Бюджетное послание президента рф это кратко

Обновлено: 05.07.2024

Согласно пункту 2 статьи 172 Бюджетного кодекса РФ (в редакции Федерального закона от 4 октября 2014 г. N 283-ФЗ) бюджетная политика (требования к бюджетной политике) в РФ определяются в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ

См. справку о посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ

См. Основные направления бюджетной политики на 2014 г. и плановый период 2015 и 2016 гг.

См. Основные направления налоговой политики РФ на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг.

В пункте "е" ст. 84 Конституции РФ установлено, что Президент РФ обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. В развитие данной конституционной нормы комментируемая статья предусматривает направление Федеральному Собранию Бюджетного послания Президента РФ, в котором определяется бюджетная политика России (в соответствии с изменениями, внесенными Законом 2007 г. N 63-ФЗ, - не только на очередной финансовый год, но и на плановый период). В п. 2 ст. 172 Кодекса установлено, что Бюджетное послание Президента РФ является одной из основ для составления проекта бюджета.

Подготовленное в соответствии с комментируемой статьей Бюджетное послание Президента РФ "О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах" направлено Федеральному Собранию 9 марта 2007 г. Названное Бюджетное послание содержит 5 разделов:

--------------------------------
Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2007. N 7.

1) итоги бюджетной политики в 2000 - 2006 гг., в том числе:

обеспечение сбалансированности бюджетных ресурсов и обязательств;

создание эффективной системы управления государственными финансами;

снижение налоговой нагрузки на экономику;

концентрация финансовых ресурсов на решении приоритетных задач и снижение зависимости бюджетных доходов от конъюнктуры мировых цен;

реформирование межбюджетных отношений;

2) основные принципы бюджетной стратегии на 2008 - 2010 гг. и дальнейшую перспективу;

3) основные направления налоговой политики;

4) основные приоритеты бюджетных расходов;

5) совершенствование межбюджетных отношений.

Другой комментарий к статье 170 Бюджетного Кодекса РФ

Составлению проекта бюджета предшествует бюджетное послание Президента Российской Федерации (ст. 170 БК РФ), которое направляется Федеральному Собранию Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего финансовому году. В бюджетном послании Президента Российской Федерации определяются бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.

Например, Бюджетное послание Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах" было направлено Федеральному Собранию Российской Федерации 9 марта 2007 г., Бюджетное послание "О бюджетной политике в 2007 году" - от 30 мая 2006 г.

Бюджетное послание Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах" содержит основные направления и ориентиры бюджетной политики в 2008 - 2010 гг. и пять разделов:

1. Итоги бюджетной политики в 2000 - 2006 гг. Как отмечено в Бюджетном послании, сформировались затянутые и громоздкие процедуры составления и рассмотрения проектов бюджетов, не позволяющие четко разделить политические и "технологические" аспекты бюджетного процесса. Главные распорядители бюджетных средств имеют недостаточную самостоятельность, а значит, и ответственность при формировании и исполнении бюджетов, что снижает эффективность и результативность бюджетных расходов. Однако бюджет все в большей степени выступает в качестве инструмента проведения структурных реформ, поддержки позитивных процессов в различных сферах экономической деятельности. Несмотря на ряд сохранившихся ограничений и нерешенных проблем, в 2000 - 2006 гг. в целом было завершено формирование основ новой бюджетной системы, созданы все необходимые предпосылки для перехода на качественно более высокий, отвечающий общепризнанным принципам и международным стандартам уровень управления общественными финансами.

2. Основные принципы бюджетной стратегии на 2008 - 2010 гг. и дальнейшую перспективу. Президент Российской Федерации отметил, что бюджетная стратегия на среднесрочную перспективу должна быть ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов.

3. Основные направления налоговой политики. Как указано в Бюджетном послании, налоговая политика в ближайшие три года должна быть ориентирована на создание максимально комфортных условий для расширения экономической деятельности и перехода экономики на инновационный путь развития, а также на дальнейшее снижение масштабов уклонения от налогообложения.

4. Основные приоритеты бюджетных расходов. В Бюджетном послании отмечено, что при формировании проекта федерального бюджета на 2008 - 2010 гг. следует исходить из необходимости финансового обеспечения принятых решений по реализации крупных программ и проектов, имеющих общенациональное значение.

5. Совершенствование межбюджетных отношений. Президент Российской Федерации поддержал предложенные Правительством Российской Федерации меры, касающиеся повышения стимулов для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к снижению уровня дотационности. Вновь созданным муниципальным образованиям должна быть оказана действенная поддержка в освоении ими базовых методов и процедур управления муниципальными финансами.

Комментарии и консультации юристов по ст 170 БК РФ

Если у вас возникли вопросы по статье 170 БК РФ, вы можете получить консультацию юристов нашего сервиса.

Задать вопрос можно через форму связи или по телефону. Первичные консультации бесплатны и проводятся с 9:00 до 21:00 ежедневно по Московскому времени. Вопросы, полученные с 21:00 до 9:00, будут обработаны на следующий день.

стратегия построения государственного бюджета на очередной год, которая предлагается в виде послания президента страны.

Смотреть что такое БЮДЖЕТНОЕ ПОСЛАНИЕ в других словарях:

БЮДЖЕТНОЕ ПОСЛАНИЕ

БЮДЖЕТНОЕ ПОСЛАНИЕ стратегия построения государственного бюджета на очередной год, которая предлагается в виде послания президента страны. Райзберг Б. смотреть

БЮДЖЕТНОЕ ПОСЛАНИЕ

- стратегия построения государственного бюджета на очередной год, которая предлагается в виде послания президента страны.

БЮДЖЕТНОЕ ПОСЛАНИЕ

ср message budgétaire

БЮДЖЕТНОЕ ПОСЛАНИЕ

БЮДЖЕТНОЕ ПОСЛАНИЕ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Бюджетное послание Президента Российской Федерации Бюджетное послание Президента Российской Федерации - составная часть Послания Президента РФ Федера. смотреть

БЮДЖЕТНОЕ ПОСЛАНИЕ ПРЕЗИДЕНТА РФ

документ, лежащий в основе составления бюджета. Направляется Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего финансовому году. Президент РФ выступает с Б.п. на совместном заседании Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Б.п. задает стратегические и краткосрочные ориентиры бюджетной политики, согласованные с общими целями и задачами экономич. политики государства, к-рые являются определяющими в среднесрочном бюджетном планировании и при составлении проекта федерального бюджета на очередной год. В процессе составления проекта федерального бюджета Правительство РФ ориентируется в первую очередь на приоритеты, обозначенные в Б.п. Президента РФ. В Б.п. на 2002 среди среднесрочных бюджетных приоритетов выделены: снижение налоговой нагрузки на экономику, упорядочение государственных обязательств, концентрация финансовых ресурсов на решении приоритетных задач, снижение зависимости бюджетных доходов от конъюнктуры мировых цен, создание эффективной системы межбюджетных отношений и управления государственными финансами. Основные стратегические ориентиры бюджетной политики на среднесрочную перспективу: проведение налоговой реформы в целях снижения налогового бремени на налогоплательщиков, упрощения налоговой системы, выравнивания условий налогообложения и повышения качества налогового администрирования; пересмотр объема и структуры обязательств государства и приведение их в соответствие с возможностями федерального бюджета, пересмотр функциональной и экономической структуры бюджетных расходов путем их инвентаризации и оценки эффективности; признание главными приоритетами в бюджетных расходах – обеспечение внутренней и внешней безопасности страны, судебная система, воспроизводство научного потенциала, социальная сфера; выделение важнейшего приоритета бюджетной политики – борьбы с бедностью; обеспечение снижения зависимости бюджетных доходов от конъюнктуры мировых цен; поддержка российских предприятий, выходящих на международную арену прежде всего с продукцией высокого передела, способствование устранению разл. барьеров, стоящих перед ними на внешнем рынке; совершенствование межбюджетных отношений как одно из ключевых направлений бюджетной политики, нацеленное на четкое разграничение доходных и расходных полномочий региональных и местных властей, расширение их прав и ответственности за использование находящихся в их распоряжении финансовых ресурсов. Решение этих жизненно важных задач связано с финансами, что позволит также наладить открытые и справедливые отношения между государством и обществом. Контроль общества за использованием бюджетных ресурсов обеспечивается переводом бюджетов всех уровней на казначейское исполнение. смотреть

На протяжении всего периода времени с 1997 по 2013 год президент РФ дважды в год обращался к Федеральному собранию с посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, а также с бюджетным.

Первое из них является требованием российской Конституции. Второе было требованием Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которым в бюджетном послании должна определяться бюджетная политика на тот период времени, на который составляется проект закона о федеральном бюджете (сейчас это три года), а само бюджетное послание должно направляться Федеральному собранию не позднее марта предыдущего года. Здесь возникают два момента, на которые стоит обратить внимание.

Первое. В последние годы президент обращался к Федеральному собранию сначала с бюджетным посланием в мае-июне, а затем в ноябре-декабре - уже с общим посланием, затрагивающим все вопросы государственной политики. В результате получалась довольно странная ситуация: в начале каждого бюджетного цикла в рамках бюджетного послания определялись общие направления и приоритеты государственной бюджетной политики, далее шел долгий процесс подготовки проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, прогноз и согласование параметров всех доходов и расходов, и затем, зачастую уже после принятия закона о бюджете Госдумой и одобрения его Советом федерации, президент выступал с посланием Федеральному собранию.

Последнее касалось всех вопросов государственной политики, в том числе и тех, которые требуют бюджетного финансирования. Поэтому реализация тех или иных задач этого послания требовала корректировки как самой бюджетной политики, так и параметров только что принятого федерального бюджета.

Но должно быть все наоборот: сначала должны определяться приоритеты государственной политики вообще, а затем правительство должно придумать, как достичь поставленных целей наилучшим образом, то есть разработать соответствующую бюджетную политику, которая, в свою очередь, должна найти свое отражение в параметрах федерального бюджета. На практике же предновогоднее послание президента Федеральному собранию зачастую больше напоминало актуализацию целей и задач государства. Это, конечно, тоже необходимо, но все-таки определение общих целей и задач должно предшествовать распределению денег.

Второе. А кто, собственно, должен определять основные направления бюджетной политики? Вообще-то это прерогатива правительства. Именно правительство несет ответственность за достижение поставленных целей, и бюджетная политика - один из его рабочих инструментов. Если у правительства есть сфера ответственности, то должна быть и определенная свобода действий. В данном случае она выражается в выборе инструментов бюджетной политики. Разумеется, президент может на нее влиять, но только на макроуровне, на уровне основных направлений, не затрагивая технических деталей.

Отмена бюджетного послания и инкорпорирование его положений в общее послание Федеральному собранию в значительной степени решают обе эти проблемы. С одной стороны, восстанавливается причинно-следственная связь между различными этапами бюджетного процесса, с другой - в рамках единого послания президент может сказать не только то, что нужно достичь, но и обрисовать направление, в котором для этого нужно двигаться. Это должно сделать послание Федеральному собранию более целостным и связанным.

Последние новации бюджетного законодательства не ограничиваются отменой бюджетного послания президента Федеральному собранию: предусматривается также составление долгосрочных прогнозов социально-экономического развития и бюджетных прогнозов на всех уровня публичной власти. При этом на уровне Российской Федерации и субъекта РФ такие прогнозы должны будут составляться каждые шесть лет минимум на 12-летний период, а на местном уровне - каждые три года минимум на шестилетний период.

Будут ли эти преобразования эффективными? Ответ на этот вопрос будет зависеть от практики применения этих новаций, но уже сейчас можно сказать, что в них заложены существенные внутренние ограничения. Они хорошо видны, например, при сопоставлении отдельных элементов российской практики бюджетного планирования с практикой развитых стран.

Во-первых, долгосрочные прогнозы в развитых странах составляются на более длительный период - от 40 до 75 лет, и пересматриваются они чаще чем один раз в шесть лет.

При этом их смысл состоит не столько в том, чтобы постараться угадать параметры экономики и бюджетные параметры на такой длительный период, сколько в том, чтобы понять, насколько текущая бюджетная политика является устойчивой в долгосрочной перспективе. То есть в случае сохранения текущей бюджетной политики на длительный период будет ли бюджет сбалансированным или расчетный объем государственного долга станет таким, что государство будет не в состоянии исполнять свои обязательства.

М.Б. РАЗГИЛЬДИЕВА, кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права Рассмотрены финансово-правовые аспекты бюджетных и ежегодных посланий Президента РФ, их соотношение, правовая природа, а также значение и место в бюджетном процессе. Установлено, что послания Президента РФ являются концептуальными правовыми актами, которые обладают разным целевым предназначением в рамках государственного управления и бюджетного процесса.

М.Б. РАЗГИЛЬДИЕВА,

кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права

Рассмотрены финансово-правовые аспекты бюджетных и ежегодных посланий Президента РФ, их соотношение, правовая природа, а также значение и место в бюджетном процессе. Установлено, что послания Президента РФ являются концептуальными правовыми актами, которые обладают разным целевым предназначением в рамках государственного управления и бюджетного процесса. Определены различия, обусловливающие рассмотрение ежегодных и бюджетных посланий в качестве самостоятельных документов, имеющих юридическую значимость в сфере финансовой деятельности государства. Обоснована необходимость изменения формы установления Президентом РФ основных направлений бюджетной политики.

Ключевые слова: ежегодное послание Президента РФ, бюджетное послание Президента РФ, акты Президента РФ, концептуальные правовые акты.

Financially-legal aspects of annual and budgetary messages of President of the Russian Federation

In article financially-legal aspects of budgetary and annual messages of the President of the Russian Federation, their parity, the legal nature, and places in budgetary process are considered. It is established that messages of the President of the Russian Federation are conceptual legal acts which has target mission within the limits of the government and budgetary process possesses. The distinctions causing of annual and budgetary messages as independent dock-cops are defined, having the legal importance in sphere financial is activity of the state. Necessity of change of the form of an establishment by the President of the Russian Federation of the basic directions of a budgetary policy-expedient to make out not the budgetary message of the President of the Russian Federation, and its order to the Government of the Russian Federation is proved.

Keywords: the annual message of the President of the Russian Federation, the budgetary message of the President of the Russian Federation, legal acts of the President of the Russian Federation, conceptual legal acts.

Поскольку в течение календарного года выходят два существенно отличающихся друг от друга программных документа, необходимо определиться с их соотношением. По этому вопросу можно встретить различные мнения. Так, в экономической литературе указывается, что бюджетное послание является составной частью ежегодного послания Президента РФ[1]. В правовых источниках данные документы обычно рассматриваются как самостоятельные[2]; например, К.А. Семерджян относит бюджетные послания к специальному виду, так как, в отличие от общих посланий главы государства, они выражают основы только бюджетной политики государства[3].

Рассмотрение бюджетного послания как части ежегодного послания на первый взгляд возможно в аспекте содержания. Действительно, определение направлений деятельности государства на перспективу без соответствующего финансового обеспечения превращает благие намерения в фикцию, поэтому бюджетное послание должно быть логическим продолжением послания ежегодного, уточняя его положения в конкретных направлениях бюджетных мероприятий. Но данный вариант соотношения посланий не совсем подтверждается практикой их издания: если до 2006 года включительно ежегодное послание Президента РФ (кроме послания 2000 года) оглашалось раньше, чем подготавливалось послание бюджетное, то с 2007 года по настоящее время ежегодные послания оглашаются существенно позже (в 2007 году бюджетное послание оглашено в марте, а ежегодное — в апреле; в 2008 году — в июне и ноябре соответственно; в 2009 году — в мае и ноябре соответственно). Заметим, что ноябрьское оглашение ежегодных посланий представляется более оправданным, поскольку в большей степени обеспечивает реализацию конституционного назначения — подведение итогов о положении в стране и определение основных направлений внутренней и внешней политики на предстоящий период. Понятно, что в условиях финансового года, совпадающего с календарным, итоги политики, мероприятия которой финансируются из бюджета текущего года, более очевидны к окончанию этого года, чем к его середине.

На наш взгляд, нет достаточных оснований для объединения данных документов в единый содержательно цельный документ, так как они имеют различное функциональное предназначение. Ежегодное послание — документ, хотя официально и обращенный к парламенту, своим адресатом имеет гражданское общество в целом, что подчеркивается внешними признаками его представления: объединенное заседание обеих палат Федерального собрания, присутствие членов правительства, высших должностных лиц, телевизионные трансляции, опубликование в официальных источниках, последующая серия аналитических публикаций. Бюджетное послание подобных атрибутов не имеет. В 2009 году оно впервые было представлено Президентом РФ лично, в то время как обычно просто передавалось в Федеральное собрание курьером и пояснялось помощником Президента РФ; при этом оно не всегда публикуется в СМИ, а размещается на официальном сайте Президента РФ. Думается, данные различия обусловлены тем, что функциональное назначение бюджетного послания несколько иное: это важнейший компонент основы проекта федерального бюджета, документ, поясняющий реализацию положений ежегодного послания в бюджетной сфере.

Однако связать на таком основании данные документы воедино нельзя — этому препятствует не только разное время между изданиями ежегодного и бюджетного посланий, но и фактическая невозможность сформировать и учесть бюджетное послание в процессе подготовки проекта бюджета на тот финансовый год, политика на который определена посланием ежегодным. Так, в 2008 году ежегодное послание Президента РФ было подготовлено в ноябре. Оно определило направления государственной политики во всех сферах на период 2009—2011 гг., однако учесть его положения в проекте бюджета на 2009 год было невозможно, поскольку проект бюджета уже был передан на рассмотрение в Госдуму. Таким образом, на 2009 год положения данного ежегодного послания могли быть учтены либо в процессе рассмотрения проекта закона о бюджете, либо при внесении изменений в уже действующий бюджет. Полноценное же внедрение (со стадии составления проекта бюджета) политики, предусмотренной в ежегодном послании 2008 года, могло быть осуществлено лишь при составлении проекта бюджета на 2010 год.

В этих условиях становится оправданным наличие двух посланий. Бюджетное выступает промежуточным документом между посланиями ежегодными, что позволяет учесть в бюджетной политике политические изменения текущего момента. Если ежегодное послание Президента РФ можно рассматривать как стратегию деятельности государственной власти на предстоящий период, то послание бюджетное — это тактика данной деятельности, конкретизированная в тех мероприятиях, финансирование которых должно быть предусмотрено бюджетом предстоящего периода.

Полагаем, что ежегодные и бюджетные послания имеют и различные цели. У ежегодных посланий это выработка стратегии государственной деятельности, обеспечивающая координацию деятельности органов всех ветвей власти. Бюджетное послание, на наш взгляд, направлено на достижение двух целей. Одна — президентское управление деятельностью по составлению проекта федерального бюджета (что обусловлено положениями п. 2 ст. 172 БК РФ), вторая — пояснение положений проекта закона о федеральном бюджете в части заложенной бюджетной политики. Наличие этой цели обусловлено тем, что послание адресовано Федеральному собранию.

Таким образом, различное функциональное и целевое предназначение данных документов, разное время их издания и обусловленные этим возможные различия в содержании планируемых мероприятий приводят к выводу об их самостоятельности и автономности (хотя, безусловно, отрицать взаимосвязь между ними нельзя).

Важным является установление финансово-правового значения ежегодных и бюджетных посланий. Это значение проявляется в том, что данными документами обеспечиваются две важнейшие функции в сфере финансовой деятельности государства. Одна из них — формирование системы целеполагания в рамках бюджетного процесса, на основании которой в дальнейшем создается блок бюджетно-правовых документов, необходимых для составления расходной части бюджета. Вторая — подготовка проекта федерального бюджета в соответствии с определенными Президентом РФ основными направлениями внутренней и внешней политики.

Одним из нововведений реформируемого в настоящее время бюджетного процесса является внедрение в бюджетную деятельность субъектов бюджетного планирования такого документа, как доклад о результатах и основных направлениях работы. В нем должны быть отражены цели, задачи и показатели деятельности субъектов бюджетного планирования, бюджетные целевые программы, распределение расходов по целям, задачам, программам и другая информация[4]. В свою очередь формирование бюджетных целевых программ должно базироваться на системе целей, задач и показателей деятельности субъектов бюджетного планирования[5]. Это предполагает формирование четкой системы целей и задач государственной деятельности, которыми должны руководствоваться все субъекты бюджетного процесса в рамках своего участия в подготовке бюджета. Согласно действующему законодательству первое после вступления в должность Президента РФ ежегодное послание, с которым он обращается к Федеральному собранию, содержит специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. В нем формулируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне. На этой основе Правительство РФ разрабатывает программу социально-экономического развития на среднесрочную перспективу. В последующих ежегодных посланиях Президента РФ содержится раздел, посвященный анализу выполнения указанной программы и ее уточнению с определением задач на предстоящий год[6]. Программа социально-экономического развития на среднесрочную перспективу является комплексной системой целевых ориентиров государства (и планируемых путей, и средств их достижения), которые и должны быть основой для разработки бюджетных целевых программ и отражаться в докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования. Поэтому следует согласиться с мыслью В.Ю. Чигирева, что высшим субъектом системы целеполагания в бюджетном процессе является Президент РФ[7].

Бюджетное послание, в отличие от ежегодного, выполняет иную функцию — обеспечивает подготовку проекта федерального бюджета в соответствии с определенными Президентом РФ основными направлениями внутренней и внешней политики, чем и определяется его значение в бюджетном процессе, отраженное в ст. 172 БК РФ.

Таким образом, ежегодное послание Президента РФ включено в бюджетный процесс опосредованно — через бюджетное послание, доклады о результатах и основных направлениях деятельности, а также при помощи бюджетных целевых программ. Бюджетное послание согласно статьям 170 и 172 БК РФ является необходимой составляющей бюджетного процесса.

Следует заметить, что подзаконное нормативное внедрение бюджетного послания в бюджетный процесс не соответствует положениям ст. 172 БК РФ. Так, в Постановлении № 1010 бюджетное послание Президента РФ даже не упоминается. Устранение этого недостатка возможно путем внесения в Постановление № 1010 положения об обязанности Министерства финансов РФ при формировании основных направлений бюджетной политики учитывать положения бюджетного послания Президента РФ. Ситуация осложняется тем, что согласно Постановлению № 1010 основные направления бюджетной политики должны быть подготовлены до 15 декабря года, предшествующего текущему финансовому году (до этого срока они должны быть согласованы бюджетной комиссией), и одобрены Правительством РФ до 15 апреля текущего финансового года. Бюджетное же послание Президента РФ за последнее десятилетие в соответствии со сроками, указанными в ст. 170 БК РФ, было подготовлено лишь однажды — в 2007 году. Все остальные готовились с опозданием от 1 до 3,5 месяцев[10]. Таким образом, ситуация, когда видение бюджетной политики Президентом РФ не совпадает с уже подготовленными Минфином России основными направлениями бюджетной политики, препятствует нормальному развитию процесса составления проекта бюджета. Устранение подобной ситуации видится в повышении органами власти, в том числе и Президентом РФ, дисциплины в сфере подготовки и издания актов, а также во внесении соответствующего дополнения в Постановление № 1010. Введение обязанности Минфина России при подготовке проекта федерального бюджета учитывать сформулированные в бюджетном послании направления бюджетной политики позволит рассматривать бюджетное послание в качестве элемента процедуры по подготовке основных направлений бюджетной политики (которая согласно Постановлению № 1010 осуществляется Минфином России)[11].

Установление роли бюджетного и ежегодного посланий Президента РФ в бюджетном процессе невозможно без уяснения правовой природы данных документов. Единообразного понимания ее в науке пока не сложилось. Так, Д.С. Кучков полагает, что ежегодное послание Президента РФ Федеральному собранию — форма ненормативного неправового регулирования, имеющая характер установочного документа для органов и должностных лиц. По его мнению, такое регулирование не является общеобязательным и носит информационный характер, но оказывает управляющее воздействие на общественные отношения[12]. О.Б. Потапова также полагает, что послания являются установочными документами, выполняющими координирующую функцию во взаимодействии различных ветвей власти. Однако, по ее мнению, послание имеет различное значение для разных органов власти: по отношению к исполнительной власти оно обязательно к исполнению, для других ветвей власти носит характер политического влияния и информирования[13]. Ряд исследователей отмечают, что послания носят характер политического акта с элементами распорядительных функций, служат ориентиром законодательной деятельности парламента, обладая в то же время очевидной императивностью по отношению к правительству[14], т. е. являются политико-правовыми документами, обязательными для рассмотрения парламентом и исполнения правительством. Нормативным правовым документом послание считать нельзя, хотя оно может быть основой для подобных актов. К.А. Семерджян также согласен со статусом посланий как неправовых актов, хотя считает, что они являются документами юридическими, поскольку необходимость послания формулируется законодательным образом в качестве юридической обязанности Президента РФ, вытекающей из его конституционной функции определять основы внутренней и внешней политики государства. На этой основе исследователь определяет послание как политико-правовой юридический документ[15]. На ненормативность посланий указывает и Е.В. Колесников, который пишет, что послание — это официальный документ, не являющийся нормативным актом, обязательным для граждан и должностных лиц, так как не включает в себя правовые нормы[16]. Из этого можно заключить, что данный документ не содержит ни нормативных, ни индивидуальных правовых предписаний (поскольку не обязателен для должностных лиц). Имеется и иная позиция, когда послание рассматривается как нормативный акт, по своей силе приравниваемый к закону[17], либо как конституционный акт, стоящий выше федерального закона[18].

Таким образом, в природе посланий как формы деятельности Президента РФ отмечаются следующие свойства: это форма неправового регулирования (не является общеобязательной, имеет характер политического влияния и информационный характер); ненормативный акт; неправовой акт; установочный документ; юридический документ; политико-правовой документ; политический акт с элементами распорядительных функций; имеет специфичную юридическую силу, неодинаковую для различных субъектов; имеет большую юридическую силу, чем федеральный закон. Необходимо установить, какими из перечисленных свойств действительно обладают послания Президента РФ.

Полагаем верной характеристику посланий как юридических документов. К.В. Каргин выделяет следующие признаки юридического документа: содержит правовую информацию; обладает установленными реквизитами; имеет юридическое значение (которое отражает необходимость юридического документа для участников правовых отношений); создается в процессе юридической деятельности; включен в процесс правового регулирования (т. е. является средством, которое связывает участников правовых отношений)[19]. Послания (как ежегодные, так и бюджетные) обладают перечисленными чертами. В частности, нельзя отрицать, что информация, оформляемая посланиями, носит правовой характер, поскольку именно она формирует ряд юридических последствий. Верным является и замечание Е.Ю. Жаровой, что правовой следует признавать такую информацию, которая несет в себе основание для возникновения, изменения или прекращения прав и обязанностей лица[20]. На основании ежегодных посланий ранее готовился план действий Правительства РФ; на основании бюджетного послания должен подготавливаться проект федерального закона о федеральном бюджете (ст. 172 БК РФ); в ежегодных посланиях нередко содержатся поручения Президента РФ конкретным ведомствам, что порождает правоотношения по их исполнению. У посланий отмечается и такое свойство юридического документа, как вовлеченность в процесс правового регулирования. Юридическое значение данных документов определяется необходимостью исполнения Президентом РФ возложенной на него функции по координации деятельности органов государственной власти. В связи с этим нельзя отрицать того, что послания создаются в процессе юридической деятельности Президента РФ по исполнению возложенного на него Конституцией РФ полномочия по определению основных направлений внутренней и внешней политики. Несмотря на то что в настоящее время отсутствует нормативная регламентация порядка подготовки посланий Президента РФ, а также его реквизитов, полагаем, данный документ обладает реквизитами, формирующими его официальность. В частности, к ним нужно отнести подпись Президента РФ[21], а также регистрационный номер и оттиск гербовой печати, которые должны быть проставлены на обязательном экземпляре всякого официального документа[22], а следовательно, и на самом официальном документе.

Читайте также: