Эффективность правоприменительных актов доклад
Обновлено: 17.05.2024
Одной из объективных закономерностей развития любого общества является необходимость повышения эффективности средств и механизмов, при помощи которых обеспечивается жизнеспособность общества.
Этот процесс касается и права как такового, и, в частности, правоприменительной практики нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Об эффективности закона свидетельствуют результаты общественной практики, то есть когда их реализация дает положительные цели [275] . Эффективные нормы права должны обеспечивать реализацию поставленных целей, приводить к ожидаемым полезным результатам. Подобные результаты возникают, когда нормативный акт любого уровня подготовлен на качественно высоком уровне с учетом достижений правовой науки и практики, учитывает социальные, экономические, юридические и иные закономерности, действующие в определенной сфере и в обществе в целом.
Проблема эффективности правоприменения как такового, эффективности реализации правоприменительных актов напрямую связана прежде всего с качеством применяемых нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Анализ судебной практики Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ свидетельствует о нарушениях законности при принятии названных актов. Следствием этого является признание в судебном порядке значительного числа нормативных актов федеральных органов исполнительной власти в целом или отдельных частей недействительными как не соответствующих законам, что прежде всего характеризует качество нормотворческой деятельности министерств, ведомств. Только в течение 2003 года Высшим Арбитражным Судом РФ вынесено около десяти решений, признающих полностью или частично недействительность нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти 1 , аналогичная ситуация имеет место в 2004 году.
Однако до момента признания нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти недействительными они являются основанием правоприменительной деятельности либо реализуются в ином порядке, следовательно, изначально порождают незаконные последствия, что не свидетельствует об эффективности таких актов.
Как справедливо отмечает Л.В. Веркиенко, дефектность нормотворчества не может быть исправлена в процессе правоприменения. Их наличие неизбежно влечет за собой неэффективность закона и иных форм права, которая может быть только усилена в результате ошибок при правоприменении 2 .
Многие нарушения в правоприменительной практике связаны также с неверным толкованием или ненадлежащим применением правовых норм соответствующими субъектами правоприменительной практики. Результатом такого толкования является правоприменительный акт, который не может
2 Cm.: Веркиенко Л.В. Указ. соч. - С. 71.
обеспечить эффективности применения права в конкретной ситуации, более того, формирует отрицательный опыт правоприменения.
Правоприменение как самая подвижная и значимая часть механизма обеспечения правореализации позволяет преодолеть жесткость общенормативного регулирования и обеспечить учет возникающих общественных потребностей в целях совершенствования нормотворчества. Правоприменитель как субъект правореализационной практики более оперативен и в первую очередь сталкивается в повседневной деятельности с факторами внешней среды. Поэтому от эффективности применения права, учета внешних факторов, правовых принципов, принципов правовой политики зависит эффективность права в целом.
В теории права неоднозначным является мнение относительно того, является ли реализация правоприменительного акта этапом сложного процесса реализации права и, соответственно, находится за пределами сферы применения права или является этапом правоприменительного процесса.
Возражения первой точки зрения сводятся к следующему: правоприменительная деятельность сама является лишь этапом сложного процесса реализации правовых норм, поэтому фактические действия по реализации вынесенного решения находятся за сферой применения права, они входят в процесс реализации юридических норм как самостоятельный заключительный этап.
По нашему мнению, исполнение правоприменительного акта не может быть вынесено за пределы правоприменительного процесса. Поскольку правоприменение, помимо констатации, может включать также какие-либо обязанности участников, после вынесения решения необходима деятельность по его исполнению, в силу этого возникает необходимость учитывать также контроль за исполнением решения. Реализация принятого решения является объективным критерием оценки правоприменительного процесса, практики правоприменения и правового регулирования, в целом, его эффективности.
В самом общем виде под эффективностью в праве понимается соотношение цели, в достижении которой была принята норма права, и результата ее действия.
По мнению Л.И. Спиридонова, эффективность представляет собой не что иное, как количественную характеристику степени соответствия реальных поступков и отношений типовой мере, содержащейся в правовой норме [276] . C данным высказыванием, по нашему мнению, можно согласиться. Практика правоприменения предполагает путь от абстрактного правового предписания, отраженного в правовой норме любого уровня, в том числе и федерального органа исполнительной власти, к конкретной ситуации, возникающей в действительности. Конечный результат правоприменение будет иметь либо в момент принятия индивидуального правоприменительного акта, если он констатирует наличие или отсутствия права, иного факта, либо в момент реализации определенных прав и обязанностей, поскольку правоприменительный акт является юридическим фактом, влияющим на права и обязанности. Совпадение конечных результатов с количеством выносимых актов будет свидетельствовать о фактической реализации абстрактного предписания. Следовательно, цель абстрактного предписания будет достигнута. В этом случае можно говорить об эффективности нормы права.
Однако такой результат достигается не всегда. Среди проблем, существующих в современной действительности, это наличие гарантий реализации властных правовых предписаний федеральных органов исполнительной власти, отраженных в правоприменительных актах, что обусловлено также практической значимостью.
Анализ общих и специфических черт гарантий реализации в юридической науке выдвинул концепцию организационно-правового механизма деления гарантий на общие и специальные. Под первыми понимаются экономические, политические, идеологические условия и предпосылки осуществ-
189 ления предписаний, а под вторыми - юридические способы и средства, обеспечивающие конкретные условия реализации актов.
Нам представляется уместным исследование вопроса об эффективности реализации правоприменительных актов во взаимосвязи с наличием или отсутствием нормативных и организационных гарантий. В связи с этим представляется возможным рассмотрение факторов, влияющих на эффективность реализации правоприменительных актов, принятых на основе нормативноправового предписания федерального органа исполнительной власти.
Реализацию материальных норм облегчают процессуально-регламентные нормы. Они же упорядочивают деятельность субъектов правоприменительной практики. Наличие таких норм на стадии реализации правоприменительных актов упорядочивает деятельность по достижению конечного результата. В значительной степени обеспечению реализации правоприменительных актов способствует действующее гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное, уголовно-процессуальное и административное законодательство. Действующие кодексы как самостоятельные нормативные документы содержат соответствующие разделы (главы), предусматривающие производство по делам, связанным с исполнением судебных актов, постанов-
лений иных органов или порядок исполнения отдельных видов наказаний (раздел VII АПК РФ, раздел VII Г11К РФ, глава 32 КоАП РФ, глава 46 УПК РФ).
Отдельные процессуальные положения имеются в нормативных документах наряду с материальными нормами, например, в налоговом законодательстве.
Многообразие оснований возникновения правоприменения нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти и, соответственно, правоприменительных актов, принимаемых вне судебной системы, не обеспечивается названными процессуальными нормами. В связи с этим возникает необходимость в формировании эффективного механизма реализации правоприменительных актов, создание регламентов между органами, организациями и гражданами. Нам представляется, что при издании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, реализация которых возможна только в порядке правоприменения, механизм реа
лизации правоприменительных актов должен разрабатываться одновременно как средство достижения конечного результата. Наиболее уместно это в случае, когда законом делегировано урегулирование тех или иных отношений определенному министерству, ведомству. Если нормативный акт принимается в целях конкретизации, детализации, то такое регулирование должно осуществляться на уровне закона.
Частично самим федеральным органом разрабатываются процедуры реализации. Например, приказом MHC России от 17 октября 2003 г. № БГ-3- 245/545 утверждены Правила списания в 2003 году реструктурированной задолженности кредитных организаций перед федеральным бюджетом по пеням и штрафам [280] , которыми частично определена процедура и основания вынесения решения о списании реструктурированной задолженности.
Эффективность реализации правоприменительных актов связана оптимальностью процесса нахождения наилучших форм правового регулирования.
Один из подходов включает в понятие оптимальности следующие элементы:
а) эффективность как соотношение между результатом правового воздействия и поставленной целью;
б) полезность, то есть разница между результатом воздействия и побочными непредвиденными последствиями;
в) экономичность как количественная характеристика затрат, необходимых для достижения цели правового воздействия [282] .
Другой подход основывается на положениях, которыми оперирует теория управления. Под оптимальным управлением в таком случае понимается совокупность управляющих воздействий, которая обеспечивает наиболее выгодное значение критерия эффективности в данной системе управления. В такой трактовке оптимальность характеризует свойства и качества системы социального управления (регулирования), а не ее элементный состав.
На наш взгляд, обе трактовки взаимно дополняют друг друга, так как первая фиксирует момент статики в категории оптимальности (результат), другая - динамики (процесс достижения искомого результата).
Немаловажное влияние на развитие нормативной базы и эффективность реализации правоприменительных актов оказывает горизонтальная и вертикальная системы подчиненности соответствующего государственного органа, ведомства и обеспечение системы контроля. Н.Н. Вопленко называет условие эффективности правоприменения условием деятельности правоприменителя, степень организованности и эффективности системы органов правоприменения [283] . Система изменений в структуре федеральных органов исполнительной власти, четкое распределение нормотворческих и правоприменительных функций, издание индивидуальных актов правоприменения должны обеспечить единообразие, упорядоченность в правоприменительной
деятельности как таковой не только на уровне федеральных структур, но и на уровне территориальных органов, поскольку последние осуществляют свою деятельность через свои территориальные органы, что четко определено соответствующими постановлениями Правительства РФ о том или ином министерстве, агентстве, службе [284] . Поскольку правоприменительная деятельность включает реализацию правоприменительных актов как этап, то, по нашему мнению, возложение на названные структуры правоприменительной обязанности означает организацию ими обеспечения реализации правоприменения. Названные органы должны быть напрямую заинтересованы в завершенности обеспечения реализации актов, принимаемых на основании нормативных актов, которые они сами же управомочены в лице министерств издавать, поскольку иное сведет на нет функциональное назначение этих структур, определенное на правительственном уровне. Федеральная система должна быть основанием для формирования и властных органов субъектов Федерации.
Среди полномочий федеральных органов исполнительной власти предусмотрен контроль. Нам представляется он одним из средств обеспечения реализации правоприменительных актов. Система контроля может включать различные формы, в том числе рассмотрение и анализ результатов реализации актов правоприменения, проверки на местах, анализ статистической и иной информации, экспертные оценки, обобщения практики правоприменения.
Анализируя условия эффективности закона, Ю.А. Тихомиров среди прочих условий, выделяет такие как всестороннее изучение социальной действительности, наиболее типичные ситуации применения закона, позволяющие установить реально проявляющиеся тенденции, факторы, благоприятно или отрицательно влияющие на действия закона, планомерную организацию деятельности по исполнению закона, использование различных показателей, позволяющих судить о его исполнении [285] . Такой подход приме
ним, на наш взгляд, для выявления эффективности реализации правоприменительных актов.
Правосознание как часть правовой системы общества тесно связано с другими ее частями. Оно пронизывает стадии нормотворческого процесса и находит выражение в содержании норм, оказывает влияние на осуществление правовых предписаний в поведении граждан. Правосознание человека, отмечает Н.М. Кейзеров, зависит от привычки соблюдать нормы права, причем эту привычку можно воспитать в сознании человека. Поэтому привычка представляет собой то продуманное и осознанное отношение к вещам и явлениям, которое воспроизводится в определенных обстоятельствах [288] . Достаточно высокий уровень правового сознания каждого члена общества обеспе
Надлежащий уровень правосознания и правовой культуры как условие эффективности реализации правоприменительных актов органически связано с правовым воспитанием. Помимо осведомленности о нормативных предписаниях, возможности их реализации, необходимо обеспечить превращение велений в личные установки человека. В.В. Лазарев обоснованно высказывает мнение о том, что именно правоприменительную деятельность следует считать центром правового воспитания [290] .
Немаловажным фактором, связанным с названными условиями является уровень профессиональной подготовки лиц, с участием которых осущест
Подводя итог рассмотренному вопросу можно сделать вывод: эффективность реализации правоприменительных актов предполагает достижение цели, определенной правоприменительным актом, достижение ожидаемого социально полезного результата в конкретном случае, соответствующего целям, определенным нормативным предписаниям федерального органа исполнительной власти. Эффективность обеспечивается совокупностью общесоциальных условий и наличием специальных средств и способов, нормативных и организационных, специальных и иных гарантий. Наличие процессуально-
1 См.: Леушин В.И. Указ. соч. - С. 82-83.
регламентных норм, совершенствование системы горизонтальных и вертикальных связей в иерархии федеральных органов исполни^ тельной власти, степень организованности системы органов правоприменения, улучшение системы контроля, повышение уровня правосознания и правовой культуры, профессионализма субъектов и участников правоприменения должны способствовать эффективности реализации правоприменительных актов. Обеспечение реализации правоприменительных актов является показателем эффективности правоприменительной практики как таковой, дает возможность судить о реальном влиянии нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти на регулирование общественных отношений, подсказывает меры к совершенствованию практики применения и пути развития федеральных органов исполнительной власти, его нормотворчества.
Читайте также: