Система власти на местах кратко
Обновлено: 30.06.2024
После Октября 1917 г. был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления, которая проводилась согласно циркуляру Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г. В рамках этого курса упразднили городские и земские органы, выступавшие против советской власти, а остальные влились в аппарат местных Советов.
В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. В итоге идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по своей природе государством централизованным.
Конституция РСФСР 1918 г. закрепила систему местных органов государственной власти, которая включала в себя областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы в Российской Федерации, как и в других союзных республиках, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. В СССР их насчитывалось свыше 50 тыс., а в РСФСР – около 28 тыс. Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия без отрыва от производства или службы. В своей деятельности они обязаны были руководствоваться общегосударственными интересами, учитывать запросы населения избирательного округа, добиваться воплощения в жизнь наказов избирателей.
10 июля 1918 г. Пятым съездом Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов была принята первая советская Конституция РСФСР, включавшая Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа. В Декларации определялась социальная основа новой государственности – диктатура пролетариата. Согласно Декларации политической основой нового государства стала система Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов.
В основу организации местной власти были положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти от низового сельского уровня до республиканского. На местах была создана система местных органов государственной власти, которая включала в себя областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы. Они имели статус представительных органов государственной власти. Существенные преобразования системы государственной власти произошли после принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. Во-первых, были упразднены съезды Советов, во-вторых, Советы стали именоваться Советами депутатов трудящихся, в-третьих, депутаты стали избираться на основе прямого избирательного права при тайном голосовании. Но сохранялся главный признак местных Советов как органов государственной власти. Депутаты избирались на два года и осуществляли свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью.
Наименование Советов в очередной раз было изменено в Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. По новым, последним, советским конституциям они стали называться Советами народных депутатов. Статьей 145 Конституции СССР Советы народных депутатов объявлялись органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах. Согласно ст. 146 Конституции СССР местные Советы народных депутатов решали все вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета. Они руководили на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством, утверждали планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществляли руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями, обеспечивали соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан, содействовали укреплению обороноспособности страны.
Решения местных Советов были обязательны для исполнения всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами.
Революционные события 1917 г. в России положили начало принципиально новому, беспрецедентному по своим последствиям этапу организации власти на местах. Государственная машина на всех иерархических уровнях власти была сломлена и заменена новым государственным аппаратом, основой формирования которого стало учение В.
И. Ленина о Советах как о наиболее совершенных носителях идеи социалистической государственности [95] .
Одновременно с формированием органов местной власти на местах начала проводиться линия непосредственного подчинения всех звеньев Советов снизу вверх, и в первую очередь в области экономики и финансов: созданный в декабре 1917 г. Высший Совет народного хозяйства при Совнаркоме руководил экономическими и финансовыми подразделениями местных Советов, которые одновременно являлись местными органами ВСНХ.
10 июля 1918 г. была принята первая Советская Конституция, которая закрепила и систематизировала сложившуюся в центре и на местах организацию власти. Вся власть в стране в центре и на местах, говорилось в ней, принадлежит Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Всю систему Советов возглавлял Всероссийский съезд Советов. Конституцией было определено, что к местным органам власти относятся областные, губернские, уездные и волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты. В городах и сельских поселениях образовывались Советы депутатов и их исполкомы.
Правом избирать и быть избранными в Советы пользовались независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и т.д.:
1) граждане РСФСР обоего пола, достигшие 18 лет, которые добывали средства к жизни производительным и общественно-полезным трудом, а также занятые домашним трудом обеспечивающим для первых возможность производительного труда;
2) солдаты Красной Армии и флота;
3) граждане, входящие в ту и другую категорию, утратившие в какой-нибудь мере трудоспособность.
Не избирали и не могли быть избранными:
1) лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли, и лица, живущие на нетрудовой доход (проценты от капитала, доходы с предприятий, поступления с имуществ и т.д.);
2) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники;
3) монахи и духовные служители церквей и религиозных культов;
4) служащие и агенты бывшей полиции особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома;
5) лица, признанные в установленном порядке умалишенными, а также лица, состоящие под опекой;
6) лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором.
Таким образом, право на участие в осуществлении местной власти было ограничено для определенных слоев населения. В то же время значительно расширялись избирательные возможности участия в управлении государственными делами тех социальных групп, которые до революции ущемлялись в политических правах.
Организация и деятельность Советов требовала тщательного нормативного регулирования. Первое Положение о сельских Советах ВЦИК принял в 1920 г. После начала новой экономической политики последовала серия положений: о Советах губернских, уездных и заштатных городов, поселков городского типа; об уездных съездах Советов и их исполнительных комитетах; о волостных съездах Советов и волостных исполнительных комитетах; о губернских съездах Советов и их исполнительных комитетах.
В середине 1920-х гг. было проведено изменение территориальных границ, в пределах которых действовали Советы. В 1924—
1925 гг. проведено районирование: упразднены волости и созданы более крупные территориальные образования — районы. В 1925—
1926 гг. вместо уездов образованы округа. Происходит организационное и финансовое укрепление Советов этого уровня: им выделяются средства из государственного бюджета, а с 1924 г. они составляют и исполняют свои собственные бюджеты. Однако вскоре контроль за финансово-хозяйственной деятельностью местных Советов усилился, что соответствовало общей тенденции развития Советского государства.
После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. представительные органы государственной власти стали избираться непосредственно населением, устанавливалась обязательная периодичность проведения сессий Советов, было регламентировано создание при исполкомах (кроме поселковых и сельских) функциональных отделов. На конституционном уровне не произошло существенной конкретизации полномочий местных Советов низового уровня, по-прежнему жестко проводился принцип демократического централизма: руководство вышестоящим Советом нижестоящими с правом отмены их решений; двойное подчинение исполнительных органов.
Фактически местные Советы стали безвластными органами, принимающими решения, подготовленные исполкомами, их аппаратом и местными партийными органами.
В 1940—1950-е гг. произошла еще большая централизация управления, сложилась административно-командная система с минимально допустимой автономией местных государственных органов. Нарушались основные принципы деятельности Советов — гласность и подотчетность.
Перечисленными нормативными правовыми актами устанавливались следующие принципы деятельности местных Советов:
■ приоритет интересов государства, а не местного населения: Советы решали все вопросы местного значения, исходя прежде всего из общегосударственных интересов;
■ отсутствие реальных рычагов контроля за деятельностью предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории соответствующего Совета: контрольные функции сводились к заслушиванию соответствующих руководителей и даче им рекомендаций, а также к участию в разработке планов и оказанию помощи;
■ обязательность для Советов этого звена решений не только вышестоящих Советов, но и вышестоящих органов исполнительной власти, прямое подчинение вышестоящим исполкомам.
После принятия Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. Советы называются Советами народных депутатов, которые просуществовали вплоть до упразднения их указами Президента Российской Федерации в октябре 1993 г.
Анализируя развитие органов местной власти в советский период, можно выделить следующие черты, характеризующие правовое положение местных Советов, включая их низовые звенья:
1) местные Советы — органы государственной власти и управления — были органично встроены в общую систему Советов; единство системы власти Советов базировалось на принципе демократического централизма, допускающего самостоятельность нижних звеньев власти в строго определенных пределах и жестко отсекающего любые попытки выйти за установленные рамки;
2) принцип разделения властей не применялся ни на каких уровнях Советов, т.е.
власть и управление были слиты воедино, а Советы не только формировали, направляли и руководили исполнительной властью, но и непосредственно осуществляли функции руководства подведомственным хозяйством, социально-культурным строительством;
3) всевластие Советов в политической, хозяйственной и социально-культурной сферах жизни государства и общества было провозглашено формально;
4) было характерно партийное руководство деятельностью Советов, в частности формированием представительных органов, подбор, расстановка, обучение и воспитание кадров, работающих в Советах и т.д.
Таким образом, местные Советы представляли собой единую систему органов государственной власти на местах с жесткой соподчи- ненностью нижестоящих органов вышестоящим.
Необходимо отметить, что в СССР местное самоуправление считалось институтом буржуазной государственности, совершенно несовместимым с советской системой организации власти на местах. Ни в одном официальном документе Советы не назывались органами местного самоуправления. Этот термин полностью исчез из юридического лексикона.
Большинство советских ученых отрицали самоуправленческие качества Советов, указывая при этом, что представление о Советах как об органах местного самоуправления было отброшено еще в ходе подготовки первой Советской Конституции [96] . Вместе с тем некоторые ученые видели в Советах, получивших в период нэпа относительную самостоятельность, бюджетные и имущественные права, своеобразные органы местного самоуправления [97] .
Существовала третья точка зрения, согласно которой местные Советы сочетали в себе одновременно свойства органов государственной власти и местного самоуправления [98] . В пользу такого подхода выдвигались следующие аргументы. С одной стороны, функциональная близость, публичный характер деятельности свидетельствовали о принадлежности местных органов к системе государственной власти. С другой стороны, местные Советы по форме сохраняли традиции российского самоуправления, например, в части выборов в представительные органы на местах, привлечения общественности к их работе.
Однако сочетание в Советах признаков органов местного самоуправления и органов государственной власти в принципе невозможно, а если бы оно все-таки существовало, это неизбежно привело бы к поглощению местных органов власти органами власти государственной. Кроме того, как уже было сказано выше, советская система организации местной власти отрицала местное самоуправление. Формирование тоталитарного режима, утверждение единой, подконтрольной государству формы собственности, утрата границ между личностью и обществом не могут сочетаться с какой бы то ни было самостоятельностью и независимостью местной власти. В организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу, поэтому идея местного самоуправления, предполагающего известную децентрализацию власти, самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства диктатуры пролетариата, а затем и общенародного государства, которые по самой своей природе были государствами централизованными.
В РФ есть три ветви власти — законодательная, исполнительная и судебная. Органы власти делятся на федеральные и региональные.
К федеральным относятся:
Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума) — федеральный орган законодательной власти;
Правительство Российской Федерации во главе с Председателем — федеральный орган исполнительной власти (также федеральными органами исполнительной власти считаются Министерства России, федеральные службы и федеральные агентства России, управляемые Президентом или подведомственные и управляемые Правительством России);
Верховный Суд Российской Федерации, Конституционный суд, кассационные суды общей юрисдикции, апелляционные суды общей юрисдикции, верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции, а также арбитражные суды округов, арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов Российской Федерации и специализированные арбитражные суды, составляющие систему федеральных арбитражных судов — федеральные органы судебной власти.
Региональные — это органы власти субъектов Федерации, они также делятся на законодательные, исполнительные и судебные.
Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, законами, федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Президент РФ является главой государства. Он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.
Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом.
Палаты ФС РФ, Правительство РФ, законодательные органы субъектов РФ могут вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции.
Федеральное Собрание
Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы.
Совет Федерации состоит из сенаторов Российской Федерации, по два от каждого субъекта: по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти — на срок полномочий соответствующего органа. Семь из них могут быть назначены пожизненно. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избирается на пять лет. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами.
К ведению Совета Федерации относятся:
утверждение изменения границ между субъектами РФ;
утверждение указов Президента РФ о введении военного положения и чрезвычайного положения;
решение вопроса о возможности использования Вооруженных сил РФ за пределами территории нашей страны;
назначение выборов Президента РФ и его отрешение от должности;
лишение неприкосновенности Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий;
назначение на должность по представлению Президента РФ Председателя Конституционного суда РФ, его заместителя и судей КС РФ, Председателя Верховного Суда РФ, его заместителей и судей ВС РФ;
проведение консультаций по предложенным Президентом кандидатурам на должность Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов РФ, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов РФ;
назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов Счетной палаты по представлению Президента;
проведение консультаций по предложенным Президентом кандидатурам на должность руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности;
прекращение по представлению Президента в соответствии с федеральным конституционным законом полномочий Председателя Конституционного суда, его заместителя и судей КС РФ, Председателя Верховного Суда, его заместителей и судей ВС РФ, председателей, заместителей председателей и судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий;
заслушивание ежегодных докладов Генерального прокурора.
К ведению Государственной Думы относятся:
утверждение по представлению Президента кандидатуры Председателя Правительства РФ;
решение вопроса о доверии Правительству РФ;
заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ;
назначение на должность и освобождение от должности Председателя ЦБ РФ, заслушивание ежегодных отчетов ЦБ;
назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов Счетной палаты по представлению Президента РФ;
назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека;
выдвижение обвинения против Президента РФ в целях отрешения его от должности или против Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, в целях лишения его неприкосновенности.
Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ в случаях, предусмотренных статьями 111, 112 и 117 Конституции.
Совету Федерации, сенаторам Российской Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.
Федеральные законы принимаются Государственной Думой. Принятые законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации для одобрения. Принятый ГД и одобренный СФ федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.
Правительство РФ
Исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ под общим руководством Президента РФ. Правительство состоит из Председателя, его заместителей и федеральных министров.
Правительство руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, за исключением тех, руководство деятельностью которых осуществляет Президент.
разрабатывает и представляет ГД федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет ГД отчет о его исполнении и ежегодные отчеты о результатах своей деятельности;
обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой социально ориентированной госполитики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, поддержки, укрепления и защиты семьи, сохранения традиционных семейных ценностей, а также в области охраны окружающей среды;
обеспечивает господдержку научно-технологического развития РФ, сохранение и развитие ее научного потенциала;
обеспечивает функционирование системы социальной защиты инвалидов, основанной на полном и равном осуществлении ими прав и свобод человека и гражданина, их социальную интеграцию без какой‑либо дискриминации, создание доступной среды для инвалидов и улучшение качества их жизни;
осуществляет управление федеральной собственностью и меры по обеспечению обороны страны, госбезопасности, реализации внешней политики РФ;
осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
осуществляет меры по поддержке институтов гражданского общества, в том числе НКО, обеспечивает их участие в выработке и проведении государственной политики;
осуществляет меры по поддержке добровольческой (волонтерской) деятельности, содействует развитию предпринимательства и частной инициативы;
обеспечивает реализацию принципов социального партнерства в сфере регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений;
осуществляет меры, направленные на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия страны, формирование в обществе ответственного отношения к животным;
создает условия для развития системы экологического образования граждан, воспитания экологической культуры;
осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента.
Порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом.
Судебная власть
Правосудие в РФ осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства.
Судебную систему РФ составляют Конституционный суд РФ; Верховный Суд РФ; федеральные суды общей юрисдикции; арбитражные суды; мировые судьи субъектов РФ. Создание чрезвычайных судов не допускается.
Судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону.
Конституционный суд — высший судебный орган конституционного контроля в РФ. Он состоит из 11 судей, включая Председателя и его заместителя. Конституционный суд разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных актов, конституций республик, уставов, не вступивших в силу международных договоров РФ и т. д.
Конституционный суд разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, высшими государственными органами субъектов РФ.
Конституционный суд дает толкование Конституции Российской Федерации. По запросу Президента КС РФ проверяет конституционность проектов законов о поправке к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также принятых в порядке, предусмотренном частями 2 и 3 статьи 107 и частью 2 статьи 108 Конституции РФ законов до их подписания Президентом Российской Федерации.
КС РФ также разрешает вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, а также о возможности исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда (арбитража), налагающего обязанности на РФ, в случае если это решение противоречит основам публичного правопорядка РФ.
Верховный Суд РФ — высший судебный орган по гражданским делам, разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции и арбитражным судам, образованным в соответствии с федеральным конституционным законом и осуществляющим судебную власть посредством гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства. Верховный Суд РФ осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью судов общей юрисдикции и арбитражных судов и дает разъяснения по вопросам судебной практики.
Читайте также: