Источники науки муниципального права кратко

Обновлено: 05.07.2024

Муниципальное право — не только отрасль российского права, но также наука и учебная дисциплина.

Наука муниципального права— это совокупность теоретических представлений об общественных отношениях местного самоуправления.

Эта наука в России очень молода, однако, подобно отрасли права, весьма динамично развивается.

Наука не может существовать в отрыве от отрасли права и производна от нее, соответственно место науки муниципального права в системе юридических наук во многом производно от значимости отрасли муниципального права в системе отраслей российского права. Поэтому не удивительно, что основы науки муниципального права в России заложили ученые - конституционалисты.

За последние 10 лет вышло значительное число учебников, учебных пособий, монографий, научных статей, посвященных муниципальному праву. Во многом степень развития науки определяется и количеством диссертационных исследований в данной сфере, число которых постоянно росло в последние несколько лет.

Отличие науки муниципального права от отрасли выражается в том, что правовая отрасль регулирует, а наука изучает соответствующие общественные отношения. Муниципальные отношения для отрасли права — предмет регулирования, а для науки — предмет познания.

Поскольку целью науки является познание, специфичны и методы науки, к которым относятся общенаучные (анализ, синтез, индукция, дедукция, функциональный, системный, метод моделирования и др.) и частные научные (сравнительно-правовой, конкретно-исторический и др.).

Не менее важное различие заключено в системе науки. В отличие от системы отрасли система науки муниципального права содержит такие разделы, как теория и история муниципального права, муниципальное право зарубежных стран, сравнительное муниципальное право.

К функциям науки муниципального права относятся прогностическая (наука позволяет прогнозировать с достаточно высокой степенью вероятности развитие муниципально-правовых отншений), идеологическая, воспитательная и др.

Источниками науки муниципального права являются научные статьи, монографии и т.п.

Муниципальное право как научная дисциплина является составной частью юридической науки. Муниципальное право - это новая отрасль научных; знаний, которая основывается на принципиально иных взглядах и идеях об организации власти на местах. Предметом изучения научной дисциплины муниципального права являются раскрытие сущности местного самоуправления, эволюция становления и развития местного самоуправления, организация и функционирование местного самоуправления как формы народовластия на современном этапе, проблемы правового регулирования местного самоуправления.

Научная дисциплина муниципального права - это совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, о формах и практике его осуществления и правового регулирования.

Теоретическую базу муниципального права составляют общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, которые нашли свое отражение, в частности, в Европейской

хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г.

Теоретическими источниками муниципального права как научной дисциплины являются также фундаментальные научные труды ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России.

Кроме научных трудов специалистов в области местного самоуправления, муниципального права, к источникам науки муниципального права относятся правовые акты, содержащие муниципально-правовые

нормы, и практика осуществления местного самоуправления в России и зарубежных странах как на современном этапе, так и в прошлом.

Место муниципального права в системе российского права

Муниципальное право — комплексная публичная отрасль права, что предполагает ее особое место в системе отраслей российского права. Ни одна отрасль права не может существовать полностью автономно от других правовых отраслей, поскольку так или иначе одни и те же объекты становятся предметом правового регулирования различных отраслей с помощью их собственных методов регулирования.

В наибольшей степени очевидна взаимосвязь между муниципальным и конституционным правом. Содержание норм муниципального права предопределяется конституционной системой, а местное самоуправление — одна из основных составляющих конституционного строя РФ. Связь между конституционным и муниципальным правом проявляется двояко.

1. Как и другие отрасли права, муниципальное право строится на основе норм конституционного права, развивает его положения в области местного самоуправления. Нормы конституционного права являются для муниципального права исходными. Конституция РФ обладает верховенством и высшей юридической силой по отношению ко всем остальным нормативно-правовым актам, в том числе и муниципальным. Таким образом нормы муниципального права производны от норм конституционного права.

2. По предмету правового регулирования муниципальное право очень близко к конституционному, поскольку осуществляет правовое регулирования народовластия. Системы конституционного и муниципального права имеют общее происхождение, строение и закономерности развития. Науки конституционного и муниципального права входят в одну научную специальность.

Муниципальное право связано и международным публичным правом: по вопросам местного самоуправления принят целый ряд международных договоров, важнейшим из которых является Европейская Хартия местного самоуправления. Роль этих договоров сводится к установлению наиболее общих принципов, гарантий местного самоуправления. В каждом государстве местное самоуправление имеет традиционные черты, поэтому не может быть абсолютно идентичным во всех странах. Как правило, международные договоры в области местного самоуправления принимаются в рамках какой-либо международной организации. Нормы международных договоров обладают высшей юридической силой по отношению к внутригосударственным нормативно-правовым актам, которые должны им соответствовать. В случае если внутригосударственный нормативно-правовой акт противоречит международному договору, применяются правила международного договора.

6. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России (1864-1918г.)

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в 34 из 69 губерний (не было введено в Царстве Польском, Литве, Белоруссии, Сибири и Юго-Западном крае - Киевской, Подольской и Волынской губерниях). Данное Положение предусматривало наличие как распорядительных, так и исполнительных органов. К первым из них относились уездные и губернские земские собрания, ко вторым - уездные и губернские земские управы. Уездные и губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года. Для выборов в собрания учреждались три курии (землевладельческая, городская и сельских сообществ), и вся система выборов носила название куриальной. По существу, в куриальной системе был заложен сословный ценз.

В отличие от земского самоуправления реформа городского самоуправления началась позднее, со вступлением в силу Городового положения 1870 г. При этом городское самоуправление создавалось во многом с учетом опыта деятельности земских учреждений. Отличительной особенностью городского самоуправления являлся его бессословный характер. Если при земских выборах предусматривался сословный ценз, то в городских выборах существовал имущественный ценз, поскольку разделить городское население по сословиям было практически невозможно. Правом избирать и быть избранными в городские думы были наделены владельцы недвижимости, купцы, обладатели торговых и промышленных заведений, лица, платившие городские сборы.

Земское самоуправление и городское самоуправление, конечно же, имели весьма значительные отличия, однако было и много сходного. Предметы ведения городского самоуправления были во многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением почты, земледельческих дел и т.п.).

Последний этап местного самоуправления в дореволюционной России осуществлялся на основании Положения о земских учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. Реформа преследовала, в том числе и цель устранения тех недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Основой для изменения Положений о земском и городском самоуправлении во многом стала государственная теория самоуправления, о которой говорилось выше. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала. Органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.

Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней. Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственным имуществом, городского головы уездного города и др.).

Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям.

Согласно Положению о земских учреждениях (1890 г.) и Городовому положению (1892 г.) выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе.

Органы городского самоуправления включали городскую Думу под председательством городского головы и городскую управу.

За земским и городским самоуправлением существовал весьма жесткий государственный правительственный надзор, который осуществлялся губернатором.

Источниками научной дисциплины муниципального права являются теоретические труды российских и зарубежных ученых в сфере муниципального права, историко-правовые исследования и другие работы, в которых разрабатываются теоретико-методологические проблемы развития муниципального права, а также учебные, научно-методические и учебно-методические издания, способные оказать помощь в изучении муниципального права России. В первую очередь это научные работы ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России. Немаловажное значение в качестве источников научной дисциплины муниципального права имеют работы по проблемам местного управления советского периода.

Источниками научной дисциплины муниципального права являются также правовые акты как источники отрасли муниципального права. Как уже отмечалось выше, это Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, и иные муниципальные правовые акты, нормы международного права.

Кроме того, к источникам научной дисциплины муниципального права относится и практический опыт деятельности местного самоуправления. На основе изучения и обобщения такого опыта вырабатываются научные рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Муниципально-правовые исследования проводятся на основе источников науки муниципального права.

Круг источников науки муниципального права шире круга источников отрасли. К ним относятся и традиционные для отрасли источники — такие, как нормативные правовые акты (Конституция, международные договоры, законы, подзаконные акты, муниципально-правовые акты), однако к ним добавляются акты, действовавшие в прошлом или принятые в зарубежных государствах.

К источникам науки относятся и такие, которые не во всех странах и не всеми учеными признаются источниками отрасли муниципального права — решения органов конституционного контроля, судебная практика, доктрина (т.е. теоретические позиции, выработанные учеными по тем или иным вопросам), обычаи.

Муниципально-правовая наука, используя различные методы и подходы в исследованиях, может обращаться к самым разнообразным источникам — практике деятельности органов местного самоуправления и правоприменительной практике вообще, правосознанию юристов, должностных лиц и обычных граждан, другим социальным нормам (моральным, религиозным) в аспекте их взаимовлияния с нормами муниципального права, актам неправового характера — посланиям Президента, заявлениям и обращениям палат Федерального Собрания, аналитическим материалам, социологическим исследованиям и т.д.

Источником науки муниципального права, имеющим особое значение, являются труды отечественных и зарубежных ученых.

До революции 1917 г. в России самостоятельная отрасль муниципального права сформироваться не успела, однако местное самоуправление существовало (земское и городское). Исследование теоретических и практических проблем, связанных с функционированием местного самоуправления в Российской империи, проводилось в основном в рамках науки государственного права.

В частности, эти вопросы изучали В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков, В.П. Безобразов, Б.Б. Веселовский, А.Д. Градовский, М.И. Свешников, Н.И. Лазаревский, Н.М. Коркунов и др. Их работы до сих пор во многом сохраняют актуальность, как и вообще дореволюционный российский опыт самобытного развития местного самоуправления. Работы, например, Н.М. Коркунова сохраняют большое значение для изучения проблем сущности местного самоуправления.

После Октябрьской революции 1917 г. старая система государственного управления и местное самоуправление в нашей стране были постепенно заменены системой Советов депутатов. Советы представляли собой вертикальную структуру, основанную на отношениях власти и подчинения, и являлись государственными органами (однако Советы на уровне административно-территориальных единиц низшего уровня назывались местными Советами).

Хотя юридически местное самоуправление в этот период отсутствовало, однако проблемы, связанные с организацией управления на местах и привлечением к нему граждан, исследовались (в рамках науки советского государственного права или административного права). Большой вклад в изучение этих вопросов внесли И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев. А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Л.А. Григорян, А.И. Ким, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин. Б.М. Лазарев. А.И. Лукьянов, А.И. Лепешкин, А.Я. Слива. Н.Г. Старовойтов, Я.Н. Уманский, К.Ф. Шеремет и др. Некоторые из этих ученых и сегодня плодотворно продолжают заниматься изучением теперь уже муниципального права.

В 90-е гг. в России началось формирование новой отрасли муниципального права. Параллельно постепенно получила признание в качестве самостоятельной и новая наука — муниципальное право. Помимо некоторых вышеупомянутых среди современных ученых-муниципалистов можно назвать К.И. Амирбекова, Н.С. Бондаря, И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова, Е.М. Ковешникова, А.В. Комарова. И.И. Овчинникова, И.В. Постового, А.Н. Писарева, А.Т. Тертышного. А.С. Саломаткина. В.И. Фадеева, Е.С. Шугрину, А.Г. Чеботарева и др.

Перед исследователями сегодня стоит огромное количество нерешенных теоретических и практических проблем: определение положения института местного самоуправления в системе публично-политической власти, разграничение предметов ведения и полномочий между государственной и муниципальной властью, дифференциация статусов и компетенции органов местного самоуправления, повышение эффективности форм участия населения муниципальных образований в осуществлении местного самоуправления и др.

В Южном федеральном округе ряд ученых-правоведов занимается исследованиями в сфере организации и деятельности местного самоуправления — И.В. Мухачев, Е.Е, Некрасов. С.В. Корсакова и др.

Предмет науки муниципального права. Им является местное самоуправление как общественный, но прежде всего политико-правовой институт в его статике и динамике, в его внешних отношениях с иными институтами общества и в первую очередь с государством. Еще одна составная часть предмета науки - муниципальное право как отрасль права, совокупность конституционных и обычных норм, регулирующих отношения местного самоуправления. Муниципально-правовую науку интересует и то, как нормы муниципального права работают на практике, какова действенность соответствующих правоприменительных механизмов. Очевидно, что в исследовании современного отечественного муниципального права, закрепляемой им модели местного самоуправления не обойтись без анализа муниципальных, смежных с ними институтов, муниципальной практики других стран. Не обойтись и без анализа организационно-правовых форм местного самоуправления, ранее имевших место в российской истории.

Методология науки. Методология - относительно самостоятельная отрасль научного знания. Ее наработки зачастую адресованы не какой-то одной научной дисциплине, а многим или даже всем отраслям науки. Методология муниципального права зиждется на общеметодологических подходах, основным из которых является диалектический. Такой подход требует рассматривать местное самоуправление, его отдельные институты в контексте таких фундаментальных закономерностей, как единство и борьба противоположностей, переход количественных изменений в качественные, отрицание отрицания. Скажем, в рамках названных закономерностей полезно рассмотреть последовательную смену российского земского самоуправления советской системой местной власти, а ее - сегодняшней моделью местного самоуправления.

В числе методов муниципально-правовой науки, раскрывающих диалектический подход, исторический, генетический, аксиологический(ценностный), движения от абстрактного к конкретному, и наоборот.

Источники науки мп: 1. НПА как источник развития науки; 2. труды ученых (монографии, диссертации); 3. практика российского мсу; 4. исторический опыт российского мсу; 5. изучение зарубежного опыта мсу.

Основные этапы развития:

1 этап сер. 19 века (Становление науки): Понятие "местное самоуправление" пришло в Россию из Германии в середине XIX в. Общим для обеих стран было понимание местного самоуправления как децентрализованной деятельности автономных органов, создаваемых населением для удовлетворения собственных интересов. Правда, при этом - поскольку государство оставалось сильно централизованным - на уровень органов местного самоуправления переходила (передавалась) обязанность реализации общегосударственных установок, с которыми должны были сочетаться интересы населения (или по крайней мере не противоречить им).

Широко распространено представление о том, что местное самоуправление зародилось в глубокой древности. Оно существовало в качестве общинного самоуправления еще до государственно-организованного общества, прошло этапы античного мира, Средних веков и Нового времени.

Но именно с конца XVIII в. и особенно в XIX в. местное самоуправление становится постоянным объектом теоретического научного осмысления. Тем более что оно активно используется при проведении политических, административных и правовых реформ. Это не случайно: местное самоуправление рассматривается как один из инструментов приобщения населения к управлению территориальными единицами, способствующий облегчению выполнения соответствующих задач государства и объединению населения на почве местных интересов, превращению его в территориальное сообщество; одновременно местное самоуправление объективно оказывает содействие развитию буржуазно-демократических институтов, построенных на участии населения во власти.

В период буржуазных революций появляется понятие местного самоуправления в общепринятом современном варианте. Проведения великих реформ в России XIX в., в частности земской реформы, показывает, что российское общество было подготовлено к коренным преобразованиям управления на местах в посткрепостной России. В конце первой половины XIX в. В России сформировалось мощное движение, связанное с необходимостью серьезных перемен в государственном механизме самодержавной России.

Науку муниципального права невозможно представить без основополагающих трудов известных российских ученых, деятелей земского движения, а также государственных деятелей России XIX-начала ХХ в. (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, С.Ю. Витте, А.Д. Градовский, П.П. Гронский, И.И. Дитятин, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, Г.И. Львов, Т.Е. Полнов и др.).

2 этап 20-е годы 20 века (Советское строительство):В советский период развития российской государственности в основу организации власти был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти в центре и на местах (по мере развития социалистического строя фундаментом государства, его политической основой объявлялись Советы рабочих, красноармейских и крестьянских депутатов, Советы депутатов трудящихся, Советы народных депутатов). Их деятельность строилась на основе концепции полноты и верховенства власти Советов, подотчетности им всех иных государственных органов, выборности депутатов, обязанных сочетать в своей деятельности и работе Советов государственные интересы и интересы населения, конституционно закрепленной подотчетности депутатов народу (избирателям), принципов демократического централизма, двойного подчинения исполнительного аппарата Советов. В политическом лексиконе большей части советского периода понятие "самоуправление народа" использовалось не часто и получило распространение в основном на этапе перестройки общества в конце 80-х гг. ХХ в. – завершение 2 этапа.

Что касается понятий "муниципальное самоуправление", "местное самоуправление", они практически исчезли из обращения. Этому способствовали идеологические догмы о преимуществах социалистической демократии перед буржуазной, а также официальный отказ в советское время от концепции местного самоуправления и объявление всех Советов, в том числе и местных, органами государственной власти. Советское строительство рассматривалось как "главный элемент организации Советского государства, советской государственности, государственного строительства. Это организация, деятельность и развитие Советов, как представительных органов государственной власти социалистического государства, самых массовых, всеохватывающих организаций советского народа, через которые он осуществляет принадлежащую ему государственную власть.

Наука советского строительства изучала проблемы организации и деятельности всех уровней системы Советов, но для нас особый интерес представляют труды, посвященные разработке вопросов организации и деятельности местных Советов низового уровня - сельских, поселковых, районных в городах, городских, районных. Именно на этом уровне в наши дни реализуется местное самоуправление.

К источникам науки муниципального права, исходя не только из исторической преемственности в ее развитии, но и современной научно-практической значимости, следует отнести труды С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, В.И. Васильева, Б.Н. Габричидзе, Л.А. Григоряна, О.Е. Кутафина, А.И. Лепешкина, А.И. Лукьянова, В.А. Пертцика, А.Я. Сливы, Я.Н. Уманского, К.Ф. Шеремета, В.И. Фадеева и др.

В становлении муниципального права России как науки можно выделить следующие этапы:

- формирование идей и их реализация в Законах о местном самоуправлении СССР 1990 г. и РСФСР 1991 г. Это этап характеризуется попыткой эволюционных преобразований Советов в органы местного самоуправления;

- разработка конституционной модели местного самоуправления, получившей реализацию в Конституции РФ 1993 г. и Федеральном законе 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Для этого этапа характерна острая политическая борьба, а не научная дискуссия о концепции реформы, увлечение западными муниципальными ценностями и забвение российских традиций местного самоуправления;

- современный этап реформирования местного самоуправления связан с повышением эффективности управления государством в целом по всем уровням реализации публичной власти. При этом особое внимание уделяется местному самоуправлению как одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Принятие нового Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" свидетельствует о критической оценке результатов предыдущего этапа и необходимости существенной корректировки курса.

Читайте также: