История развития административной юстиции в россии кратко
Обновлено: 02.07.2024
Ключевые слова: АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ; АДМИНИСТРАТИВНЫЙ СУД; АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО; АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО; ADMINISTRATIVE JUSTICE; THE ADMINISTRATIVE COURT; ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS; ADMINISTRATIVE LAW.
Аннотация: В настоящей статье рассматриваются отдельные вопросы развития административной юстиции, анализируются исторические представления о ней. Также обосновывается необходимость создания в нашей стране административных судов.
На протяжении долгого времени тема развития административной юстиции получает неоднозначное освещение в юридической литературе. Административная юстиция царской России зачастую отличалась своей буржуазной сущностью, так как рассматривалась сквозь призму инструмента маскировки произвола со стороны чиновников.
В научных трудах того времени появлялись различные точки зрения, касающиеся понимания сущности административной юстиции. В основном, под административной юстицией понималась система административных органов, действовавших наряду с судами, либо специально созданные административные суды.
В XX веке неоднократно предпринимались попытки создания исправно действующей системы административной юстиции, но все они оставались безуспешными.
Вопрос необходимости создания административной юстиции и сейчас беспокоит ученых, заинтересованных данной проблематикой. На сегодняшний день, теоритическая разработка правовой юстиции проявляется в двух моделях формирования данного института. Административная юстиция, во-первых, рассматривается как специальный административный суд, во-вторых, как специализация действующих судов.
Необходимость создания административных судов, которые будут осуществлять правосудие по управленческим спорам между различными субъектами права с исполнительной властью, обосновывается вытекающими причинами.
Прежде всего, является недоразумением то, что в правовом государстве, которое основывается на принципе разделения властей, не нашел отражение административный суд. В данном случае, административная юстиция могла бы обеспечить законное функционирование исполнительной власти посредством судебного контроля.
Наличие или же отсутствие специального административного суда, безусловно, говорит о соответствии национальной судебной системы международным правовым стандартам, что ставит под сомнение доступность системы эффективности правосудия для всех субъектов права.
На наш взгляд, создание административной юстиции будет способствовать разрешению наиболее злободневных проблем, в частности, коррупции на различных уровнях власти. А именно, введение административной юстиции позволит разгрузить гражданское и уголовное судопроизводство от дел административных правонарушений, что позволит уделять больше времени задачам, соприкасающимся с коррупцией.
К условиям, порождающим коррупцию, справедливо можно отнести несовершенство и неразвитость законодательства, устанавливающего процедуры подготовки различных распорядительных и регулятивных актов, что усугубляется пренебрежением к процедурной строгости.
Зачастую, бессмысленность создания административных судов аргументируется тем, что число дел, связанных с рассмотрением жалоб население на действие или бездействие органов управления, весьма незначительно. Это объясняется тем, что у граждан отсутствует в полном объеме доверие к судам при рассмотрении споров с должностными лицами.
Следует отметить, что необходимость создания упорядоченной системы административных судов очевидна, но имеется ряд проблем, которые мешают данному процессу:
1) Наличие различных точек зрения ученых на данную тему не вносят ясности в саму концепцию административной юстиции;
2) На создание специального административного суда потребуется существенное количество затрат, ввиду чего данный шаг может показаться нецелесообразным в рамках сегодняшней экономической ситуации.
Мы надеемся, что принятие в 2015 году Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации послужит активизацией процесса создания административных судов.
Проблема защиты граждан против действия (бездействия) органов государства, в том числе законодательных (представительных), исполнительных органов, должностных лиц существует во всех странах. Принятие не соответствующей Конституции страны правовой нормы, незаконные действия органов управления, отдельных должностных лиц, необоснованное привлечение к административной ответственности приводит к ущемлению гражданских субъективных прав.
Положение ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации, согласно которому решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд, является важной гарантией реального обеспечения и соблюдения прав и свобод человека. Благодаря ему суд одновременно выполняет и контрольную функцию по отношению к органам иных ветвей власти, что согласуется с принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, с их определенной связью и взаимным контролем.
Рассмотрением дел подобного рода призван заниматься институт административной юстиции, реформа которого в России идет в последние годы в рамках осуществляемой правительством судебной реформы.
Следует отметить, что развитие отечественной административной юстиции имеет глубокие исторические корни. По нашему мнению, исследование эффективности государственного реформирования института административной юстиции должно опираться на отечественные традиции в данном вопросе. Без изучения истории административного судопроизводства исследование будет неполным.
Согласно литературным данным, история отечественной административной юстиции берет начало с XVI века, когда в Московском государстве функционировал Челобитный приказ.
В обязанности Челобитного приказа входило следующее:
- прием челобитных (так называемые иски частных лиц) на решения должностных лиц того времени - дъяков, подьячих, воевод и т.д.;
- контроль, за деятельностью других правительственных учреждений. Следует отметить, что Челобитный приказ действовал на протяжение VI-XVII.
В течение XVIII в. - и первой половины XIX в. рассмотрением жалоб на действия чиновников и надзором за их деятельностью занимались Сенат и прокуратура.
Произошедшее в результате осуществленной в 1864 г. судебной реформы отделение судебной власти от административной, создание земских и городских органов самоуправления обострили вопрос о судебном контроле деятельности земской и городской администрации.
В 70-90-х годах XVIII в. в каждой из губерний были учреждены особые судебно-административные присутствия для разбора жалоб частных лиц (граждан) на земские, городские и иные местные власти. В каждой губернии создавалось до 10-14 присутствий, причем каждое рассматривало жалобы и выносило по ним решения по своему кругу дел. Были присутствия по земским и городским делам, по крестьянским делам, по фабричным делам, по промысловому налогу, по воинской повинности и т.д. Как отмечал в своем исследовании Н.М. Коркунов, губернские присутствия были коллегиальными органами и назывались присутствиями смешанного состава, т.к. в состав этих органов входили губернатор, вице-губернатор, губернский предводитель дворянства, председатель окружного суда, депутаты городских или земских собраний, а также должностные лица, являвшиеся специалистами в той области, которой занималось присутствие.
Следует отметить, что введение института губернских присутствий смешанного состава оценивалось правоведами того времени неоднозначно. Так, Н.М. Коркунов, давая оценку их деятельности, приравнивал их к органам административной юстиции. Однако его мнение разделяли далеко не все современники. Так, либеральные ученые-правоведы Б.Н. Чичерин и В.Ф. Дерюжинский полагали, что признать их административными судами нельзя в силу преобладания в их составе бюрократических деятелей, а также отсутствия публичности и состязательности.
С этой стороны важную роль в Сенате играл его Первый департамент, так как именно он ведал административно-судебными делами. В его функции входило как рассмотрение жалоб граждан на органы власти, так и решение спорных моментов между органами власти.
В Первый департамент Сената подавались жалобы на постановления финансовых органов, на неправильное привлечение отдельных лиц к отбыванию государственных повинностей, жалобы государственных служащих на лишение их пенсии, на низкую заработную плату и т.д. Кроме того, Первый департамент Сената являлся судебно-апелляционной инстанцией в отношении решений, принимаемых губернскими присутствиями по жалобам граждан.
Недостатками административной юстиции того времени, по мнению известного историка - правоведа С.А. Корфа, являлись волокита при разборе дел, отсутствие гласности, публичности и состязательности, а также плохая осведомленность широких слоев граждан о работе Первого департамента.
Как отмечал И.Т. Тарасов в 1887 г., существенным недостатком административной юстиции в России было то, что она была удалена от населения. Этому способствовало в значительной мере и само устройство административной юстиции. Система органов административной юстиции имела два уровня: центральный (Сенат) и губернский (губернские присутствия). Органов административной юстиции на уездно-волостном уровне, непосредственно связанных с населением, не было.
Как отмечает С.А. Кроф, в нем было дано определение понятия административной юстиции, а также предлагалась программа по созданию системы уездно-волостных органов административной юстиции и улучшению деятельности, как губернских присутствий, так и Сената. Однако в силу известных исторических событий 1911 г. (убийство Столыпина) данная программа не была воплощена в жизнь.
Попыткой осуществления реформы административной юстиции можно считать закон, изданный Временным правительством 30 мая 1917 г. о создании судов по административным делам. Согласно принятому закону, в каждый уезд назначался административный судья, а в губернских городах учреждались административные отделения при окружных судах. Административные судьи рассматривали споры между государственными органами и органами самоуправления, а также общественными организациями.
Другое развитие административная юстиция получила в законодательных актах и в работах правоведов советского периода.
Следует отметить, что в практическом плане вопрос об административной юстиции в советском государстве стал актуальным с первых дней его существования. Это было обусловлено тем, что сменившая царский режим и Временное правительство коммунистическая административно-командная система изначально создавала предпосылки для произвола должностных лиц на всех уровнях власти. О произволе чиновников советского аппарата говорили в своих выступлениях В.И. Ленин, Л.Д. Троцкий, Г.Е. Зиновьев и др. Мнения ученых периода становления советской власти на институт административной юстиции варьировали от осознания его необходимости до полного отрицания таковой.
Интересен тот факт, что уже в 1921 г. Институтом Советского права при Московском государственном университете был выработан проект декрета об административной юстиции РСФСР. Тогда же возникла идея составления Административного кодекса, причем одну из его глав планировалось посвятить административной юстиции.
На необходимость введения института административной юстиции указывали такие видные правоведы как М.Д. Загряцков, А.Ф. Евтихиев, В.Л. Кобалевский. Так, профессор А.Ф. Евтихиев считал, что административная юстиция необходима для советского государства. Он полагал, что Центральное Бюро жалоб Украинской ССР в полной мере выполняет функции органа административной юстиции.
М.Д. Загряцков называл административную юстицию одним из важнейших институтов, обеспечивающих существование правового государства, поскольку основная задача данного института - отмена неправомерного акта административного органа.
В своей работе он различал учреждения, представляющие собой начальные формы административной юстиции, характерные для России времени становления советской власти (например, советские земельные комиссии), и законченные формы, которые содержат все необходимые элементы административной юстиции (к таким он относил, например, административные суды во Франции и Германии).
Центральным моментом административного судопроизводства М.Д. Загрянцов считал административную жалобу или административный иск гражданина на действия администрации. Причем гражданин должен был выступать в суде как потерпевшая сторона.
При этом М.Д. Загряцков не придавал особого значения тому, какой орган разбирает административный иск, специальный административный суд (трибунал) или общий суд, частью которого является палата по административным спорам.
Однако точка зрения противников становления административной юстиции в советском государстве возобладала и стала официальной на долгие годы.
Однако хотя официально институт административной юстиции отрицался, некоторые его элементы присутствовали в советских судебных органах, начиная с 20-х годов.
Так, в соответствии с Положением о государственном нотариате, утвержденном декретом СНК РСФСР от 4 октября 1922 г. был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов. Согласно ему, эти жалобы рассматривались президиумами народных судов.
В 20-50-е годы основной формой рассмотрения жалоб граждан на решения должностных лиц была административная. Наибольшая часть жалоб рассматривалась государственными органами: министерствами, ведомствами, исполкомами, администрацией учреждений и предприятий, а также квазигосударственными органами - партийными комитетами всех уровней.
Подтверждают факт осознания необходимости усовершенствования института административной юстиции на государственном уровне и попытки регулирования этого института отдельными нормативно - правовыми актами.
Существенным шагом в развитии отечественного института административной юстиции стало также принятие в 1964 г. Гражданского процессуального кодекса РСФСР. В него были включены главы, нормы которых регулировали рассмотрение дел, вытекающих из административно-правовых отношений. Например, статьи 233-244 ГПК РСФСР определяли порядок рассмотрения жалоб на неправильности в списках избирателей, жалоб на иные действий административных органов, а также дел о взыскании недоимок с граждан по государственным и местным налоговым жалобам.
Получила свое развитие концепция создания административной юстиции и в работах ученых - правоведов. Последовательными защитниками института административной юстиции в 60-80-х годах выступили видные ученые-административисты и цивилисты Н.Г. Салищева, В.И. Ремнев, Д.М. Чечот и др.
В работе отмечалось, что регламентация производства в суде по жалобам граждан на действия и решения органов управления гражданско-процессуальными нормами достаточна и обоснована. Данная позиция является спорной, однако, основное положение автора, что институт административной юстиции необходим и в социалистическом государстве, свидетельствовало о поддержке идеи административной юстиции специалистами других отраслей права.
Важные изменения в 70 - 80 гг. произошли и в государственном регулировании административной юстиции.
Существенный вклад в развитие административной юстиции внесли принятые в 1980 г. Основы законодательства Союза СССР и союзных республик об административных правонарушениях. Основы, а затем Кодекс РСФСР об административных правонарушениях закрепили право граждан обжаловать в суд административные взыскания, наложенные на них органами государственного управления, их должностными лицами.
В настоящее время продолжается активная судебная реформа, затрагивающая и институт административной юстиции. Об этом говорит принятие нового Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, нового Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации, а также рассматриваемые Государственной Думой проекты Федеральных конституционных законов об административном судоустройстве.
Однако следует отметить, что на сегодняшний момент основные элементы административной юстиции, которые возникли в СССР, имеют место также в современной России. Институт административной юстиции по-прежнему характеризуется теми же признаками, что и в СССР, а именно:
а) в процессе его функционирования разрешаются споры между гражданином и субъектом управления о законности действий последнего;
б) споры разрешаются общими судами;
в) порядок рассмотрения дел регламентируется нормами Гражданско- процессуального кодекса РФ.
Исторически в России институт административной юстиции существовал с XVI в., когда действовали Челобитные приказы. Практически за все время существования в царской России административная юстиция были неотделима от органов административной власти. При этом неоднократно предлагались проекты по передаче рассмотрения жалоб на действия органов власти в суд (реформа, предложенная Столыпиным, нововведения, предложенные Временным правительством). Однако они так и не нашли своего воплощения в жизнь.
Советский период развития административной юстиции характеризовался ее двойственностью. С одной стороны, официальной властью отрицалась сама необходимость института административной юстиции. С другой стороны, действовали отдельные комитеты, занимавшиеся разбором жалоб граждан на действия властей. Таким образом, эти органы административной юстиции также не выходили за рамки органов управления.
Ситуация начала меняться со времен правления Н.С. Хрущева, во времена так называемой оттепели, когда гражданам постепенно начали предоставляться права обжаловать действия администрации в судебном порядке. Эти изменения нашли свое отражение в Конституции 1977 г., Гражданском процессуальном кодексе, а также целом ряде прогрессивных с точки зрения права законодательных актов.
Однако следует отметить, что на сегодняшний момент в России действуют те же элементы административной юстиции, которые действовали в СССР, а именно:
- жалобы на действия администрации рассматриваются как в административном, так и в судебном порядке;
- споры разрешаются судами общей юрисдикции, а не специализированными судами либо трибуналами;
- порядок рассмотрения дел регламентируется нормами Гражданско-процессуального кодекса РФ.
В данной статье представлен анализ исторического развития административного судопроизводства в России. Автором кратко исследованы основные этапы исторического становления административной юстиции и административного процесса в РФ.
Ключевые слова: административное судопроизводство; административная юстиция, административный спор.
Историческое развитие и становление административного судопроизводства как разрешения споров с участием органов публичной власти России имеет глубокие корни и берет свое начало XVI веке, с принятием судебника 1497 года. Последующая модернизация законодательства, в области административных отношений нашла свое отражение в Судебнике 1550 года, в котором было предусмотрено право на подачу жалобы, но с ограничением количество жалоб на имя царя.
Если рассматривать особенность данного вида процесса в Российской империи, что в период XVIII и до середины XIX веков функции по разрешению споров с должностными лицами были возложены на прокуратуру и на Сенат.
К концу XIX века в виду нехватки государственных учреждений по разрешению данных споров появилась потребность создания особых судебно-административных органов для разрешения споров с участием органов публичных. В связи с этим в 70–90 годах XVIII века создаются специализированные государственные органы присутствия в каждой губернии, функции которых заключались в разборе жалоб граждан на городские, земские и иные местные власти и соответственно вынесение решений. Данная система имела некоторые недостатки в виде отсутствия принципов гласности, публичности и состязательности в судебном процессе, длительность рассмотрения данных дел. Данная система была упразднена после революции 1917 года, а административной юстиции была направлена на установление диктатуры пролетариата.
С принятием ГПК РСФСР 1922 г. административное судопроизводство как институт было утверждено не только в практическом плане, но и в теоретическом. В данный период Декретом СНК РСФСР от 4 октября 1922 г. был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов. Следует отметить, что в период СССР судебное судопроизводство не только отсутствовало, но и отрицалось как таковое. Такой вывод можно сделать из множества исследований на данную тему [5, 6, 7, 8]. Административная юстиция советского периода была направлена на всемерную охрану советского законодательства, данное обстоятельство было обусловлено с правовой политикой того времени [4]. В период 1920–1950 г. особенность административной юстиции выражалась в форме рассмотрения жалоб на решения должностных лиц, которые рассматривались государственными органами.
Принятие Основы законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях и Кодекса РСФСР об административных правонарушениях можно считать следующим этапом развития административного судопроизводства, так как было предоставлено гражданам право обжаловать в суд административные взыскания, наложенные на них органами государственного управления и должностными лицами. Так же данное право было закреплено в ч. 2 ст. 58 Конституции СССР 1977 г.
Несмотря на столь долгий путь развития административной юстиции и судопроизводства, вопросы отсутствия единообразного понимания административного процесса, и выделение административного судопроизводства в качестве самостоятельной отрасли российского права, определение места и роли административного процесса в системе процессуальных отраслей российского права и в последние годы вызывают споры среди ученых.
Впервые законодательное закрепление административного судопроизводства, наряду с иными видами судебных процессов было закреплено в ст. 118 Конституция РФ [1]. На тот период, административное судопроизводство понималось как производство по делам об административных правонарушениях, вытекающих из КоАП РФ [3], а споры с органами публичной власти разрешались в рамках гражданского процесса. Реформа судебной власти и выделение административного судопроизводства в самостоятельную сферу берет начало в 2000-х годах и получила свою реализацию только в 2015 году с принятием Кодекса административного судопроизводства РФ (далее по тексту — КАС РФ) [2].
Современный этап развития административного судопроизводства связан, прежде всего, с принятие — процессуального законодательства в сфере разрешения административных споров. КАС РФ представляет собой кодифицированный акт, закрепляющий систему норм, принципов, правил устанавливающих модель административного процесса как судебного процесса.
Необходимость принятия данного кодифицированного акта было обусловлено решением практической задачи реализации конституционно-правовой нормы, устанавливающей административное судопроизводство как специальную форму реализации судебной власти в России, которая бы действовала наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством. В КАС РФ законодатель закрепил установленные Конституцией РФ требования к административному судопроизводству, что решило проблему правового положения административного правосудия.
Таким образом, можно сделать вывод, что принятие КАС РФ ознаменовало новый этап развития административного судопроизводства в России.
Основные термины (генерируются автоматически): административное судопроизводство, административная юстиция, РФ, административный процесс, разрешение споров, Россия, РСФСР, этап развития, историческое развитие, судебная власть.
Зарождение и становление административного судопроизводства в России
Административное судопроизводство — это система процессуальных действий органов суда, субъектов, принимающих участие в деле и иных участников судебного процесса, которые регулируются нормами административного процессуального права при разрешении дел административного производства.
Первые признаки административной юстиции стали появляться в 0-70 гг. 19 века одновременно с судебной реформой 1864 г. Отдельные члены Государственного Совета указывали, что необходимы учреждения, которые могли бы решать все, возникающие споры по делам управления, пререкания, проблем судебно-административного свойства. Отделение административной власти от судебной, создание городских и земских органов самоуправления усилило необходимость судебного контроля деятельности городской и земской администрации.
В губерниях в 70-90-х годов начали создаваться судебно-административные присутствия, предназначенные для разбора жалоб и обращений частных лиц на городские, земские и другие местные власти.
Сенат являлся высшим органом, осуществляющим надзор за органами управления. Сенат выполнял функции высшего органа административной власти. Большое значение в Сенате принадлежало Первому департаменту, ведающему административно-судебными делами, он был наделен полномочиями органа административной юстиции. Первый департамент разбирал конфликты между властью и гражданами, рассматривал обоюдные жалобы и разрешал пререкания органов власти.
Элементы административного суда появились вследствие судебных уставов 1864 года, которые вверили разбирательство споров между органами государства и частными лицами общим судам, в отдельных случаях — мировым судьям.
Готовые работы на аналогичную тему
Развитие административного судопроизводства в первой половине XX века
Одним из важных этапов совершенствования административной юстиции стал доклад Столыпина П.А. о проблеме преобразования учреждений губернского управления. В докладе было сформировано само понятие административной юстиции, предлагалась программа мероприятий, ориентированных на создание системы уездно-волостных органов административной юстиции, значительное улучшение деятельности губернских присутствий и Сената. Однако продвижению программы в жизнь воспрепятствовали Первая мировая война, убийство Столыпина, революция 1917 года.
В 1917 году Временное правительство издало закон о создании суда по административным делам; в каждый уезд назначался административный судья, в губернских городах при окружных судах создавались административные отделения. Административные судьи рассматривали споры, возникающие между органами самоуправления и государственными органами, между общественными организациями. Этим судам подчинялись позже продовольственные и земельные комитеты.
С 1920-х годов подход власти к сфере административного права реализовывался в виде следующих систем отношений:
- первая система — подавляла и притесняла личность, рассматривая ее как средство для достижения целей;
- вторая система — гражданин выступал как носитель права обжаловать действия должностных лиц, тех представителей власти, которые имели дело с населением непосредственно.
Такая двойственность наложила свой отпечаток на весь институт административной юстиции. Его элементы были отображены в функционировании советских судебных органов.
Развитие административного права в послереволюционное время:
- 1922 год — введен судебный порядок обжалования действий нотариусов; жалобы на действия (отказ в совершении действий) направлялись в президиум народных судов;
- 1937 год — в ст. 16-19 Положения о Выборах в Верховный Совет закреплялся порядок обжалования сведений в списках избирателей.
Развитие института административной юстиции в 20-50-е гг. XX века шло достаточно сдержанно. Административная форма была основной формой рассмотрения жалоб населения на действия должностных лиц.
Большую часть административных жалоб рассматривали следующие государственные органы:
- ведомства;
- министерства;
- исполкомы;
- администрация предприятий и учреждений;
- партийные комитеты всех уровней (квазигосударственные органы).
Развитие административного права во второй половине XX века
Развитие института административного права более активно началось в 1960-х гг. Должностным лицам и гражданам, подвергнутым в административном порядке штрафу, предоставлялось право обжаловать постановление о штрафе в суд по месту жительства.
В Гражданский процессуальный кодекс РСФСР и союзных республик (1963-1966 гг.) включили главы, нормы которых регулировали дела по административным правонарушениям.
В 80-х гг. было закреплено право обжаловать в суде административные взыскания, наложенные должностными лицами и органами государственного управления. В конце 80-х и начале 90-х гг. сложились две основные формы рассмотрения жалоб граждан: судебная и административная.
Читайте также: