отчитываться перед каким-либо правительством или межгосударственным органом. (Я не утверждаю, что такие суды абсолютно нейтральны. Они могут воплощать ценности и понятия Запада либо других демократических обществ. Наднациональность не означает полного отсутствия какого-то нормативного или политического уклона; скорее, речь идет о том, что он не обусловлен ценностями или директивами отдельных стpaн1.) Эти суды выносят свои решения, ориентируясь не на конкретные или общие предписания отдельных государств, а на международное право. Они не нуждаются в одобрении со стороны национальных правительств и, более того; наделены правоприменительными полномочиями, в том числе – могут заключать в тюрьму тех, кто признан виновным в преступлениях против человечности3. Эти полномочия существуют, как минимум, теоретически, поскольку все участники договора о создании Международного уголовного суда – а это большинство государств – взяли на себя обязательство исполнять его решения.
Другая точка зрения заключается в том, что ВТО – лишь частично наднациональный орган, поскольку зачастую действует как классическая межправительственная организация. Так, например, Мэри Л. Волчансек утверждает, что правовая структура ВТО обладает лишь некоторыми признаками наднациональности5 и что ВТО все еще находится в ее преддверии6. Кроме того, Генеральный совет и Министерские совещания ВТО являются в меньшей степени наднациональными, неже ли ее судебные органы, поскольку состоят из предcтaвителей государств-членов. Тем не менее, они являются наднациональными в том смысле, что их решения обязательны для национальных властей.
Многие авторы считают Корпорацию по присвоению имен и адресов в интернете наднациональной организацией, довольно эффективной в решении ряда специальных вопросов регламентации всемирной сети7. Наднациональные торгово-промышленные ассоциации (например, Международная торговая палата) являются отчасти наднациональными, поскольку разрабатываемое ими внешнеторговое законодательство, а также оказываемые ими услуги по коммерческому арбитражу, будучи поначалу добровольными отраслевыми стандартами, превращаются – посредством международных законов и норм – в общеобязательные8. Наднациональные органы ЕС имеют многофункциональный характер и располагают большими властными полномочиями, нежели любая из вышеупомянутых организаций. Поэтому-то они и заслуживают особого внимания.
Существуют две основных трактовки таких монофункциональных наднациональных органов. Одна состоит в том, что их считают всего лишь попыткой дополнить старую систему. При таком подходе возникает вопрос об их легитимности – главным образом потому, что они никому неподотчетны. Будучи наднациональными, эти органы, по определению, неподконтрольны представителям отдельных государств (и, следовательно, их парламентам и электорату), но в то же время не имеют собственного электората, который мог бы их контролировать9. Более того, само существование этих органов ставит под сомнение суверенитет и демократию на уровне стран. Наконец, налицо отсутствие верховной власти, необходимой для их легитимации и согласования интересов участвующих сторон.
Другая трактовка заключается в том, что эти наднациональные органы характеризуются лишь как временно никому неподконтрольные. При этом ожидается, что новая глобальная архитектура сделает эти (и другие аналогичные) организации подотчетными некоему глобальному органу законодательной власти, например – радикально реформированной Организации Объединенных Наций.
Специфические предпосылки реальной наднациональности
Нельзя уйти от вопроса: возможно ли вообще создание подлинно всемирного правительства? В свете новых глобальных тенденций неудача всех предыдущих попыток продвинуться в этом направлении не является достаточным основанием для отказа от его повторного рассмотрения. Тот факт, что в прошлом такого рода идеи выглядели фантастикой, не может считаться препятствием для серьезного анализа, учитывая остроту глобальных проблем, а также неадекватность реакции на них со стороны существующих государственных и негосударственных институтов. Более того, даже если считать создание глобального сообщества лишь несбыточной мечтой, то стоит рассмотреть возможность полного объединения группы государств и создания, например, Соединенных Штатов Европы или Латиноамериканского Сообщества. Такие наднациональные образования существенно расширили бы возможности решения не только региональных, но и глобальных проблем.
Мой дальнейший анализ предпосылок наднациональности базируется на оценке четырех попыток объединения национальных государств в более широкие политические единицы (Северный совет, Федерация островов Вест-Индии, Объединенная Арабская Республика и Европейский Союз), а также ряда других конкретных примеров. Если резюмировать полученные результаты, то создание полноценных наднациональных союзов (как сочетания наднациональной формы правления и наднационального сообщества) предполагает выполнение на этом уровне трех условий:
Легитимный контроль над силовыми структурами, причем с приоритетом над полномочиями национальных властей.
Право перераспределения ресурсов между государствами-членами (что имеет важнейшее значение для максимального согласования их интересов).
Самостоятельная политическая правосубъектность помимо стран-членов (что составляет один из ключевых элементов создания глобального сообщества).
Названные условия являются взаимодополняющими в том смысле, что каждое из них зависит от наличия двух других и что для создания прочного наднационального союза необходимо выполнение всех трех.
Скудость ресурсного потенциала и средств обеспечения законности не способствует укреплению правосубъектности такого союза, что, в свою очередь, еще более ограничивает его возможности по правоприменению и перераспределению средств. Если наднациональные органы не будут претворять в жизнь свои решения без предварительной ратификации национальными правительствами (иными словами, проводить самостоятельную политику) либо располагать достаточными ресурсами для получения значимых результатов, то они вряд ли смогут решать наднациональные проблемы эффективнее, нежели старая система. То же самое верно и в плане правосубъектности: если в случаях противоречий между наднациональной структурой и отдельными странами-членами граждане будут неизменно отдавать предпочтение последним, то возможности такой структуры окажутся весьма ограниченными, а ее правомочность – сомнительной.
Для достижения полноценной наднациональности недостаточно просто поделиться суверенитетом; необходимо также сформировать особый уровень власти, выступающий в качестве верховного по отношению к отдельным государствам. В случае несовпадения мнений наднациональные органы должны иметь приоритет над национальными – правда, только в вопросах, входящих в их компетенцию. Как показал анализ четырех вышеупомянутых межгосударственных объединений, полноценный союз должен иметь форму федерации (либо даже более жесткого образования – унитарного государства), а не конфедерации или еще более расплывчатых конституционных взаимоотношений. Наконец, интересы наднационального сообщества должны иметь приоритет над интересами сообществ государств-членов.
Эти положения базируются на ряде социальных предпосылок, которые сейчас нет необходимости разбирать подробно. В основном они сводятся к тому, что процессы, происходящие внутри социума, серьезно влияют на политические взгляды и пристрастия12. Общество может считать ту или иную политическую власть нелегитимной либо предпочитать иную, находящуюся в конфликте с ней, будь то зарубежное правительство, органы местного самоуправления, какие-то религиозные или идеологические организации (которые могут различаться между собой столь же радикально, как, например, католическая церковь и Коминтерн). В таком случае невозможно обеспечить соблюдение всех трех условий, необходимых для учреждения наднационального союза. Короче говоря, обязательной предпосылкой устойчивости наднациональной формы правления выступает принципиальное совпадение интересов политического сообщества и государственной власти.
В трех из четырех рассматриваемых мною примеров межгосударственных союзов взаимопритяжение их участников оказалось недостаточным для компенсации разногласий и центробежных тенденций. Есть и другие примеры, подтверждающие этот вывод. Советский Союз в течение длительного периода контролировал силовые структуры и экономический потенциал 15 своих республик гораздо более жестко, чем любая из рассмотренных мною наднациональных форм правления. Но его неспособность сохранить доверие к себе граждан этих республик стала одной из главных причин, по которой они предпочли выйти из состава СССР как только ослабла центральная власть.
Короче говоря, планка, которую необходимо преодолеть для создания жизнеспособных наднациональных организаций, установлена весьма высоко. Круг замкнулся. Анализ начинался с утверждения, что не следует избегать обсуждения проблем создания полноценных наднациональных сообществ лишь из-за того, что подобная идея выглядит утопично. А завершается он выводом, согласно которому создание таких сообществ – дело действительно архисложное. Поэтому возникает мысль: а возможны ли половинчатые решения?
Институты Европейского союза — учреждения Европейского союза, представляющие и обеспечивающие интересы, общие для всех стран-членов ЕС. На данный момент по всем соглашениям, связывающим все страны-члены на общих основаниях, сформировались семь самых главных и руководящих органов ЕС:
· Европейский совет — высший политический орган Европейского союза, состоящий из глав государств и правительств стран-членов ЕС. Совет определяет основные стратегические направления развития ЕС. Выработка генеральной линии политической интеграции — основная миссия Европейского совета. Наряду с Советом министров Европейский совет наделён политической функцией, заключающейся в изменении основополагающих договоров европейской интеграции.
· Совет Европейского союза — наряду с Европейским парламентом, один из двух законодательных органов Европейского союза. В Совет входят 27 министров правительств стран-членов Европейского союза в составе, зависящем от обсуждаемого круга вопросов. Также без права голоса в Совете участвует соответствующий еврокомиссар. Например, вопросами охраны труда занимаются 27 соответствующих министров государств-членов, ведающие охраной труда, — министров труда или социального обеспечения — а также комиссар по вопросам занятости, социальным вопросам и политике обеспечения равных возможностей.
· Европейская комиссия — высший орган исполнительной власти Евросоюза. Отвечает за выполнение решений Союза, контролирует соблюдение его законов в странах-членах и, если требуется, возбуждает в суде Европейского союза иск против стран-членов за нарушение членских обязательств.
· Суд Европейского союза — высший суд ЕС.
· Европейский парламент имеет три важнейшие задачи: законодательство, бюджетирование и контроль Европейской комиссии. ,законодательный орган Европейского союза, напрямую избираемый гражданами государств — членов Союза. Вместе с Советом Европейского союза парламент образует двухпалатную законодательную ветвь власти ЕС, и считается одним из самых влиятельных законодательных органов мира
· Европейская счётная палата — институт, осуществляющий аудиторскую проверку бюджета Cоюза и его учреждений.
· Европейский центральный банк — центральный банк Евросоюза и зоны евро.
Читайте также: