Межмуниципальное сотрудничество это кратко

Обновлено: 09.07.2024

Важно отметить, что межмуниципальное сотрудничество изначально диспозитивно по своему содержанию, создание межмуниципальных организаций и участие в их деятельности выступает правом, а не обязанностью муниципальных образований. Органы государственной власти могут только содействовать вовлечению муниципалитетов во взаимодействие между собой. Количество межмуниципальных объединений, в которых участвует (является членом, учредителем) муниципальное образование не ограничено.

Непосредственное регулирование правоотношений в области межмуниципального сотрудничества отнесено к ведению самих муниципальных образований – только они уполномочены учреждать межмуниципальные объединения, а соответственно определять цели из создания, формы работы, порядок членства и иные вопросы организации деятельности межмуниципальных объединений[148]. Поэтому детали правового регулирования межмуниципального сотрудничества проявляются в учредительных документах межмуниципальных объединений.

Межмуниципальное сотрудничество может преследовать широкий спектр целей, среди которых следует назвать:

1) содействие становлению и развитию местного самоуправления в России, совершенствование правовой основы местного самоуправления;

2) выражение и защита общих интересов муниципальных образований;

3) координация действий с другими муниципальными образованиями;

4) объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов для совместного решения вопросов местного значения;

5) организация взаимодействия с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;

6) оказание правовой, информационной, организационно-методической и иной помощи муниципальным образованиям;

7) совместное решение муниципальными образованиями вопросов местного значения;

8) обмен положительным опытом по решению вопросов местного значения и осуществлению полномочий органов местного самоуправления;

9) пропаганда эффективности местного самоуправления в России и др.

В зависимости от поставленных целей могут быть предусмотрены различные организационно-правовые формы межмуниципального сотрудничества. Действующее законодательство предусматривает несколько форм межмуниципального сотрудничества:

3) Межмуниципальное сотрудничество в субъектах Российской Федерации. Ч. 1 ст. 8, ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривают создание в каждом субъекте Российской Федерации Совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Такие объединения муниципальных образований создаются в форме ассоциаций и, в основном положительно зарекомендовали себя. Их наименования могут быть различны (например, Ассоциация городов Ленинградской области, Ассоциация городов Владимирской области, Муниципальный союз городов Тюменской области и т.д.), но цели едины – организация взаимодействия органов местного самоуправления, выражение и защита общих интересов муниципальных образований. В субъектах Российской Федерации накоплен определенный опыт создания региональных объединений муниципальных образований, сформированных для решения иных задач. Например, эффективна Ассоциация представительных органов муниципальных районов и городских округов в Нижегородской области при Законодательном Собрании Нижегородской области, созданная в соответствии с постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 27 мая 2010 г. № 2097-IV.

4) Иные формы межмуниципального сотрудничества. Муниципальные образования могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ (в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью), а также некоммерческих организаций (в форме автономных некоммерческих организаций и фондов). Закон допускает создание и иных объединений муниципальных образований, сформированных как по территориальному принципу, например, межрегиональные объединения муниципальных образований (Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов юга России, Союз городов Заполярья и Крайнего Севера); так и специализированные объединения (Ассоциация содействия гражданам закрытых административно-территориальных образований Министерства обороны РФ).

В зависимости от организационно-правового содержания межмуниципальное сотрудничество может осуществляться в трех основных формах:

1) образование советов и иных объединений муниципальных образований (так называемое "ассоциативное" сотрудничество);

2) заключение договоров и соглашений о сотрудничестве, совместной деятельности (так называемое "договорное" сотрудничество);

3) создание хозяйственных и некоммерческих межмуниципальных организаций (так называемое "хозяйственное" сотрудничество).

Межмуниципальное сотрудничество – это взаимодействие органов муниципального управления с целью выражения и защиты общих интересов различных муниципальных образований на территории отдельного региона.

В системе межмуниципального сотрудничества в качестве субъектов рассматриваются муниципалитеты различных типов без каких-либо ограничений по типологии или территориальному признаку. Возможность осуществления межмуниципального сотрудничества через создаваемые советы рассматривается как попытка властей к упорядочиванию и систематизации союзов и ассоциаций местной власти.

Муниципальное образование наделено правом создания некоммерческих организаций в форме союзов, ассоциаций и фондов. В этом случае формируются, как правило, автономные некоммерческие организации, не имеющие членов, учреждаемые на основе имущественных взносов добровольного характера с целью оказания услуг в сфере здравоохранения, науки, образования, культуры, права, спорта и прочего.

Реализация межмуниципального сотрудничества предполагает формирование в каждом регионе Российской Федерации совета муниципальных образований.

При необходимости региональные объединения муниципальных образований могут объединяться в рамках единого общероссийского объединения муниципальных образований, деятельность которого направлена на достижение следующих целей:

во-первых, обеспечение взаимодействия муниципальных образований и региональных советов муниципальных образований;
во-вторых, выражение и защита общих интересов различных муниципальных образований;
в-третьих, представление общих интересов муниципальных образований в органах государственного управления федерального уровня;
в-четвертых, сотрудничество муниципалитетов России с иностранными организациями и международными организациями.

Готовые работы на аналогичную тему

Муниципальные образования наделены правом формирования межмуниципальных объединений, учреждения хозяйственных обществ и иных муниципальных организаций согласно требованиям федерального законодательства и нормативно-правовым актов муниципалитетов. Такие межмуниципальные объединения и общества ориентированы на достижение цели объединения финансовых, материальных и прочих ресурсов, направляемых на разрешение вопросов, имеющих местную значимость.

Для решения аналогичных целей органам муниципальной власти дается право заключения соглашений и договоров.

Статус межмуниципальных объединений не позволяет наделять их полномочиями органов муниципального управления.

Направления межмуниципального сотрудничества

Межмуниципальное сотрудничество как форма организации органов муниципального управления, ориентированная на повышение эффективности этого управления и более полное решение вопросов, имеющих местную значимость, может реализоваться в двух направлениях:

Публичная форма межмуниципального сотрудничества предполагает осуществление следующих действий:

во-первых, формирование межмуниципальных советов на территории регионов страны;
во-вторых, формирование объединений муниципальных образований общероссийского характера;
в-третьих, формирование других объединений муниципалитетов, учитывающих особенности организационных и территориальных основ муниципального управления.

Частная форма межмуниципального сотрудничества предполагает формирование некоммерческих организаций и хозяйственных обществ межмуниципального характера.

Совет муниципальных образований выступает как наиболее распространенная форма сотрудничества муниципалитетов. Инициативу в создании этих советов обычно проявляют местные органы самоуправления. Специфика данной формы межмуниципального сотрудничества состоит в том, что она объединяет не организации, а муниципальные образования, представленные в совете органами муниципального управления.

Специфика международного межмуниципального сотрудничества

В последнее время в практике муниципального управления получило развитие международное сотрудничество. В Совете Европы имеется консультативный орган, действующий с 1994 года и именуемый Конгрессом местных и региональных властей Европы. Муниципальные образования включаются в состав Конгресса в виде делегаций. Россия представлена в этом Конгрессе, начиная с 1996 года 18 местами.

Цель функционирования Конгресса сводится к проведению интенсивных консультаций, направленных на обмен опытом и расширение сотрудничества в сфере муниципального управления. Также Конгресс активно отслеживает ситуацию в сфере муниципального управления в различных странах.

Россия ориентируется на европейский опыт межмуниципального сотрудничества, который в силу исторических аспектов является более долгосрочным и эффективным. Отличительной особенностью межмуниципального сотрудничества в Европе является высокая финансовая независимость межмуниципальных образований, расширенные возможности их функционирования.

Межмуниципальные объединения в Европе осваивают различные сферы жизнедеятельности общества, проводят научные исследования, организуют курсы политического развития и так далее.

Российские межмуниципальные советы испытывает более существенный недостаток финансовых ресурсов для выполнения аналогичных функций.

Межмуниципальное сотрудничество – это форма объединения и согласования интересов, координация действий муниципальных образований и/или их органов в целях обеспечения представительства интересов муниципальных образований на всех уровнях государственной власти РФ, в международных органах и организациях, а также в целях повышения эффективности и результативности решения вопросов местного значения.

Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации

1. В каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

2. Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации:

1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;

2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации и содержание органов управления совета муниципальных образований;

3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;

4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Общероссийское объединение муниципальных образований

1. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований считается созданным при условии, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов Российской Федерации.

В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации, представляет предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы.

1. Представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

2. Межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами.

Некоммерческие организации муниципальных образований

1. Представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

2. Некоммерческие организации муниципальных образований осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, федеральным законом о некоммерческих организациях, иными федеральными законами.

Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации

2. Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации:

1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;

3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;

Общероссийское объединение муниципальных образований

Некоммерческие организации муниципальных образований

До 01.01.2025 установлен переходный период для приведения статусов и уставов муниципальных образований, а также законодательства в соответствие с изменениями, внесенными Федеральным законом от 01.05.2019 N 87-ФЗ.

Статья 8. Межмуниципальное сотрудничество

1. В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

2. В целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований Российской Федерации, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами, советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований.

3. С учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципальных образований. Организация и деятельность указанных объединений осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям.

(в ред. Федерального закона от 30.11.2011 N 361-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

4. В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.

Межмуниципальное сотрудничество — взаимодействие муниципальных образований в целях выражения и защиты их общих интересов, объединения финансовых средств, материальных и других ресурсов для решения вопросов местного значения. Возможность межмуниципального сотрудничества предусмотрена статьей 10 Европейской хартии местного самоуправления. Эти положения хартии развиты в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

Можно выделить четыре возможные формы межмуниципального сотрудничества:

ассоциативное,
договорное,
хозяйственное
и международное. Все они закреплены законодательно, но не каждую можно использовать без ущерба для муниципального образования. Некоторые могут приводить к убытию муниципального имущества.

Межмуниципальное ассоциативное сотрудничество

Что дает муниципалитетам

Региональный совет муниципальных образований — некоммерческая организация, созданная для обеспечения защиты прав муниципальных образований — членов совета и представления их общих интересов

ПОЛЕЗНО ЗНАТЬ: Совет не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать ее. Совет не отвечает по обязательствам своих членов. Члены совета несут субсидиарную ответственность по его обязательствам. Совет не преследует в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли. На практике функции советов сводятся к оказанию организационной, консультационной, информационной помощи муниципалитетам, представлению их интересов в органах госвласти.

Недостатки

Потенциал региональных советов сегодня реализован не полностью. Они не имеют права законодательной инициативы в законодательном органе госвласти субъекта РФ. Не все регионы определили полномочия органов госвласти по взаимодействию с советами муниципальных образований. Из-за этого последние не могут активно участвовать в бюджетном процессе субъекта РФ при перераспределении ресурсов и утверждении программ развития.

Межмуниципальное договорное сотрудничество

Чтобы объединить финансовые, материальные и иные ресурсы муниципальных образований для решения вопросов местного значения, органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения (ст. 8 Закона № 131-ФЗ).

Таблица. В каких формах сотрудничают российские муниципалитеты

Формы межмуниципального сотрудничества

Количество муниципальных образований, которые используют форму сотрудничества

Советы муниципальных образований субъектов РФ

Двусторонние договоры о межмуниципальном сотрудничестве в пределах субъектов РФ, в которых расположены муниципальные образования

Двусторонние договоры о межмуниципальном сотрудничестве с муниципальными образованиями других субъектов РФ

Межмуниципальные некоммерческие организации

Договоры о внешнеэкономическом сотрудничестве и соглашения о приграничном сотрудничестве

Межмуниципальные хозяйственные общества

Что дает муниципалитетам

Договорная форма межмуниципального сотрудничества находит применение в таких сферах, как культурный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание коллегиальных органов без образования юридического лица. В рамках договора можно решать и конкретные проблемы, затрагивающие интересы двух и более муниципальных образований. Например, муниципалитеты могут объединить усилия для строительства какого-либо объекта, оказания друг другу организационной, информационной, консультационной поддержки, решения вопросов местного значения.

Договоры могут заключать муниципальные образования различного вида. Например, поселение может заключить договор (соглашение) с муниципальным районом. Договоры (соглашения) о сотрудничестве между муниципальными образованиями заключают как представительные, так и исполнительные органы местного самоуправления. Важно привлекать к разработке договоров юристов и детально прописывать все возможные в процессе их исполнения обстоятельства. Тогда риски для муниципалитетов будут минимальными.

Сейчас в рамках межмуниципального договорного взаимодействия развиваются только соглашения о намерениях и договоры о сотрудничестве. В то время как заключение хозяйственного договора позволит муниципалитетам объединить ресурсы для решения вопросов местного значения.

Недостатки

Муниципальные образования не имеют возможности перечислять бюджетные средства на решение вопросов местного значения другого муниципального образования в рамках решения вопросов межмуниципального характера.

Межмуниципальное хозяйственное сотрудничество

Межмуниципальное хозяйственное сотрудничество может быть реализовано через создание юридических лиц совместно несколькими муниципальными образованиями.

Что дает муниципалитетам

Представительные органы муниципальных образований могут становиться учредителями межмуниципальных хозяйственных обществ в форме ЗАО и ООО, создавать некоммерческие организации в форме автономных НКО и фондов (ст. 68 Закона № 131-ФЗ).

Недостатки

Автономная НКО создается на основе имущественных взносов граждан и (или) юридических лиц для предоставления услуг в сферах образования, здравоохранения, культуры, науки и иных сферах некоммерческой деятельности (ст. 123.24 ГК). Имущество, переданное автономной НКО ее учредителями, — ее собственность. Учредители автономной НКО не сохраняют права на имущество, переданное ими в собственность этой организацииТипичная проблема.

Фонд могут учредить граждане и (или) юридические лица на основе добровольных имущественных взносов. Фонд преследует благотворительные, культурные, образовательные или иные социальные, общественно полезные цели (ч. 1 ст. 123.17 ГК). Имущество, переданное фонду его учредителем (учредителями), поступает в собственность фонда (ч. 1 ст. 123.18 ГК). При ликвидации фонда его имущество, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, направляют на цели, указанные в уставе (ч. 3 ст. 123.20 ГК).

В Законе № 131-ФЗ не сказано, для решения каких вопросов должны создаваться межмуниципальные НКО. Состав их участников тоже не определен. Статус данных НКО ничем не отличается от статуса НКО, создаваемых не для целей межмуниципального сотрудничества.

Муниципальное имущество, которое органы местного самоуправления передают данным организациям, закрепляется за ними на праве собственности. Муниципальные образования лишаются права собственности на данное имущество. Это приводит к убытию муниципальной собственности через правовой механизм, сокращает возможности контроля органов местного самоуправления за использованием имущества по назначению и его сохранностью. В процессе деятельности этих организаций органы местного самоуправления уже не смогут изъять данное имуществоВнимание.

Нормами Закона № 131-ФЗ и ГК не предусмотрена возможность создавать межмуниципальные предприятия и учреждения в целях межмуниципального сотрудничества. Вместе с тем такие формы были бы оптимальны для решения хозяйственных задач. Имущество предприятий и учреждений закрепляется за ними собственником на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Это права, которые дают возможность владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом только в определенных пределах. Например, учреждение не вправе его продавать, сдавать в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ без согласия собственника. Собственник имущества − муниципальное образование − обеспечивает контроль за использованием имущества по назначению и его сохранностью. В качестве учредителей предприятий и учреждений могут выступать муниципальные образования. Цель деятельности предприятий и учреждений − не столько получение прибыли, сколько решение публичных задач, обеспечение муниципальных нужд. Это же характерно и для межмуниципального сотрудничества.

Международное межмуниципальное сотрудничество

Возможность сотрудничать с зарубежными муниципальными образованиями предоставлена сегодня Европейской хартией местного самоуправления и Законом № 131-ФЗ.

Что дает муниципалитетам

Международное межмуниципальное взаимодействие может охватывать экономическую, культурную, образовательную и культурно-гуманитарную сферыПолезно знать. Также можно развивать контакты в научно-технической сфере и в области туризма.

Недостатки

Зарубежные связи могут быть закреплены только в соглашении, а по факту оставаться нереализованными. Чтобы этого избежать, рекомендуем муниципалитетам чаще проводить инвентаризацию зарубежных связей, выявлять новые темы для сотрудничества, разрабатывать проекты для реализации. Эту работу нужно проводить в тесном взаимодействии с МИДом, руководством субъектов РФ, федеральными структурами, международными организациями.

Выводы и рекомендации

Развитию межмуниципального хозяйственного сотрудничества в форме хозяйственных обществ мешает несогласованность положений законодательства о местном самоуправлении с нормами гражданского законодательства. Законодательно установленные межмуниципальные хозяйственные общества, фонды и автономные НКО нельзя рассматривать как приемлемые организационно-правовые формы.

Рекомендуем реализовывать межмуниципальное хозяйственное сотрудничество в договорной форме. На договорной основе два и более муниципалитета смогут эффективно и безопасно для муниципального имущества решать конкретные хозяйственные вопросы местного значения.

правовое положение имущества данных организаций;
порядок и условия формирования имущества несколькими муниципальными образованиями;
полномочия собственников по владению, пользованию и распоряжению имуществом после его передачи в хозяйственное ведение и оперативное управление предприятий и учреждений;
порядок совместного управления этими организациями несколькими муниципалитетами и имущественной ответственности по их обязательствам.

АЛЕКСЕЙ ДИДЕНКО, председатель Комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления ИГОРЬ БАБИЧЕВ, завкафедрой государственного и муниципального управления Российского государственного социального университета, действительный государственный советник РФ, д. ю. н.

Читайте также: