Эффективность правоприменительных актов доклад

Обновлено: 17.05.2024

Одной из объективных закономерностей развития любого общества яв­ляется необходимость повышения эффективности средств и механизмов, при помощи которых обеспечивается жизнеспособность общества.

Этот процесс касается и права как такового, и, в частности, правоприменительной практи­ки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной вла­сти. Об эффективности закона свидетельствуют результаты общественной практики, то есть когда их реализация дает положительные цели [275] . Эффектив­ные нормы права должны обеспечивать реализацию поставленных целей, приводить к ожидаемым полезным результатам. Подобные результаты воз­никают, когда нормативный акт любого уровня подготовлен на качественно высоком уровне с учетом достижений правовой науки и практики, учитывает социальные, экономические, юридические и иные закономерности, дейст­вующие в определенной сфере и в обществе в целом.

Проблема эффективности правоприменения как такового, эффективно­сти реализации правоприменительных актов напрямую связана прежде всего с качеством применяемых нормативных правовых актов федеральных орга­нов исполнительной власти. Анализ судебной практики Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ свидетельствует о нарушениях законно­сти при принятии названных актов. Следствием этого является признание в судебном порядке значительного числа нормативных актов федеральных ор­ганов исполнительной власти в целом или отдельных частей недействитель­ными как не соответствующих законам, что прежде всего характеризует ка­чество нормотворческой деятельности министерств, ведомств. Только в те­чение 2003 года Высшим Арбитражным Судом РФ вынесено около десяти решений, признающих полностью или частично недействительность норма­тивных правовых актов федеральных органов исполнительной власти 1 , ана­логичная ситуация имеет место в 2004 году.

Однако до момента признания нормативных правовых актов федераль­ного органа исполнительной власти недействительными они являются осно­ванием правоприменительной деятельности либо реализуются в ином поряд­ке, следовательно, изначально порождают незаконные последствия, что не свидетельствует об эффективности таких актов.

Как справедливо отмечает Л.В. Веркиенко, дефектность нормотворчества не может быть исправлена в процессе правоприменения. Их наличие неизбежно влечет за собой неэффек­тивность закона и иных форм права, которая может быть только усилена в результате ошибок при правоприменении 2 .

Многие нарушения в правоприменительной практике связаны также с неверным толкованием или ненадлежащим применением правовых норм со­ответствующими субъектами правоприменительной практики. Результатом такого толкования является правоприменительный акт, который не может

2 Cm.: Веркиенко Л.В. Указ. соч. - С. 71.

обеспечить эффективности применения права в конкретной ситуации, более того, формирует отрицательный опыт правоприменения.

Правоприменение как самая подвижная и значимая часть механизма обеспечения правореализации позволяет преодолеть жесткость общенорма­тивного регулирования и обеспечить учет возникающих общественных по­требностей в целях совершенствования нормотворчества. Правоприменитель как субъект правореализационной практики более оперативен и в первую очередь сталкивается в повседневной деятельности с факторами внешней среды. Поэтому от эффективности применения права, учета внешних факто­ров, правовых принципов, принципов правовой политики зависит эффектив­ность права в целом.

В теории права неоднозначным является мнение относительно того, является ли реализация правоприменительного акта этапом сложного про­цесса реализации права и, соответственно, находится за пределами сферы применения права или является этапом правоприменительного процесса.

Возражения первой точки зрения сводятся к следующему: правоприме­нительная деятельность сама является лишь этапом сложного процесса реали­зации правовых норм, поэтому фактические действия по реализации вынесен­ного решения находятся за сферой применения права, они входят в процесс реализации юридических норм как самостоятельный заключительный этап.

По нашему мнению, исполнение правоприменительного акта не может быть вынесено за пределы правоприменительного процесса. Поскольку пра­воприменение, помимо констатации, может включать также какие-либо обя­занности участников, после вынесения решения необходима деятельность по его исполнению, в силу этого возникает необходимость учитывать также контроль за исполнением решения. Реализация принятого решения является объективным критерием оценки правоприменительного процесса, практики правоприменения и правового регулирования, в целом, его эффективности.

В самом общем виде под эффективностью в праве понимается соотно­шение цели, в достижении которой была принята норма права, и результата ее действия.

По мнению Л.И. Спиридонова, эффективность представляет собой не что иное, как количественную характеристику степени соответствия реаль­ных поступков и отношений типовой мере, содержащейся в правовой норме [276] . C данным высказыванием, по нашему мнению, можно согласиться. Практика правоприменения предполагает путь от абстрактного правового предписания, отраженного в правовой норме любого уровня, в том числе и федерального органа исполнительной власти, к конкретной ситуации, возникающей в дей­ствительности. Конечный результат правоприменение будет иметь либо в момент принятия индивидуального правоприменительного акта, если он кон­статирует наличие или отсутствия права, иного факта, либо в момент реали­зации определенных прав и обязанностей, поскольку правоприменительный акт является юридическим фактом, влияющим на права и обязанности. Сов­падение конечных результатов с количеством выносимых актов будет свиде­тельствовать о фактической реализации абстрактного предписания. Следова­тельно, цель абстрактного предписания будет достигнута. В этом случае можно говорить об эффективности нормы права.

Однако такой результат достигается не всегда. Среди проблем, сущест­вующих в современной действительности, это наличие гарантий реализации властных правовых предписаний федеральных органов исполнительной вла­сти, отраженных в правоприменительных актах, что обусловлено также практической значимостью.

Анализ общих и специфических черт гарантий реализации в юридиче­ской науке выдвинул концепцию организационно-правового механизма де­ления гарантий на общие и специальные. Под первыми понимаются эконо­мические, политические, идеологические условия и предпосылки осуществ-

189 ления предписаний, а под вторыми - юридические способы и средства, обес­печивающие конкретные условия реализации актов.

Нам представляется уместным исследование вопроса об эффективно­сти реализации правоприменительных актов во взаимосвязи с наличием или отсутствием нормативных и организационных гарантий. В связи с этим пред­ставляется возможным рассмотрение факторов, влияющих на эффективность реализации правоприменительных актов, принятых на основе нормативно­правового предписания федерального органа исполнительной власти.

Реализацию материальных норм облегчают процессуально-регла­ментные нормы. Они же упорядочивают деятельность субъектов правопри­менительной практики. Наличие таких норм на стадии реализации право­применительных актов упорядочивает деятельность по достижению конечно­го результата. В значительной степени обеспечению реализации правопри­менительных актов способствует действующее гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное, уголовно-процессуальное и административное законодательство. Действующие кодексы как самостоятельные нормативные документы содержат соответствующие разделы (главы), предусматривающие производство по делам, связанным с исполнением судебных актов, постанов-

лений иных органов или порядок исполнения отдельных видов наказаний (раздел VII АПК РФ, раздел VII Г11К РФ, глава 32 КоАП РФ, глава 46 УПК РФ).

Отдельные процессуальные положения имеются в нормативных доку­ментах наряду с материальными нормами, например, в налоговом законода­тельстве.

Многообразие оснований возникновения правоприменения норматив­ных правовых актов федерального органа исполнительной власти и, соответ­ственно, правоприменительных актов, принимаемых вне судебной системы, не обеспечивается названными процессуальными нормами. В связи с этим возникает необходимость в формировании эффективного механизма реали­зации правоприменительных актов, создание регламентов между органами, организациями и гражданами. Нам представляется, что при издании норма­тивных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, реали­зация которых возможна только в порядке правоприменения, механизм реа­

лизации правоприменительных актов должен разрабатываться одновременно как средство достижения конечного результата. Наиболее уместно это в слу­чае, когда законом делегировано урегулирование тех или иных отношений определенному министерству, ведомству. Если нормативный акт принимает­ся в целях конкретизации, детализации, то такое регулирование должно осу­ществляться на уровне закона.

Частично самим федеральным органом разрабатываются процедуры реализации. Например, приказом MHC России от 17 октября 2003 г. № БГ-3- 245/545 утверждены Правила списания в 2003 году реструктурированной за­долженности кредитных организаций перед федеральным бюджетом по пе­ням и штрафам [280] , которыми частично определена процедура и основания вы­несения решения о списании реструктурированной задолженности.

Эффективность реализации правоприменительных актов связана опти­мальностью процесса нахождения наилучших форм правового регулирования.

Один из подходов включает в понятие оптимальности следующие эле­менты:

а) эффективность как соотношение между результатом правового воз­действия и поставленной целью;

б) полезность, то есть разница между результатом воздействия и по­бочными непредвиденными последствиями;

в) экономичность как количественная характеристика затрат, необхо­димых для достижения цели правового воздействия [282] .

Другой подход основывается на положениях, которыми оперирует тео­рия управления. Под оптимальным управлением в таком случае понимается совокупность управляющих воздействий, которая обеспечивает наиболее вы­годное значение критерия эффективности в данной системе управления. В такой трактовке оптимальность характеризует свойства и качества системы социального управления (регулирования), а не ее элементный состав.

На наш взгляд, обе трактовки взаимно дополняют друг друга, так как первая фиксирует момент статики в категории оптимальности (результат), другая - динамики (процесс достижения искомого результата).

Немаловажное влияние на развитие нормативной базы и эффектив­ность реализации правоприменительных актов оказывает горизонтальная и вертикальная системы подчиненности соответствующего государственного органа, ведомства и обеспечение системы контроля. Н.Н. Вопленко называет условие эффективности правоприменения условием деятельности правопри­менителя, степень организованности и эффективности системы органов пра­воприменения [283] . Система изменений в структуре федеральных органов ис­полнительной власти, четкое распределение нормотворческих и правоприме­нительных функций, издание индивидуальных актов правоприменения должны обеспечить единообразие, упорядоченность в правоприменительной

деятельности как таковой не только на уровне федеральных структур, но и на уровне территориальных органов, поскольку последние осуществляют свою деятельность через свои территориальные органы, что четко определено со­ответствующими постановлениями Правительства РФ о том или ином мини­стерстве, агентстве, службе [284] . Поскольку правоприменительная деятельность включает реализацию правоприменительных актов как этап, то, по нашему мнению, возложение на названные структуры правоприменительной обязан­ности означает организацию ими обеспечения реализации правоприменения. Названные органы должны быть напрямую заинтересованы в завершенности обеспечения реализации актов, принимаемых на основании нормативных ак­тов, которые они сами же управомочены в лице министерств издавать, по­скольку иное сведет на нет функциональное назначение этих структур, опре­деленное на правительственном уровне. Федеральная система должна быть основанием для формирования и властных органов субъектов Федерации.

Среди полномочий федеральных органов исполнительной власти преду­смотрен контроль. Нам представляется он одним из средств обеспечения реа­лизации правоприменительных актов. Система контроля может включать раз­личные формы, в том числе рассмотрение и анализ результатов реализации ак­тов правоприменения, проверки на местах, анализ статистической и иной информации, экспертные оценки, обобщения практики правоприменения.

Анализируя условия эффективности закона, Ю.А. Тихомиров среди прочих условий, выделяет такие как всестороннее изучение социальной действительности, наиболее типичные ситуации применения закона, позво­ляющие установить реально проявляющиеся тенденции, факторы, благо­приятно или отрицательно влияющие на действия закона, планомерную ор­ганизацию деятельности по исполнению закона, использование различных показателей, позволяющих судить о его исполнении [285] . Такой подход приме­

ним, на наш взгляд, для выявления эффективности реализации правоприме­нительных актов.

Правосознание как часть правовой системы общества тесно связано с другими ее частями. Оно пронизывает стадии нормотворческого процесса и находит выражение в содержании норм, оказывает влияние на осуществле­ние правовых предписаний в поведении граждан. Правосознание человека, отмечает Н.М. Кейзеров, зависит от привычки соблюдать нормы права, при­чем эту привычку можно воспитать в сознании человека. Поэтому привычка представляет собой то продуманное и осознанное отношение к вещам и яв­лениям, которое воспроизводится в определенных обстоятельствах [288] . Доста­точно высокий уровень правового сознания каждого члена общества обеспе­

Надлежащий уровень правосознания и правовой культуры как условие эффективности реализации правоприменительных актов органически связано с правовым воспитанием. Помимо осведомленности о нормативных предпи­саниях, возможности их реализации, необходимо обеспечить превращение велений в личные установки человека. В.В. Лазарев обоснованно высказыва­ет мнение о том, что именно правоприменительную деятельность следует считать центром правового воспитания [290] .

Немаловажным фактором, связанным с названными условиями являет­ся уровень профессиональной подготовки лиц, с участием которых осущест­

Подводя итог рассмотренному вопросу можно сделать вывод: эффек­тивность реализации правоприменительных актов предполагает достижение цели, определенной правоприменительным актом, достижение ожидаемого социально полезного результата в конкретном случае, соответствующего це­лям, определенным нормативным предписаниям федерального органа испол­нительной власти. Эффективность обеспечивается совокупностью общесоци­альных условий и наличием специальных средств и способов, нормативных и организационных, специальных и иных гарантий. Наличие процессуально-

1 См.: Леушин В.И. Указ. соч. - С. 82-83.

регламентных норм, совершенствование системы горизонтальных и верти­кальных связей в иерархии федеральных органов исполни^ тельной власти, степень организованности системы органов правоприменения, улучшение системы контроля, повышение уровня правосознания и правовой культуры, профессионализма субъектов и участников правоприменения должны спо­собствовать эффективности реализации правоприменительных актов. Обес­печение реализации правоприменительных актов является показателем эф­фективности правоприменительной практики как таковой, дает возможность судить о реальном влиянии нормативных правовых актов федеральных орга­нов исполнительной власти на регулирование общественных отношений, подсказывает меры к совершенствованию практики применения и пути раз­вития федеральных органов исполнительной власти, его нормотворчества.

Читайте также: